Cálamo 22
Enero 2025

UNIVERSIDAD DE LAS AMÉRICAS - ECUADOR
Facultad de Derecho

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Jurídicas, México

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ISSN: 1390-8863
ISSN digital: 2737-6133

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Cálamo son previamente evaluados bajo la modalidad de
revisión por pares ciegos.

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DOSSIER
§ Presentación

La ciudad y el Derecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

§ Los parques de Quito
El espacio de encuentro entre el derecho a la ciudad y los derechos de la naturaleza . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Viviana Morales Naranjo

§ Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad
Estudio de caso de las laderas del Pichincha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
María José Narváez Álvarez

§ Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano
Caso San Pedro Garza García . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

ENSAYO
§ Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

Reflexiones en torno al abordaje de las violencias de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
María Paula Cardella

§ Ejecución de decisiones de organismos internacionales
Análisis de la jurisprudencia de la acción por incumplimiento
de la Corte Constitucional del Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
David Cordero-Heredia

ENTREVISTA
§ Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place

Interview with Nisha Mistry . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Álvaro Orbea

§ Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
Entrevista con Augusto Barrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

RESEÑA
§ Reseña de El Derecho Territorial y Urbano en Latinoamérica: Una aproximación

dirigido por Marta Lora-Tamayo Vallvé Marcos Vaquer Caballería. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
Álvaro Orbea

§ Reseña de Historia ambiental y ecología urbana para Quito
de Nicolás Cuvi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
Jonh Alexander Viasus R.

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

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PRESENTACIÓN DEL DOSSIER
LA CIUDAD Y EL DERECHO

PRESENTATION
THE CITY AND THE LAW

APRESENTAÇÃO
A CIDADE E O DIREITO

Las ciudades son un conjunto de muchas cosas: memorias, deseos, signos de un lenguaje; son lugares
de trueque, como explican todos los libros de historia de la economía, pero estos trueques no lo son

sólo de mercancías, son también trueques de palabras, de deseos, de recuerdos.
(Calvino, Las ciudades invisibles, p. 5)

George Bellows, New York, 1911***

Esta pintura neoyorquina de inicios del siglo
XX capta la esencia de la vida moderna de una de las

principales ciudades estadounidenses. Se aprecia el
caos, el tráfico de los camiones, la gente abriéndose

* Abogada por la Universidad Central del Ecuador, Master en derecho público con mención en derecho ambiental por la Universidad París 1 Panthéon Sor-
bonne, Master en derecho procesal constitucional por la Universidad de las Américas. PhD en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar. Docente
de derecho constitucional y derecho ambiental en la Universidad de las Américas y docente invitada en en varias universidades de posgrado de Ecuador.
Correo electrónico: viviana.morales.naranjo@udla.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1377-7719

** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (2013), máster en Diseño de Ciudades por la London School of Economics (2015), magíster
en derecho administrativo por el Instituto de Altos Estudios Nacionales (2023) y cuenta con un diplomado de Transiciones Energéticas para enfrentar el
cambio climático por la Universidad EAN (2023). Se desempeña como investigador y consultor jurídico y urbanista, experto en desarrollo urbanístico y
gobiernos locales. Ha trabajado como consultor de vivienda y ciudades para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y fue investigador
para la Fundación Konrad Adenauer en temas de ciudades inteligentes y el análisis de retos estructurales del Ecuador. Cuenta con amplia experiencia brin-
dando asesoría técnica sobre gobernanza, derecho urbanístico y planificación urbana a gobiernos locales, así como en el desarrollo de planes de gobierno
para campañas políticas de municipios. Correo electrónico: aaorbea@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-5891-2080

*** https://www.nga.gov/collection/art-object-page.69392.html
Cómo citar esta presentación: Morales Naranjo, Viviana y Álvaro Orbea Cevallos. 2025. “Presentación del Dossier. La ciudad y el Dere-
cho”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 6-11.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.447.

Viviana Morales Naranjo* Álvaro Orbea Cevallos**y

Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

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espacio para llegar a su trabajo –o a su casa– en medio
del tumulto de los caballos, los comerciantes, los árboles
y los edificios de los que cuelgan las vallas publicitarias.
La ciudad retratada por Bellows es una invitación a es-
cuchar el ruido, respirar el smog, escuchar el alboroto de
la gente y comprender la cotidianeidad que caracteriza
a una ciudad en franca modernización. Sin duda, las
ciudades son el espacio en el que se entretejen las rela-
ciones de vecindad, los sueños de progreso económico,
las exigencias ciudadanas al gobierno –central y des-
centralizado– para que este provea obras públicas que
permitan transportarse, vivir en condiciones seguras,
contar con servicios públicos de calidad y con zonas de
ocio y descanso. En definitiva, la ciudad es el lugar hacia
el que muchos migran y del que otros no quieren salir
porque representa su hogar y su anhelo de progreso.

La forma en que se conciben las relaciones entre las ciu-
dades y sus habitantes evoca fotografías icónicas como
“Lunch atop a Skyscraper” que refleja no solo las condi-
ciones laborales en Nueva York a mediados del siglo XX
sino el desarrollo arquitectónico que llevó a esta ciudad
a convertirse en la metrópoli por excelencia. Los víncu-
los entre el espacio y la gente han sido plasmados en las
acuarelas que dieron vida a pinturas icónicas como “La
terraza de café por la noche” de Vincent Vang Gogh,
“La vie à Montmartre” de Henry de Toulouse Lautrec o
el “Paisaje de Quito” de Oswaldo Guayasamín. Es en las
ciudades donde la vida –en todas sus formas– se abre
espacio en medio de la muerte, tal como puede apre-
ciarse en el documental All that breathes que narra la
lucha por salvar el milano negro, un ave en peligro por
la contaminación en Nueva Delhi y la expansión huma-
na desmesurada de esta ciudad de la India. Y es que los
animales y las plantas también son parte de la ciudad y
luchan por sobrevivir en medio de un ambiente hostil
y tóxico.

Hablar de las ciudades implica reflexionar sobre la
inclusión. Pensemos que, a mediados del siglo XVIII,
Haussmann demolió gran parte de París y gentrificó
a los habitantes con menos recursos para convertir a
la ciudad luz en un centro urbano renovado para la
burguesía parisina del siglo XVIII. Lo propio ocurrió
con el urbanista Lucio Costa, quien diseñó Brasilia
como un centro burocrático –símbolo de la unidad
nacional– olvidando incluir en su planificación a los

peatones, al servicio público de transporte, a los se-
máforos y, principalmente, a las personas con menos
recursos económicos, quienes tuvieron que asentarse
en las periferias de esta gran ciudad.

Para materializar la inclusión de todos los grupos
sociales y de la naturaleza que habita las ciudades se
requiere deconstruir la idea de que la planificación
urbana es un asunto que solo compete a los arquitectos
y urbanistas. Se debe tener presente que la ciudad es
el espacio de reproducción social, es el lugar donde se
materializa la lucha por construir el significado sobre
cómo habitar y vivir el espacio. Tal como señaló hace
50 años el pionero del urbanismo crítico, Henry Lefeb-
vre, un grupo social no se constituye y no se reconoce
como sujeto más que engendrando y produciendo un
espacio (1974).

Por lo expuesto, el rol de las ciencias sociales –y en es-
pecífico del Derecho– es crucial a la hora de planificar
ciudades y ejecutar políticas públicas que hagan efecti-
vos los derechos de sus habitantes. Indudablemente, el
Derecho y la ciudad están entrelazados para resolver los
conflictos que tienen lugar en el espacio urbano. Estos
problemas tienen un nivel de complejidad elevado que
no puede explicarse desde una sola disciplina. Es por
ello que los estudios urbanos siempre han requerido
de otras disciplinas, como la sociología, la economía,
las ciencias políticas y, por supuesto, el Derecho.

El derecho ecuatoriano se ha convertido en el protago-
nista de los estudios urbanos, principalmente a partir
de la constitucionalización del derecho a la ciudad en
2008, lo que implicó la creación de nuevos marcos
normativos para el desarrollo urbano. Hablar del de-
recho a la ciudad impone el reto de reconceptualizar el
urbanismo bajo una lógica con enfoque social y ecoló-
gico como medio para resolver los problemas urbanos
contemporáneos. El derecho tiene ahora más relevan-
cia y debe asumir un rol protagónico en el estudio
multidisciplinario de las ciudades, tradicionalmente
dominado por otras disciplinas. Los problemas de
las ciudades contemporáneas son sumamente com-
plejos y van más allá de lo que tradicionalmente se
ha considerado como el ámbito del “derecho urbano”.
La gestión y planificación urbana involucran temas
ambientales, de seguridad, de servicios básicos, de

Presentación del Dossier: La ciudad y el Derecho

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

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movilidad, entre otros. Por lo tanto, abordar jurídi-
camente los conflictos y retos de las áreas urbanas
requiere superar las barreras autoimpuestas entre las
diversas ramas del Derecho.

La constitucionalización del derecho a la ciudad en
Ecuador ha generado un rico desarrollo jurispru-
dencial que merece especial atención. Los distintos
ámbitos jurisdiccionales constitucionales han debido
interpretar cómo se materializan los principios cons-
titucionales en el territorio, estableciendo precedentes
sobre la función social y ambiental de la propiedad, el
alcance del derecho a la vivienda digna y los límites de
la autonomía municipal en la planificación urbana. Esta
jurisprudencia ha configurado un marco interpretativo
que influye directamente en cómo los gobiernos locales
ejercen sus competencias y toman decisiones sobre el
desarrollo urbano. El régimen de competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados presenta desa-
fíos particulares en la gestión urbana. La superposición
de atribuciones entre distintos niveles de gobierno, las
tensiones entre la autonomía municipal y las políticas
nacionales, y la necesidad de coordinar acciones en
áreas metropolitanas, son aspectos que requieren un
análisis jurídico profundo. La efectividad de los me-
canismos de gobernanza multinivel se pone a prueba
especialmente en temas como la gestión del suelo, la
provisión de servicios básicos y la implementación de
sistemas de movilidad integrados.

Es así que un aspecto fundamental a considerar es el rol
del Derecho en la democratización de la planificación
urbana. Los marcos normativos deberían garantizar
mecanismos efectivos de participación ciudadana que
trasciendan la mera consulta y permitan una verdadera
incidencia en la toma de decisiones sobre el territorio.
El litigio estratégico ha emergido como una herra-
mienta crucial para la defensa de derechos en contextos
urbanos, permitiendo visibilizar y abordar problemas
estructurales como el déficit habitacional, la segregación
espacial y el acceso inequitativo a servicios públicos.

Por tanto, abordar el nexo entre Derecho y ciudad nos
exige avanzar hacia una visión integradora que reco-
nozca la interrelación de las problemáticas urbanas. Las
ciudades no entienden de límites ficticios. Sus dinámi-
cas y desafíos obligan a un diálogo multidisciplinario

entre ramas. Así, el análisis jurídico de lo urbano –en
un diálogo interdisciplinario– permitirá abordar
soluciones justas y sostenibles frente a los conflictos
urbanos en el marco de un Estado de derechos y jus-
ticia, como es el caso de Ecuador y de varios países de
Latinoamérica y el mundo. Claro que el Derecho por
sí solo tiene limitaciones para abarcar fenómenos tan
dinámicos como las ciudades. Por eso, se requiere dis-
cutir sobre las restricciones epistemológicas que tiene
la ciencia jurídica y la necesidad de establecer puentes
fluidos de diálogo con otras áreas del conocimiento a
través de lenguajes comunes. El Derecho requiere de
esta interdiscursividad para incidir de forma efectiva
en la gestión y ordenamiento de los entornos urbanos.
Por lo tanto, este dossier promueve una discusión aca-
démica que permita nutrir el análisis jurídico sobre las
ciudades para fortalecer la capacidad de esta disciplina
a la hora de regular e incidir en la gestión y planifica-
ción urbana.

En un intento real por establecer diálogos fluidos y
horizontales entre el Derecho y las demás disciplinas
que abordan las complejas relaciones entre ciudad y
ciudadanos, esta edición cuenta con los aportes de
una serie de profesionales de diversas áreas quienes
a través de sus reflexiones responden asertivamente a
la siguiente pregunta: ¿Cómo entender el rol crucial
del Derecho a la hora de construir, reconstruir y dar
sentido a las ciudades contemporáneas? “Los parques
de Quito. El espacio de encuentro entre el derecho a
la ciudad y los derechos de la naturaleza”, de Viviana
Morales Naranjo, aborda el análisis de la fragmenta-
ción del suelo de Quito y la desaparición progresiva de
los espacios verdes. La autora aborda las posibilidades
jurídicas que existen para proteger los parques de Qui-
to gracias al discurso de los derechos de la naturaleza
y los derechos de la ciudad. La autora desarrolla el
enfoque del urbanismo de la naturaleza como una he-
rramienta para comprender que el derecho a la ciudad
no es solo un derecho de las personas sino de todos los
seres que habitan las ciudades, lo que incluye árboles,
animales, ríos y demás elementos de los ecosistemas
urbanos.

María José Narváez, en “Derechos de la naturaleza y
derecho a la ciudad: Laderas del Pichincha (Estudio
de caso)”, analiza las implicaciones de la ocupación

Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

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antrópica de esta zona de Quito y las posibilidades ju-
rídicas para que este espacio geográfico materialice la
convergencia entre el derecho a la ciudad, los derechos
de la naturaleza y el derecho de los habitantes de Quito
a vivir en un ambiente sano. La autora cierra su aná-
lisis con una crítica propositiva sobre las debilidades
y desafíos institucionales para proteger las laderas del
volcán Pichincha.

La lectura de esta edición continúa con el artículo de Da-
niel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano,
“Análisis contributivo para la mitigación del impacto
urbano. Caso San Pedro Garza García”. Los autores ex-
plican la figura de las aportaciones contributivas para
la mitigación del impacto urbano previstas en el Regla-
mento de Zonificación y Usos del Suelo del municipio
de San Pedro Garza García, Nuevo León, México, como
fuente de ingresos municipales. Se analizan las gene-
ralidades, características y elementos que comprenden
dicha aportación para determinar su naturaleza fiscal.
Adicionalmente, se explica si esta aportación contribu-
tiva atiende a su aplicación efectiva conforme a derecho
o si, por el contrario, violenta la esfera jurídica de los
contribuyentes a la luz de los principios constituciona-
les tributarios. Los autores concluyen que este tipo de
contribución especial incumple el principio de legali-
dad al no estar previsto por alguna ley formal emitida
por la legislatura del Estado de Nuevo León.

Ahora bien, comprender los vínculos afectivos que se
entretejen entre los habitantes y su ciudad no requiere
solo un análisis jurídico sino literario. Recordemos no-
velas como Rayuela, de Cortázar, que nos adentró en
los adoquines del París habitado por la Maga y Horacio
Oliveira; o en la Barcelona de Josp Pla quien a través de
su obra Barcelona, una discussió entranyable nos hizo
conocer las entrañas de las costumbres y tradiciones
locales de la ciudad Condal. A fin de nutrirnos de la li-
teratura que aborda temas urbanos, esta edición cuenta
con dos reseñas que nos llevan a profundizar sobre el
urbanismo desde dos enfoques: el Derecho y el ecolo-
gismo. La primera reseña versa sobre el libro El Derecho
Territorial y Urbano en Latinoamérica: Una aproxima-
ción, dirigido por los profesores Marta Lora-Tamayo
Vallvé y Marcos Vaquer Caballería, expertos en Dere-
cho administrativo y urbanístico. Esta obra colectiva,
reseñada por Álvaro Orbea, analiza en profundidad

el estado actual del Derecho territorial y urbano en
Latinoamérica, explorando desde los principios funda-
mentales hasta los casos específicos de siete países de
la región. La obra revela tanto los avances en marcos
jurídicos más maduros, como los desafíos persistentes
en su implementación, destacando especialmente la
brecha entre la legislación y su aplicación efectiva, la
tensión entre autonomía local y coordinación nacio-
nal, y la persistente informalidad urbana. Los autores
examinan innovaciones significativas en la gestión del
suelo y la recuperación de plusvalías urbanas, así como
la incorporación de nuevos conceptos, como el desa-
rrollo sostenible y el derecho a la ciudad en los marcos
jurídicos urbanísticos.

La segunda reseña, realizada por John Alexander
Viasus, comenta el libro Historia ambiental y ecología
urbana para Quito, del biólogo, historiador y profesor
Nicolás Cuvi. Esta obra nos permite responder a una
serie de interrogantes, tales como: ¿Qué ciudad tuvi-
mos y tenemos?, ¿qué ciudad deseamos? y ¿cuál es el
rol de la naturaleza que habita Quito? Cuvi nos permite
entender el nexo entrañable entre planificación urbana,
historia y protección de la naturaleza. El autor sostiene
que así como el agua tiene memoria y recuerda sus cau-
ces, otros actores no humanos de la ciudad poseen una
historia y una ecología. Cuvi traza un paisaje urbano
donde convergen personas, flora, fauna, ríos y residuos.
Situado en el biocentrismo contemporáneo, puebla a la
urbe quiteña con estos actores para posicionar el dere-
cho de la naturaleza a la ciudad y el de la ciudadanía a la
naturaleza. En definitiva, un libro dirigido a quienes se
interesan por pensar la planificación urbana de Quito
bajo un enfoque no antropocéntrico y que tome en
cuenta el contexto histórico bajo el cual se construyó y
desarrolló la capital del Ecuador.

Finalmente, esta publicación cuenta con dos entrevis-
tas que realizaron los coordinadores del Dossier con el
fin de recolectar y transmitir las experiencias y conoci-
mientos de dos personas expertas en urbanismo y con
un profundo compromiso por el desarrollo de los espa-
cios locales a través de la planificación urbana. A través
de estos dos diálogos se pudo conocer su interpretación
de la realidad urbana, la forma en que se deben pla-
nificar las ciudades y los desafíos contemporáneos de
las autoridades que ejecutan la política pública urbana.

Presentación del Dossier: La ciudad y el Derecho

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La primera entrevistada es la abogada estadounidense
Nisha Mistry, con quince años de experiencia y cuyo
trabajo se centra en estrategias basadas en lugares para
apoyar la equidad económica en ciudades y regiones
metropolitanas. La entrevista realizada por Álvaro Or-
bea aborda la relación entre el Derecho y el desarrollo
urbano desde una perspectiva educativa y práctica,
enfatizando la importancia de entender la vida en la
ciudad antes que la ley. Mistry comparte su experiencia
enseñando temas urbanos a estudiantes de diversas
disciplinas, la necesidad de una educación jurídica
basada en el lugar, y los desafíos de la informalidad en
el desarrollo urbano. La entrevistada reflexiona sobre
la importancia de un enfoque interdisciplinario en la
educación legal y la práctica urbana, destacando la ne-
cesidad de que los abogados comprendan el contexto
social y físico de las ciudades para una práctica legal
más efectiva.

La segunda entrevista tiene como protagonista al médi-
co y sociólogo Augusto Barrera, con quien se estableció
un diálogo enriquecedor a partir de sus experiencias
como alcalde de Quito en el periodo 2009-2014 y de sus
conocimientos académicos que lo llevaron a obtener el
título de PhD en Ciencias Políticas y de la Adminis-
tración y Relaciones Internacionales en la Universidad
Complutense de Madrid. La entrevista aborda temas
como la irradiación de los derechos constitucionales en
las ordenanzas municipales, el conflicto de competen-
cias entre gobierno central y municipios, el rol de los
abogados que trabajan en la planificación municipal; y
el papel de los jueces que resuelven conflictos sobre el
uso del suelo, la movilidad, la vivienda o la protección
de la naturaleza. Esta entrevista nos llevó a discutir va-
rias interrogantes: ¿cómo evitar que el poder judicial a
través de sus sentencias erosione la capacidad operativa
del municipio para ejercer sus competencias?, ¿cómo
superar la desconfianza institucional en los gobiernos
locales por parte de los ciudadanos? En definitiva, esta
entrevista gira en torno al vínculo inquebrantable entre
política y Derecho, y la importancia de la experiencia
en temas urbanos que debería tener un alcalde o un
concejal previo y durante el ejercicio de estos cargos
públicos.

En definitiva, esta edición 22 de Cálamo es una in-
vitación a repensar la relación del Derecho con las

ciudades desde el diálogo permanente y proactivo
entre diversos actores: autoridades municipales,
gobierno central, profesionales de las diversas dis-
ciplinas relacionada con el urbanismo, operadores
económicos y ciudadanos. El objeto de esta reflexión
es el modelo de urbanismo que se requiere en la ac-
tualidad: un urbanismo que vuelva posible el sueño
de habitar ciudades equitativas, inclusivas, participa-
tivas y respetuosas de los derechos humanos y de la
naturaleza.

Bienvenidos y bienvenidas a una edición que pretende
mover emociones: enojo frente a la contaminación y
destrucción de las ciudades, nostalgia de las ciudades
que un día tuvimos y que vimos perecer por causas
antrópicas, felicidad por los lugares y recovecos que
aún nos maravillan en cada ciudad, esperanza de que
las alternativas y caminos que se plantean a lo largo
de las siguientes páginas sean leídas –y en el mejor
de los escenarios– tomadas en cuenta por los actores
involucrados en la planificación urbana. Para esto se
requiere revisar constantemente el marco jurídico des-
de una perspectiva interdisciplinaria que reconozca
que las materias jurídicas que inciden en las ciudades
no pueden ser entendidas ni aplicadas sin considerar
los aportes de otras disciplinas y el conocimiento di-
recto del territorio. Como se discutie a lo largo de esta
edición, el Derecho debe partir de la comprensión de
la vida en la ciudad para luego traducirse en normas y
decisiones que respondan efectivamente a las realida-
des urbanas. Nos permitimos cerrar estas líneas con
una breve reflexión: las ciudades y la gente que en ellas
habitan carecen de homogeneidad, por lo que diversas
deben ser las estrategias políticas y los mecanismos
jurídicos que se planteen para resolver los problemas
urbanos. La brecha entre la legislación y su implemen-
tación efectiva, así como el desafío de integrar tanto el
sector formal como el informal en el desarrollo urba-
no, nos exigen repensar cómo el Derecho puede ser
una herramienta más efectiva para la transformación
social y territorial. Como señaló el escritor italiano
Italo Calvino en su novela Las ciudades invisibles, no
podemos olvidar que hay ciudades microscópicas que
van ensanchándose y terminan formadas por muchas
ciudades concéntricas en expansión, ciudades telaraña
suspendidas sobre un abismo, ciudades bidimensio-
nales como Moriana, ciudades “megalópolis” que son

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Enero 2025

* Es abogada por la Universidad Central del Ecuador, máster en derecho ambiental por la Universidad Paris 1 Panthéon Sorbonne, máster en derecho
procesal constitucional por la Universidad de Las Américas y PhD en derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. Es docente de
derecho constitucional y derecho ambiental en la Universidad de Las Américas y en varias universidades de posgrado de Ecuador. Correo electrónico:
viviana.morales.naranjo@udla edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1377-7719

Cómo citar este artículo: Morales Naranjo, Viviana. 2015. “Los parques de Quito. El espacio de encuentro entre el derecho a la ciudad y
los derechos de la naturaleza”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 12-29.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.441

LOS PARQUES DE QUITO
El espacio de encuentro entre el derecho a la ciudad y los derechos de la naturaleza

THE URBAN FOREST IN QUITO
The meeting space between the right to the city and the rights of nature

AS FLORESTAS URBANAS DE QUITO
O espaço de encontro entre o direito à cidade e os direitos da natureza

Viviana Morales Naranjo*

Recibido: 24/X/2024
Aceptado: 27/XI/2024

Resumen
La fragmentación del suelo de Quito ha provocado la

desaparición progresiva de los bosques. Frente a la expansión
de la mancha urbana los activistas han recurrido al discur-
so de los derechos de la naturaleza y el derecho a la ciudad
para exigir al municipio un tránsito del urbanismo neoliberal
al urbanismo ecológico. Este artículo cuestiona si se puede
resolver los conflictos ecológicos sobre el uso y ocupación
del suelo en los bosques de Quito a través del diálogo entre
los derechos de la naturaleza y el derecho a la ciudad. Los
casos del bosque Guangüiltagua y del bosque de Cumbayá
permiten analizar la forma en que se planifica la ciudad de
Quito y las respuestas de la sociedad civil para cristalizar el
urbanismo ecológico, y más específicamente, el urbanismo
de la naturaleza.
Palabras clave: Urbanismo ecológico; Urbanismo de la
naturaleza; Planificación urbana; Participación ciudadana;
Movimientos sociales

Abstract
The fragmentation of Quito’s land has led to the gradual

disappearance of forests. Faced with the expansion of the
urban strawl, activists have resorted to the discourse of the
rights of nature and the right to the city to demand from
the municipality a transition from neoliberal urbanism to
ecological urbanism. This article questions whether ecological
conflicts over land use and occupation in Quito’s forests can

be resolved through a dialogue between the rights of nature
and the right to the city. The cases of the Guangüiltagua forest
and the Cumbayá forest allow us to analyse the way in which
the city of Quito is planned and the responses of civil society
to crystallise ecological urbanism, and more specifically, the
urbanism of nature.
Keywords: Ecological urbanism; Nature urbanism; Urban
planning; Citizen participation; Social movements

Resumo
A fragmentação das terras de Quito levou ao

desaparecimento gradual das florestas. Diante da expansão
da mancha urbana, os ativistas recorreram ao discurso dos
direitos da natureza e do direito à cidade para exigir do
município uma transição do urbanismo neoliberal para o
urbanismo ecológico. Este artigo questiona se os conflitos
ecológicos sobre o uso e a ocupação da terra nas florestas de
Quito podem ser resolvidos por meio de um diálogo entre os
direitos da natureza e o direito à cidade. Os casos da floresta
de Guangüiltagua e da floresta de Cumbayá nos permitem
analisar a forma como a cidade de Quito é planejada e as
respostas da sociedade civil para cristalizar o urbanismo
ecológico e, mais especificamente, o urbanismo da natureza.
Palavras-chave: Urbanismo ecológico; Urbanismo da
natureza; Planejamento urbano; Participação cidadã;
Movimentos sociais

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Paisaje Quito, 1950, Oswaldo Guayasamín1

“La ciudad es un derecho, no un negocio”2

INTRODUCCIÓN

1 Ver https://www.artsy.net/artwork/oswaldo-guayasamin-paisaje-quito-1
2 La Plataforma por el Derecho a la Ciudad está formada por colectivos vecinales y ecologistas de Madrid que tiene por fin denunciar el impacto negativo

de las políticas urbanística y ambientales del Ayuntamiento de Madrid y afrontar de forma conjunta y coordinada las amenazas que afectan al modelo
de ciudad basado en la defensa del común. Su slogan de lucha es “La ciudad es un derecho, no un negocio”.

3 Quito cuenta con un PIB de 24.12 % del país y se considera un Distrito Metropolitano (DMQ) desde 1993, año en que se aprobó la Ley del Distrito
Metropolitano de Quito buscando, por un lado, una mayor autonomía con la descentralización de las atribuciones de movilidad, medio ambiente y
suelo; y, por otro lado, una gestión desconcentrada intra urbana basada en administraciones zonales, que reconocen las modificaciones territoriales que
ha vivido la urbe. Quito cuenta con 8 administraciones zonales, 32 parroquias urbanas, 33 parroquias rurales y más de 1100 barrios (Carrión y Cepeda
2022, 324).

4 En el siglo XVI, se construye el Parque la Alameda como espacio público para una naturaleza domesticada. La Alameda fue pensada como un sitio de
paseo y recreación en las afueras de la ciudad. En 1596 se da la creación oficial de La Alameda en un lugar que comenzaba en el punto llamado chuqui-
huada por los indígenas, que significa “punta de lanza”, forma característica del parque hasta nuestros días. Si bien muchas personas acudían a pasear a
la laguna, el espacio era utilizado principalmente para el pastoreo. El parque se consolidó como espacio público tras las intervenciones en los gobiernos
de García Moreno desde la década de 1860, como parte de un proyecto integral de regeneración de los parques de la ciudad, que incluía la introducción
de vegetación en las plazas. (Cuvi 2022, 137).

Del Quito3 formado por laderas y bosques retratado
en los años 1950 por Oswaldo Guayasamín transitamos
progresivamente al Quito de color gris, a la “ciudad de
cemento” donde las lomas, laderas, bosques y quebra-
das han sido cubiertas por viviendas, obras públicas,
fábricas y una serie de infraestructuras tendientes a
convertir al suelo de Quito en un negocio, en una mer-
cancía. El cambio del paisaje de Quito se produjo de
forma abrupta a partir de la década de 1960 del siglo
XX. De acuerdo con Carrión y Erazo, con el incremento
de los recursos económicos provenientes de la expor-
tación petrolera, Quito se convirtió en el centro de
mayor dinamismo relativo del país, por cuanto la gran
captación de los excedentes derivados de las regalías
petroleras fue manejada por el Estado, cuya cabeza más
visible, la administración pública, tuvo por asiento a la
capital de la república. Entre 1962 y 1980 el área urbana

tuvo un crecimiento cercano al 500%; se fueron crean-
do barrios periféricos; se produjo una relocalización de
las actividades industriales, comerciales y administra-
tivas; el parque automotor de la ciudad creció en más
de seis veces, etc. El aumento de ingresos económicos
del Estado y las fuerzas sociales involucradas posibi-
litó al Municipio de Quito a desarrollar instrumentos
fundamentales de políticas de uso del suelo, vialidad,
servicios, equipamiento, etc. (2012, 516).

Cabe señalar que Quito ha contado con parques como
espacios de paseo y disfrute para los habitantes desde el
siglo XVI cuando se creó el parque La Alameda4. Desde
2021, Quito cuenta con 853 parques sobre 2.269,76
hectáreas. En las parroquias urbanas hay 733,5 parques
sobre 1.695,38 hectáreas mientras que en las parroquias
rurales 119,5 parques sobre 574,38 hectáreas. El Índice

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Los parques de Quito

verde urbano –IVU–5 total de parques en parroquias
urbanas y rurales es bastante similar: 10,4 m²/habitante
y 12,1 m²/habitante, respectivamente. Para leer esta
data se debe tomar en cuenta que la Organización Mun-
dial de la Salud estima que el IVU de una ciudad debe
ser, como mínimo, de 9 m²/habitante, siendo 12 m2/
habitante el valor ideal (Cuvi y Gómez 2021).

Los habitantes de Quito han incidido simultáneamente
en la conservación y en la destrucción de los parques
y sus ecosistemas biodiversos. A su vez, la naturaleza
y los desastres naturales ha marcado la vida -e incluso
la muerte- de los quiteños. Así, las normas de uso y
ocupación de suelo y las normas de prevención de
desastres naturales son el cimiento de la planificación
en la ciudad6 de Quito. Tal como señalan Descola y
Pálsson, en las relaciones de la gente con la naturaleza,
esta última hace parte de la cultura; pero asimismo la
cultura le asigna significados a la naturaleza (2001,
22). La ciudad tiene un significado más allá de la
topografía e incluye una dimensión ecológica que
comprende todos sus ecosistemas (ríos, quebradas y
bosques) y seres vivos que en estos habitan. Al mismo
tiempo, los territorios biodiversos de una ciudad son
el espacio en el que se genera un conflicto social per-
manente por los continuos procesos de urbanización
que reconfiguran el contexto social (Bustamante 2020,
120). En definitiva, las personas y la naturaleza coexis-
ten, se relacionan y se transforman permanentemente.

La conversión de los parques de Quito en suelo urba-
nizable y comercializable durante los últimos 70 años
ha hecho que los académicos, políticos y activistas
incluyan el discurso del urbanismo sostenible y el
desarrollo urbano sostenible7 como alternativas para
materializar una planificación urbana de enfoque no

5 IVU es el patrimonio de áreas verdes o de zonas terrestres de particular interés naturalístico o histórico-cultural, manejado (directa o indirectamente)
por entes públicos (municipios, gobiernos provinciales, regionales o Estado) existentes en el territorio.

6 Para esta investigación se toma el concepto de Ciudad del artículo 4 de la Ley orgánica de organización territorial y uso y gestión del suelo que señala
que ciudad comprende tanto el espacio urbano como el entorno rural que es propio de su territorio y que dispone de los bienes y servicios necesarios
para el desarrollo político, económico, social y cultural de sus ciudadanos.

7 Hablar de desarrollo urbano sostenible implica ocuparse, por un lado, del aspecto teórico que se orienta a la discusión y explicación de las dimensiones
que permiten pensar en una visión de ciudad, e incluso de un modelo de planificación y gestión urbana; y, por otro lado, del aspecto aplicado que se
centra en establecer metas e indicadores que orientan la gestión del desarrollo urbano (Galindo 2012, 19).

8 Bajo el antropocentrismo todas las medidas y valoraciones parten del ser humano, y los demás objetos y seres son medios para los fines humanos; es
decir, se trata de una postura profundamente cartesiana, desde la cual se construye la dualidad que separa la Naturaleza del ser humano (Gudynas 2011,
239-286).

9 El ecocentrismo implica la reivindicación de la protección de los ecosistemas a fin de garantizar el respeto íntegro de su existencia y el mantenimiento
y regeneración de sus ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. El biocentrismo se enfoca en resaltar el valor intrínseco de cada forma
de vida. Para ahondar ver Morales 2023, 113-116.

antropocéntrico8. El urbanismo sostenible implica la
búsqueda de un desarrollo urbano que no degrade ni
destruya los ecosistemas y proporcione espacios libres
de contaminación a los habitantes. Según Aguilera, este
tipo de urbanismo debe contribuir a resolver las dos
principales complicaciones causadas por la economía
actual: la desigualdad social y la degradación ecológica
(2021, 186-204). Los criterios generales que permi-
ten identificar si una ciudad promueve el urbanismo
sostenible son: 1) las conservación de los recursos
energéticos y materiales destinados al suministro de
servicios urbanos a través de procesos eficientes y aho-
rradores; 2) el reequilibro entre Naturaleza y ciudad, a
través de la preservación de aquellas partes del territorio
esenciales para el mantenimiento de ciclos naturales y
procesos naturales dentro del tejido urbano; 3) la redis-
tribución de los recursos y servicios sobre el territorio
y dentro de la ciudad fomentando la reducción de la
huella ecológica; 4) el desarrollo local para consolidar
el papel de los núcleos urbanos de tamaño pequeño y
medio ante el embate de la globalización y la fuerza
de las metrópolis; 5) la cohesión social a fin de que los
habitantes asuman la ciudad como suya y puedan in-
tervenir de forma directa en su configuración a través
de participación activa (Verdaguer 2000, 67-68). Por
lo tanto, la conservación de los ecosistemas urbanos es
un requisito sine qua non del urbanismo sostenible que
materializa el ecocentrismo y el biocentrismo9. Para
lograr este objetivo, la institucionalidad municipal,
la participación ciudadana y la conciencia ecológica
de los habitantes se convierten en ejes centrales de la
planificación de una ciudad.

Los conflictos socio-ecológicos en Quito están atra-
vesados no solo por disputas económicas o pugnas
sociales sino también por colisiones jurídicas. La

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Viviana Morales Naranjo

presente investigación pretende analizar los conflictos
que surgen a propósito de la colisión entre el derecho
a la propiedad en todas sus formas –pública, privada
y comunitaria– que se ejerce respecto a los parques y
el derecho a la ciudad en diálogo con los derechos de
la naturaleza.

A fin de evidenciar el uso del derecho como herramien-
ta para dirimir las disputas por el uso que se da a los
parques de Quito en las siguientes líneas se analizarán
los fundamentos teóricos y jurídicos del derecho a la
ciudad en diálogo con los derechos de la naturaleza.
Posteriormente, se estudiarán dos casos de disputas
por el uso de dos parques de Quito (el parque Metro-
politano10 Guangüiltagua y el parque de Cumbayá) y
el uso del derecho por parte de los activistas sociales
para reivindicar la tutela de estos espacios biodiversos.
Se escogió el estudio de dos parques que comparten ca-
racterísticas en común: son parques ubicados en zonas
de alta plusvalía (Bellavista y Cumbayá) y ambos han
producido sentido de pertenencia y de identidad en
los habitantes de Quito. Cumbayá y Bellavista tienen
particularidades que difícilmente son extrapolables a

10 Los parques metropolitanos son predios públicos dispuestos en la planificación territorial urbana, que poseen relictos de bosque o vegetación nativa y/o
plantaciones forestales y con fines de conservación y áreas en proceso de regeneración natural (Ordenanza metropolitana No. 041-2022).

11 Para ahondar en el caso de las laderas del Pichincha ver: Narváez Álvarez, María José. 2025. “Los Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad. Estudio
de caso de las laderas del Pichincha”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22.

12 Juan Manuel Carrión (activista, biólogo y ex concejal de Quito), Alberto Acosta (activista y ex presidente de la Asamblea Constituyente de 2007), Ri-
cardo Buitrón (activista del Cabildo Cívico de Quito), Tatiana Rivadeneira (abogada del caso n.° 2-22-CP/22 y activista) y David Fajardo (abogado y
activista de YASUNIDOS).

otras zonas de la ciudad donde también existen conflic-
tos socioambientales por invasiones y asentamientos
informales en laderas y quebradas, como es el caso de
las laderas del Pichincha11. Además, en ambos espacios
se mantienen disputas hasta la actualidad respecto al
uso debe darse a estos espacios geográficos.

Como veremos más adelante, la significación que han
otorgado los habitantes de la ciudad a estos dos parques
refleja la obligación municipal de planificar ciudades
no solo desde lo social o lo económico sino desde lo
ecológico, desde un regreso a lo natural. La tempo-
ralidad de estudio del caso del Parque Metropolitano
Guangüiltagua es 1981 hasta la actualidad debido a que
no han cesado los conflictos respecto a la propiedad de
dicho parque. En cambio, para el caso del Bosque de
Cumbayá se toma como punto de partida el año 2020
que fue el periodo en el que empieza a organizarse la so-
ciedad civil para detener la desaparición de este bosque.
Finalmente, esta investigación contó con un trabajo de
campo consistente en cinco entrevistas a activistas y
abogados especialistas en derechos de la naturaleza y/o
urbanismo12.

EL DERECHO A LA CIUDAD EN DIÁLOGO CON LOS DERECHOS
DE LA NATURALEZA

En los años 1960 el filósofo y sociólogo francés
Henry Lefebvre comenzó a desarrollar el concepto
de droit à la ville (derecho a la ciudad) a fin de cues-
tionar la necesidad de reconfigurar la comprensión y
las relaciones de las personas con la ciudad. Lefebvre
reflexionó sobre las consecuencias de significar a las
ciudades desde el capitalismo que las convierte en
máquinas productoras de exclusión, diferenciación
y desigualdad. La construcción de la ciudad, según
Lefebvre, no es un proyecto social o político, sino un
principio de rentabilidad económica y financiera a
corto plazo. Para comprender la lógica capitalista se

debe diferenciar entre espacio percibido y espacio di-
señado. El primero se refiere a la percepción cotidiana
del espacio por parte de quienes lo habitan, mientras
que el segundo implica las representaciones abstractas
y técnicas del espacio por parte de planificadores y
administradores que promueven la conversión de los
espacios en un bien con mero valor de cambio, en una
cosa (1974, 219-229).

En medio de la disputa entre cosificación y descosifi-
cación del suelo urbano y rural, autores como David
Harvey promueven la participación permanente de la

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Los parques de Quito

ciudadanía en la significación de las ciudades. Para el
geógrafo marxista es esencial transitar hacia la demo-
cratización del derecho a la ciudad y a la formación de
un gran movimiento social que haga que los despo-
seídos puedan tomar el control de la ciudad de la que
han sido excluidos desde hace tanto tiempo (2011, 15).
Así, los aportes de Lefebvre y Harvey convergen en un
punto principal: la necesidad de que los excluidos se
involucren en la toma de decisiones sobre la forma en
la que se piensa, se planifica y se vive la ciudad. Harvey
sostiene que las personas se involucran en la planifica-
ción y gestión de la ciudad a través de dos procesos. Por
un lado, a través de las prácticas cotidianas, con el uso
diario del espacio urbano materializado en la visita a
los parques, las caminatas a lo largo de los ríos, el sen-
derismo en las lomas de la ciudad, las mingas barriales,
las rifas solidarias, los encuentros artísticos callejeros,
entre otros; y, por otro lado, a través de las iniciativas
institucionales tales como las sillas vacías, las iniciati-
vas normativas, las mesas de diálogo y deliberaciones,
etc. (2013, 24). Tal como señala la Global Platform for
the Right to the City el derecho a la ciudad implica el
derecho de todes les habitantes, presentes y futures,
permanentes y temporales a habitar, usar, ocupar,
producir, gobernar y disfrutar de ciudades, pueblos y
asentamientos humanos justos, inclusivos, seguros y
sostenibles, definidos como bienes comunes esenciales
para una vida plena y decente13.

En el caso ecuatoriano, el derecho a la ciudad se re-
conoció formalmente en el artículo 31 de la norma
suprema de 2008 que señala que las personas tienen
derecho al disfrute pleno de la ciudad y de sus espa-
cios públicos, bajo los principios de sustentabilidad,
justicia social, respeto a las diferentes culturas urbanas
y equilibrio entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del
derecho a la ciudad se basa en la gestión democrática
de ésta, en la función social y ambiental de la propiedad
y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía.
Consecuentemente, el derecho a la ciudad debe ser
comprendido desde la sustentabilidad y la sostenibi-
lidad, es decir, desde del derecho de las generaciones
presentes y futuras a gozar de un ambiente libre de

13 Ver: https://www.right2city.org/es/la-plataforma/
14 Tenemos derecho a la naturaleza y a la ciudad, porque tenemos derecho a desarrollar una vida digna. Necesitamos una legislación adecuada a este dere-

cho, que aunque no se reconoce como tal, si lo hace con multitud de sus componentes: como el acceso a la participación, a la calidad ambiental o a un
medio ambiente sano (Federación de Consumidores y Usuarios, Amigos de la Tierra 2023, 22).

contaminación en las ciudades y la obligación del Esta-
do de prohibir cualquier uso del suelo urbano o rural
que no propenda a un equilibrio entre el desarrollo
económico, social y ambiental. Asimismo, el derecho
a la ciudad implica el respeto a la función ambiental de
la propiedad. De acuerdo con la Corte Constitucional:

La función ambiental consiste en “[r]espetar los
derechos de la naturaleza, preservar un ambiente
sano y utilizar los recursos naturales de modo
sustentable”. En suma, se puede destacar que
acorde al diseño constitucional ecuatoriano el
derecho a la propiedad no es un derecho absoluto
y su ejercicio puede ser razonablemente limitado
o condicionado por su función social y/o am-
biental, a través de la prerrogativa constitucional
y legal conferida a los gobiernos autónomos des-
centralizados municipales, ya sea por medio de la
vía de la expropiación de bienes o de la regulación
del uso y ocupación del suelo. (Sentencia No.
68-16-IN/21)

La jurisprudencia de la Corte Constitucional es una
invitación a pensar el derecho a la ciudad en diálogo
con los derechos de la naturaleza reconocidos en el
artículo 71 de la norma suprema. Por ello, el derecho
a la ciudad no implica únicamente significar a la na-
turaleza como un medio para que los seres humanos
gocen de un aire puro, parques lineales para pasear o
ríos para el consumo de agua. Por el contrario, se trata
de un tránsito epistémico del derecho a la naturaleza en
la ciudad –propio de las discusiones eurocéntricas–14
hacia la comprensión de la ciudad bajo un enfoque de
respeto a los derechos humanos y a los derechos de la
naturaleza. El derecho a la ciudad debe ser un derecho
ecosistémico que tutela las relaciones humanas en el
espacio urbano, y al mismo tiempo, las relaciones de
todos los seres que la habitan y de las relaciones de la
ciudad con otros ecosistemas. Las ciudades viven de –y
con– la naturaleza, estas son también naturaleza trans-
formada en cultura, de ahí que la degradación ecológica
también menoscaba el estado biológico y cultural de la
ciudad.

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Viviana Morales Naranjo

El derecho a la ciudad implica pensar necesariamente
en medidas para promover políticas públicas que sal-
vaguarden la vida y la integridad de los ciudadanos y
de la naturaleza que habita en la ciudad; por ejemplo,
en la sentencia 17240-2022-00045, los jueces constitu-
cionales resolvieron una acción de protección sobre la
violación al derecho a la ciudad debido a la falta de
ciclovías que han provocado las muertes de varios
ciclistas en Quito. En este caso, el tribunal declaró
la violación al derecho a la ciudad por las agresiones
que reciben los ciclistas por parte de vehículos y buses
mientras se movilizan en bicicleta. Entre las medidas
de reparación, los jueces constitucionales ordenaron
que el Municipio de Quito promocione, como políti-
ca pública, la caminata y el uso de la bicicleta como
medio de transporte para mejorar la calidad de vida,
reducción de la contaminación y el descongestiona-
miento vehicular.

El cambio epistémico de ver a la ciudad de Quito como
un derecho de las personas y de la naturaleza es posible
gracias al activismo que se fraguó a partir de los años
90s. Al respecto, el exconcejal y ornitólogo Juan Ma-
nuel Carrión señala:

Yo creo que el discurso de los derechos de la na-
turaleza y del derecho a la ciudad es un desarrollo
natural del discurso de los años 90; no con esas
palabras, pero ese era el mismo sentido. La dife-
rencia es que ahora eso es una realidad jurídica,
es decir que esos son postulados que están en la
Constitución, tienen un peso mayor […] los acti-
vistas de los años 80, o sea, digamos los biólogos,
los ecologistas, éramos vistos como bichos raros,
¿no es cierto?, como los románticos, como estos
idealistas que están con estas cosas que no tienen
sustento en la realidad, pero ahora vemos que
este no ha sido un discurso alarmista, ni román-
tico, sino una realidad.15

Una muestra del diálogo entre los derechos de la na-
turaleza y el derecho a la ciudad se visibiliza en las
recientes sentencias en las que el poder judicial declaró
la violación de los derechos de los habitantes de Quito
y de los derechos de dos ríos de Quito (río Monjas y

15 Entrevista de la autora a Juan Manuel Carrión, realizada el 26 de octubre de 2022. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.

río Machángara) por la contaminación producto de
las omisiones municipales. En el primer caso, como
resultado de una acción extraordinaria de protección
presentada por una familia afectada por la contamina-
ción y el desbordamiento del río Monjas y apoyada por
el colectivo ciudadano Luchando por las Quebradas, la
Corte Constitucional declaró la violación al derecho a
vivir en un medio ambiente sano en conexión con el de-
recho al hábitat seguro, el derecho de las personas que
viven a lo largo de la cuenca del río Monjas, así como a
los habitantes de la ciudad de Quito a vivir en un medio
ambiente sano y ecológicamente equilibrado en cone-
xión con el derecho al agua, al desarrollo sostenible y a
la ciudad; y al derecho al patrimonio cultural.

Entre los aspectos más sustanciales de la sentencia
2167-21-EP/22, la alta corte desarrolló la importancia
del derecho a la ciudad a través de cuatro parámetros
con enfoque no antropocéntrico: aspecto económi-
co –la distribución espacial justa de recursos para
asegurar buenas condiciones de vida de toda la po-
blación–, aspecto político –la gestión democrática de
la ciudad–, aspecto cultural –la diversidad social, eco-
nómica y cultural– y aspecto natural –la armonía con
la naturaleza. Respecto al aspecto natural, la sentencia
del Río Monjas afirmó que la planificación urbana
debe estar encaminada a establecer las condiciones
para que las ciudades puedan mantener y regenerar
los ciclos vitales de la naturaleza. El río, como otros
elementos de la naturaleza, debe tener valoración en
sí mismo y en función de lo que aporta a la vida de
las comunidades bióticas, incluida la de la especie
humana, y a los elementos abióticos, apostados a lo
largo de sus riberas (sentencia 2167-21-EP/22).

Respecto a los derechos de la naturaleza, la alta cor-
te concluyó que el río Monjas y el ecosistema al que
pertenece es titular de los derechos y que existe la
obligación del municipio de respetar integralmente su
existencia y el mantenimiento y regeneración de sus
ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evoluti-
vos. En esa línea, el órgano constitucional aceptó que
la descarga de aguas servidas sin tratamiento y la des-
carga excesiva de agua pluvial por parte del Municipio
de Quito vulneró los derechos constitucionales del

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Los parques de Quito

río Monjas y dispuso la expedición de una ordenanza
“verde-azul”16 que establezca los principios y las reglas
para el manejo de espacios acuáticos y terrestres de
Quito, que tome en cuenta los derechos desarrollados
en dicha sentencia, para que la cuenca del río Monjas
y otras cuencas semejantes en el cantón Quito se res-
tauren y sean tratadas de forma integral; y, que dicha
ordenanza cuente con la mayor cantidad de participa-
ción social posible.

Siguiendo la misma línea de la sentencia del Río
Monjas, dos años y medio después, un tribunal de ga-
rantías jurisdiccionales aceptó la acción de protección
presentada por la contaminación del río Machángara
que se ha venido produciendo desde finales del siglo
XX17. La demanda constitucional fue presentada por el
Consejo de Gobierno del Pueblo Kitu Kara, la Coordi-
nadora General del Cabildo Cívico de Quito18 y María
Victoria Jaramillo por la violación a los derechos del
río Machángara, el derecho al agua, el derecho al me-
dio ambiente sano, saneamiento y salud; y, el derecho
a la ciudad en contra del Municipio del Distrito Me-
tropolitano de Quito. En su argumentación los jueces
constitucionales señalaron:

El haber convertido al río en botadero de dese-
chos de toda índole ha provocado también que
sus aguas ya [sic] puedan cumplir las funciones
naturales de autodepuración ni sus ciclos vitales;
[…] de ahí que se hace imprescindible recuperar la
armonía que había antaño entre el río y los pobla-
dores de Quito, ¿cómo? En primer lugar creando
conciencia social de la importancia de preservar
la naturaleza que rodea a Quito, sobre todo sus
ríos; y, en segundo lugar, aprovechando los es-
tudios existentes sobre la contaminación del Río
Machángara, comenzar a actuar con soluciones a
corto y largo plazo, construyendo sistemas para

16 La ordenanza metropolitana de infraestructura verde-azul (No.060-2023) ya se encuentra vigente.
17 Hasta la década de 1980 había un complejo sistema hidrográfico abierto en la meseta, con por lo menos 89 quebradas que drenaban al río Machángara

y a las quebradas El Batán y Carcelén. Hasta el siglo XIX las aguas del río Machángara estaban menos contaminadas que en la actualidad. La población
todavía se bañaba y lavaba sus ropas en el río… El Machángara era vergel, playa, sitio de molinos y huertas, espacio para el trabajo de lavanderas y
bañistas (Cuvi 2022, 136).

18 El Cabildo Cívico de Quito que es un espacio activo de propuestas, consultas y control social que busca construir una agenda colectiva de gestión de
Quito. Una de sus mesas de trabajo es la Mesa de Ambiente y Protección de Animales encargada de analizar, formular elaborar y proponer agendas de
trabajo y proyectos normativos tendientes a lograr la construcción del territorio en el Distrito Metropolitano de Quito que garanticen los derechos de la
naturaleza, la protección y la defensa animal y que enfrenten el cambio climático.

el tratamiento y descontaminación de las aguas
residuales que hoy en día están siendo receptadas
por el río, que exista una adecuada planifica-
ción del crecimiento de la urbe con sistemas de
alcantarillado adecuados y eficaces; es decir un
lugar en donde no se sacrifique a la naturaleza a
pretexto del desarrollo, puesto que éste no durará
mucho sino está soportado en una naturaleza
viva y sana. (Juicio No. 17250-2024-00087)

La sentencia del río Machángara persigue tutelar la
relación entre derechos humanos y de derechos de
la naturaleza. Al respecto, Agustín Grijalva sostiene
que los ríos contaminados, enferman a su vez a las
ciudades por las que cruzan. Surge allí, una relación
interesante entre derechos humanos y derecho a la
ciudad. La ciudad también es un ecosistema, no es un
espacio puramente superficial, sino que incluye fauna
urbana, parques, cinturones verdes que les proveen
oxígeno, fuentes de agua, aire limpio, todo lo cual
lleva a su vez a reconocer los derechos de los ríos y
bosques que lo hacen posible (2022, 43-58). Por lo
tanto, proteger al río implica no solo garantizar el
derecho de las personas a beneficiarse de los servicios
que provee el río –enfoque de servicios ambientales–
sino que, además, el río tiene un valor intrínseco que
emana del hecho de ser fuente de vida para especies
de vida humanas y no humanas cuya vida depende
de las condiciones biológicas en que se encuentre
dicho río.

A fin de evidenciar la permanente construcción colec-
tiva del significado del derecho a la ciudad en diálogo
con los derechos de la naturaleza se procede explicar
el caso de dos bosques de Quito (Parque Metropolita-
no Guangüiltagua y parque de Cumbayá) y la lucha de
los activistas que para la defensa y mantenimiento de
estos espacios biodiversos.

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Viviana Morales Naranjo

LA DISPUTA SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD DEL PARQUE
METROPOLITANO GUANGÜILTAGUA

19 Los eucaliptos, aunque en su momento, sirvieron para controlar en parte la erosión y la presión sobre los bosques nativos, el problema de esta especie es
que niega la posibilidad de vivir a especies forestales andinas como cedros, alisos, toctes, pumamaquis, arrayanes, entre otras. Otros problemas asociados
con el eucalipto son la desecación del suelo, susceptibilidad a incendios, eliminación de hábitat e inhibición de crecimiento de otras especies. Con el tiem-
po se han sustituido varias zonas de eucalipto por masas forestales de especies nativas. En 2015, el 6,6 % había sido reforestado con especies autóctonas,
mientras que las áreas de vegetación nativa establecidas o en proceso de regeneración ocupaban el 8,2 %. Aun así, más del 50 % del parque todavía estaba
ocupado por eucaliptos (Cuvi 2022, 151 y 195).

20 Batán Grande, Ashintaco (deformación del nombre original, Ashintayaku o Ashintahuaiko), El Guabo y El Rosario.
21 Vásconez, Mario. 2011. “El Parque Metropolitano: …origen del nombre Guangüiltagua”, 24 de agosto de 2011. Disponible en: https://n9.cl/54o20.
22 Vásconez, Mario. 2011. “La casa de la Hacienda Miraflores en el Parque Metropolitano Guangüiltagua”, Bloguer, 22 de diciembre de 2011. Disponible en:

https://n9.cl/6ba6v.

El Parque Metropolitano Guangüiltagua ubicado
al norte de la capital cuenta con un área aproximada
de 557 hectáreas forestadas por eucaliptos19, mato-
rrales y arbustales de vegetación nativa. A pesar de
encontrase altamente alterado de su estado natural,
el parque cuenta con gran riqueza natural –28 es-
pecies de plantas nativas, 6 especies de mamíferos,
28 especies de aves y 2 especies de anfibios– (Mu-
seo Ecuatoriano de Ciencias Naturales 2010, 81) y
guarda vestigios paleontológicos tales como las bolas
de cangahua y formaciones fósiles hechas en base al
excremento de unos escarabajos peloteros del pleis-
toceno. El historiador Jorge Salvador Lara explica dos
significaciones etimológicas de la palabra Guangüil-
tagua. La primera, en relación con el agua, “loma de
las cuatro aguas”, pues de la montaña nacen cuatro
quebradas20, cuyas aguas corren hacia la planicie en
la que se asienta actualmente la parte centro-norte de
la ciudad. La segunda es que, para culturas andinas,
tanto para los Quitu-Caras como para los Incas, la
loma del Guangüiltagua era un mirador sagrado21.
Al respecto, García y Romero señalan la función de
observatorio de las colinas sagradas:

La observación del cielo y del cosmos, per-
mitía conocer con precisión los períodos más
adecuados para la preparación de terrenos, las
siembras, las cosechas, la recuperación de suelos,
la ubicación geográfica y cardinal de las diversas
edificaciones [...] A partir de esas observaciones
fue posible el desarrollo de nociones claves de
geometría y trigonometría, parte de los conoci-
mientos ancestrales adquiridos por el ser humano
andino. (García y Romero 2006, 1)

Desde que se tiene registro histórico, este territorio
perteneció a los propietarios de la hacienda Miraflores.
En los años cincuenta, los trabajadores de la hacienda
recibieron cinco hectáreas de la hacienda donde ha-
bitan hasta la actualidad, dedicándose a la agricultura
para el auto consumo22. En los años sesenta y setenta,
las zonas residenciales del norte de Quito, como la
Mariscal, se volvieron comerciales y la densidad po-
blacional fue incrementándose exponencialmente,
por lo que el cerro Guangüiltagua se volvió atractivo
para la edificación de viviendas. En esta época, varias
hectáreas del Guangüiltagua fueron adquiridas para
proyectos de vivienda. Invisibilizando el valor cultural
y la riqueza hídrica y en biodiversidad que alberga el
bosque Guangüiltagua, entre los años setenta y ochenta
se empezó a construir la infraestructura necesaria para
la urbanización del cerro, vías, líneas de distribución
eléctrica y hasta una iglesia (Salazar 2013, 26).

El urbanismo neoliberal implica la privatización de todo
lo que sea posible privatizar y que antes estaba a cargo de
instituciones estatales; la incorporación a la lógica mer-
cantil de todo lo que hasta el momento estuvo al margen
de ella; el debilitamiento de la reglamentación urbana; y
el descrédito de la planeación que invita a tomar en serio
la protección de la biodiversidad. (Jaramillo 2022, 493).
Bajo el urbanismo neoliberal las políticas urbanas dejan
de orientarse hacia la satisfacción de las necesidades de
sus habitantes priorizando los intereses del capital (Vi-
ves 2011, 5). Bajo esta lógica, la naturaleza es integrada
en las dinámicas de mercado en lo que se ha denomina-
do la “neoliberalización de la naturaleza”, dándose una
mercantilización de la biodiversidad o el clima (Bühler,
Gautreau y Oliveira 2020, 526-539).

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Los parques de Quito

A fin de contrarrestar el urbanismo neoliberal Naciones
Unidas propone otra forma de hacer políticas públicas
municipales. La denominada “Nueva agenda urbana”
del año 2020 advierte sobre amenazas sin precedentes
debido a la pérdida de biodiversidad y llama especial-
mente la atención sobre la conservación y protección
de la biodiversidad y los ecosistemas urbanos. La
agenda señala la necesidad de que los desarrolladores
de políticas armonicen las agencias municipales para
cumplir con los objetivos y garantizar la biodiversidad
y el mantenimiento de los bosques y los servicios de
los ecosistemas (ONU 2020, 30-33). Precisamente, la
coordinación entre las diversas instituciones y direc-
ciones del Municipio con competencias ambientales23
es lo que se requiere para materializar los derechos de
la naturaleza.

El primer intento jurídico para proteger la biodiversidad
del parque Guangüiltagua se dio en 1981 con la emisión
del Plan de Quito y de la ordenanza municipal núm.
2092 que preveían crear un parque metropolitano. La
urbanización Bellavista se planificó en treinta hectáreas
del bosque, autorización que fue dada por el alcalde de
la época, Gustavo Herdoiza. El problema de la urbani-
zación en zonas verdes autorizada por el Municipio de
Quito es explicado por Cuvi:

Propietarios de terrenos o lotizadores actúan
con el fin de cambiar las ordenanzas y obtener
permisos para edificar donde no es permitido:
acomodos y reacomodos vergonzosos que de-
notan la histórica incapacidad municipal para
regular y planificar. Los desarrollos formales
no son, necesariamente, homogéneos ni trans-
parentes, y pueden trastocar planificaciones de
mediano y largo plazo preexistentes. (2022, 319)

Durante los años 80, cerca del 77% del suelo de lo
que hoy es el parque Guangüiltagua estaba en manos
de particulares. En 1984 el Consejo Metropolitano de
Quito rechazó la petición de derogar la urbanización de
la zona y convertir a la zona en parque metropolitano,

23 El Municipio del DM de Quito cuenta con una Secretaría de Ambiente y 3 direcciones metropolitanas: la dirección de cambio climático; la dirección de
recursos naturales y la dirección de regularización y control ambiental. Según el art. 7 del PUGS de Quito (Ordenanza 003-2024) el sistema ambiental de
la ciudad se estructura a través de los siguientes componentes: 1. Infraestructura verde-azul distrital. 2. Áreas naturales protegidas. 3. Red verde urbana.
4. Zonas de susceptibilidad y amenaza a fenómenos naturales.

24 Entrevista de la autora a Juan Manuel Carrión, realizada el 26 de octubre de 2022. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.

la petición argumentaba que los colectores de aguas
negras de El Batán no resistirían la creación de nuevos
asentamientos; y que era imperativo contar con un
cinturón de seguridad y áreas verdes para la ciudad. De
acuerdo con Varea:

Durante los momentos más difíciles de este
conflicto, Fundación Natura fue muy decidida,
demostró perseverancia y se mantuvo activa en
la denuncia e información a la ciudadanía. […]
la ONG tuvo que enfrentar una serie de acciones
entre las que están juicios, campañas organiza-
das y promovidas por sectores minoritarios que
han pretendido urbanizar el área […] Fundación
Natura era una organización sólida, que tenía
conocimiento de leyes, acceso a las autoridades
y a los medios de comunicación, así como presti-
gio y aceptación dentro de la ciudadanía. (Varea
et al. 1997, 177-93)

Uno de los técnicos de Fundación Natura, Juan Ma-
nuel Carrión, ornitólogo y activista, recuerda que, en
el año 1987, colaboró con el programa de televisión
Ecuador TierrAdentro en un reportaje que visibilizaba
la necesidad de proteger las quebradas como parte de
los cinturones verdes de Quito. El problema, según
Carrión, es que las quebradas no eran valoradas como
espacios biodiversos:

Las quebradas siempre fueron vistas como un
obstáculo para el crecimiento de la ciudad, ese
era el imaginario. En los periódicos, el 90% eran
noticias negativas, mostraban a la quebrada como
símbolo de crimen, robo, violación, suciedad,
deslaves, inundaciones; entonces la quebrada era
vista como una vecindad poco deseable. Lo que
nosotros planteábamos era todo lo contrario, las
quebradas como los últimos remanentes de los
paisajes forestales del callejón interandino.24

Tras varios años de vigilia permanente por parte de
Fundación Natura y sus aliados políticos, finalmente,

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en 1989, el Ministerio de Agricultura declaró al Parque
Metropolitano Guangüiltagua como bosque protec-
tor. Hubo protestas de personas que querían construir
urbanizaciones, pero la idea de parque prevaleció
sobre los intereses inmobiliarios. Tal como señala
Cuvi, “fue clave la participación ciudadana; recuerdo
que fuimos a conciertos y agrupamientos de personas
que apoyábamos la iniciativa. Los urbanizadores nos
cerraban el paso y nos las ingeniábamos para acceder
por otros sitios” (2022, 171). Finalmente, en 1991, el
alcalde Rodrigo Paz, declaró al parque como área de
utilidad pública; esta decisión municipal desencadenó
una serie de disputas judiciales nacionales e inter-
nacionales con los propietarios de los predios por el
desacuerdo del precio fijado por las expropiaciones
(CIDH, Sentencia Salvador Chiriboga vs. Ecuador).
La primera fase de la declaración del Guangüiltagua
como parque metropolitano se hizo en 1994. La vic-
toria del activismo social es recordada por el activista
Juan Manuel Carrión:

35 años atrás, como activista, luchábamos porque
se declare el Parque Metropolitano Guangüilta-
gua, ahí había el riesgo de que una urbanización se
implantara ahí y logramos frenar aquello y ahora
Quito goza de un tesoro natural extraordinario
que es el Parque Metropolitano Guangüiltagua.
En 1983 había una amenaza de poner una urba-
nización en lo que hoy son los parqueaderos del
parque. Logramos que el Municipio haga una
serie de indemnizaciones y se preservó la zona. 25

Previo al año 2008, el discurso de los derechos de la
naturaleza no fue parte del activismo social en defensa
de los bosques de Quito, pero las posturas ético-po-
líticas de organizaciones como Fundación Natura
visibilizaban el enfoque ecocéntrico que se pretendía
implantar en los bosques de Quito. Al respecto, el
activista y exconcejal de Quito, Juan Manuel Carrión,
sostiene:

En los años 80-90, lo que inspiraba la lucha acti-
vista por estos espacios era la convicción de que
todo en el cosmos esta animado por un espíritu,

25 Ibid.
26 Ibid.
27 Entrevista de la autora a Alberto Acosta, realizada el 6 de enero de 2023. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.

que todo tiene una dualidad material y espiritual
es decir un árbol, una roca, un paisaje, un espacio
tiene un espíritu que no lo podemos comprobar,
medir, evidenciar, pero lo percibimos y es real
[…] los paisajes, los espacios, tienen su espíritu
y creo que Quito tiene su espíritu local.26

Fundación Natura se mantuvo en el discurso conser-
vacionista –enfocado a la protección y conservación
de espacios biodiversos– y no avanzó hacia posturas
éticas más contemporáneas como los derechos de la
naturaleza. En palabras de Alberto Acosta: “desde los
90 hasta principios de los 2000 Fundación Natura pre-
sionó por la cuestión ambiental y ayudó a concientizar,
sobre todo a segmentos de clase media urbana, pero se
quedaron en el camino y durante la elaboración de la
Constitución de 2008 ya no estuvieron presentes”27.

Aunque Fundación Natura cerró sus actividades en
2012 la defensa del bosque Guangüiltagua se mantu-
vo latente debido a la aparición de nuevos conflictos
socio-ecológicos. Un nuevo litigio surgió en 2022 res-
pecto a 127 hectáreas que comprenden dicho bosque.
En los hechos, la Comuna indígena Tanda Pelileo pre-
tendía recuperar lo que califica como sus tierras desde
1908, año en que se constituyó dicha comuna. Según
declaraciones del asambleísta de Pachakutik, Fernando
Cabascango, en 1911, una sentencia de la Corte Supre-
ma ratificó la propiedad de esos territorios a la comuna.

Más tarde, en 1979, el Ministerio de Agricultura y Ga-
nadería intentó liquidar la comuna de manera ilegal,
aduciendo que esta no estaba activa. En 1985 hubo una
nueva sentencia del Tribunal de Garantías Constitucio-
nales que dejó sin efecto lo actuado por el Ministerio
de Agricultura. Más tarde, en 1988, el Plenario de Co-
misiones Legislativas del Congreso Nacional ratificó la
inconstitucionalidad de los acuerdos ministeriales que
liquidaron a la comuna. Según la comuna Tanda Pelileo
existe una continuidad de su vida jurídica porque en
1990, el Ministerio de Agricultura, siguiendo los dis-
puesto por las altas cortes y por el Congreso, derogó los
acuerdos ministeriales; por lo tanto, la comuna sostiene
que no puede ser liquidada ni extinguida.

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Los parques de Quito

Adicionalmente, los comuneros señalan que, duran-
te los procedimientos de expropiación en los años
noventa para declarar la zona como el parque Guan-
güiltagua, estos no recibieron compensación alguna.
Por el contrario, ellos sostienen que sus tierras fueron
adjudicadas a título gratuito por el liquidador desig-
nado por el Ministerio de Agricultura a familias de
dinero que no pertenecían a la comunidad. En 2001,
la Comisión de Fiscalización del Congreso nacional
concluyó que la liquidación se dio de manera ilegal e
inmoral para beneficiar a terceros28.

Desde el otro relato de este caso, Anabel Plaza, gerente
jurídica de la empresa de movilidad y obras públicas,
considera que el único propietario del Guangüiltagua es
el Municipio de Quito. Según la funcionaria, la comuna
Tanda Pelileo vendió sus tierras a ciertas personas y esos
nuevos propietarios recibieron un pago cuando fueron
expropiados de sus terrenos; por lo tanto, el Municipio
de Quito detenta las escrituras y los certificados del Re-
gistro de la Propiedad que lo acreditan como dueño del
parque29. A fin de oponerse a la ocupación del bosque
Guangüiltagua por parte de la Comuna Tanda Pelileo, el
28 de agosto de 2022, el colectivo social Defensores del

28 “Las razones de una comuna que reclama parte del Parque Metropolitano”, PLANV, 8 de septiembre de 2022, disponible en: https://n9.cl/z9en98.
29 Quito Informa. 2022. “El parque metropolitano Guangüiltagua es clave en la reducción de emisiones contra el cambio climático”, Quito Informa, 5 de

septiembre de 2022, disponible en: https://n9.cl/x7l8w.
30 Montaño, Doménica. 2022. “El caso del Parque Metropolitano de Quito, explicado”, GK City 29 de agosto de 2022. Disponible en: https://n9.cl/jvlgg.
31 Pinsha es una palabra quichua que significa pájaro de enorme pico, de colores bonitos que cuando canta con insistencia es porque está anunciando una

próxima lluvia. El barrio se constituyó en 1904 y su primer poblador fue el indígena Juan Cuñas. https://n9.cl/1swon

Parque Metropolitano Guangüiltagua, el Comité barrial
Batán Alto y otros moradores del sector organizaron un
plantón30. De acuerdo con Lili Boada, coordinadora del
colectivo, han coordinado reuniones con autoridades
del municipio como la exconcejala Luz Elena Coloma
y están en un proceso de recolección de firmas para
la protección del parque. Hasta el momento existen 8
140 personas que firmaron la petición en el sitio web
Change.org.

La gran interrogante que genera esta disputa socio-eco-
lógica es ¿Cuál de las dos posturas promueve la tutela
del derecho a la ciudad en diálogo con los derechos del
bosque Guangüiltagua? Cualquier decisión judicial o
administrativa que se tome respecto a este parque me-
tropolitano requiere un análisis basado en la necesidad
de conservar este ecosistema urbano bajo el discurso
de los derechos de la naturaleza, el derecho a la ciu-
dad y los derechos de las comunidades a mantener la
propiedad y posesión de sus tierras comunitarias. En-
contrar consensos y tutelar el núcleo esencial de cada
uno de estos derechos en posible colisión es el desafío
que enfrentan los jueces y/o autoridades administrati-
vas que dirimirán esta disputa urbana.

LA PROPIEDAD PÚBLICA COMO FRENO PARA LA PRESERVACIÓN
DEL PARQUE DE CUMBAYÁ

Para el año 2007, Quito tenía una superficie en uso
del suelo del 68%, por encima del promedio nacional,
siendo la parroquia de Cumbayá una de las que repor-
taba un uso del suelo mayor al 90% de su superficie,
correspondiente a asentamientos humanos, cultivos
de ciclo corto, bosques intervenidos y pastos plan-
tados (PNUD 2007,198). Cumbayá es una parroquia
rural perteneciente al Distrito Metropolitano de Quito
formada por 15 barrios con una población actual apro-
ximada 41.819 habitantes (Censo 2022). Según Cuvi,
en la década de 1990 el derrame hacia los valles se pro-
fundizó y las clases altas se movieron hacia el valle de

Cumbayá, Tumbaco y Puembo que hasta antes de eso
eran haciendas, quintas y comunas (2022, 118). Entre
los barrios que conforman Cumbayá se encuentran
las comunas de San Francisco de Pinsha31 y Lumbisí,
las cuales cuentan con un importante porcentaje de
población indígena. Ambas comunas colindan con un
parque de 42 hectáreas de propiedad del Ministerio
de Gobierno del Ecuador, quien entregó en usufructo
ese terreno a la Unidad del Grupo de Operaciones
Especiales (GOE). Dicho parque es utilizado por la
comuna de Lumbisí y de San Francisco de Pinsha para
actividades como el pastoreo de ovejas. Asimismo, el

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parque ha sido utilizado, por varios años, como una
zona recreativa donde los ciudadanos realizan activi-
dades recreacionales como caminata, ciclismo y otros
deportes.

Según un informe de 2022 de la Secretaría de Ambien-
te, el parque de Cumbayá es un ecosistema de Arbustal
Montano de los Andes del Norte que presenta una ri-
queza de especies de flora y fauna. El parque colinda con
ríos y quebradas, protege las cuencas hídricas y contri-
buye a la estabilización del suelo y disminución de la
velocidad de los cauces de agua durante las crecidas. El
19 de marzo de 2019, la Secretaría de Territorio, Hábitat
y Vivienda del Municipio de Quito remitió al alcalde
de la capital el proyecto de ordenanza relativo al plan
especial para proteger 249 hectáreas, donde se incluyen
las cuarenta y dos hectáreas del parque de Cumbayá.
El artículo 2 del Proyecto de Ordenanza sugirió la
declaración de esa zona como Parque Metropolitano
al que se le asignaría un uso de suelo de equipamiento
con finalidad recreativa. Sin embargo, este proyecto de
ordenanza jamás fue tratado por el Consejo del Distrito
Metropolitano de Quito.

En 2020 el Consejo Metropolitano de Quito exhortó
a la Secretaría de Territorio, Hábitat y Vivienda, para
que, en el Plan de uso y gestión del suelo se analice
la factibilidad de que el bosque de Cumbayá sea ca-
lificado como Parque Metropolitano (Municipio DM
Quito, Resolución núm. C 099-2020). Esta moción no
ha sido aprobada hasta el momento. Tanto el Plan de
desarrollo y ordenamiento territorial (PDOT) como
el Plan de uso y ocupación del suelo (PUOS) de los
cantones deben ser elaborados bajo un enfoque no
antropocéntrico. El activista de YASunidos, David
Fajardo, argumenta que los derechos de la naturaleza
no son solo un instrumento para el litigio en las cortes
sino una herramienta para la construcción de la polí-
tica pública cantonal. Fajardo explica la forma en que
se debe entender el ordenamiento territorial a partir
del caso de Cuenca:

El árbol de un parque no es solamente un orna-
mento, ese árbol es un sujeto de derechos que
también es un habitante de la ciudad de Cuenca,

32 Entrevista de la autora a David Fajardo, 6 de mayo de 2023. Para leer la entrevista completa ver https://n9.cl/z134s7.

por lo tanto, la planificación territorial tiene que
hacerse en función de ese árbol y no únicamente
en función de las personas. También se debe en-
tender que la ciudad de Cuenca depende de otros
ecosistemas como los humedales de alto andino,
los páramos, los bosques chaparros. Si bien estos
ecosistemas no están dentro de la ciudad, pero
Cuenca depende de estos ecosistemas y con nues-
tro mal ordenamiento territorial afectamos estos
ecosistemas.32

Hablar de ciudades implica abordar la participación
ciudadana. Laurence Costes afirma que el derecho a
la ciudad es una oportunidad abierta por las luchas
urbanas para crear espacios políticos y democratizar
las decisiones (2014, 6). La Nueva Agenda Urbana de
Naciones Unidas señala que la planificación de la bio-
diversidad urbana debe incluir las voces de las partes
interesadas, especialmente aquellas que están direc-
tamente involucradas con los ecosistemas de interés.
Los desarrolladores de políticas deben formar grupos
de trabajo de partes interesadas para garantizar que
quienes realizan actividades formales e informales en
áreas periurbanas comprendan la importancia de la
biodiversidad y las formas en que sus acciones afectan
positiva y negativamente los servicios de los ecosiste-
mas. (ONU 2020, 30-33).

En el año 2020, durante la pandemia del COVID, va-
rios cumbayenses decidieron crear el colectivo Frente
de Defensa del Parque Metropolitano de Cumbayá
—FDPMC—. De acuerdo con Mauricio Freire, Vocero
Oficial del FDPMC: “El bosque requiere ser conser-
vado y precautelado como parte del cinturón verde
y ecológico del Quito” (Acta de la sesión núm. 107
ordinaria, 24 de noviembre de 2020). El propósito es
declarar esta zona como parque metropolitano, e impe-
dir la construcción de un cuartel policial. El exconcejal
de Quito Juan Manuel Carrión presenta los siguientes
argumentos:

Estuve recorriendo el bosque de Cumbayá y
encontré: aves de todo tipo, vimos huirachuros,
ritchas, quilicos, mirlos, gorriones, tórtolas,
golondrinas, recuerdo al menos tres especies de

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Los parques de Quito

colibríes, el quinde herrero, el de cola larga, el
quinde soldado que es uno pequeñito, blanco con
la garganta magenta; vimos el tiririán, el pájaro
brujo. Recuerdo pinzones azafranados, incluso
un pájaro carpintero, fantástica la experiencia
de la avifauna en ese sitio. En flora un mosaico
diverso de plantas nativas y exóticas, también
había quishuares, casantos, guabas, aspacho-
cho, chilcas, lecheros, uicundos en los árboles,
piquiyuyo, la lista era larga, pero sobre todo me
llamó la atención la presencia de un árbol de la
“mimosa quitensis” un tipo de algarrobo que no
es cualquier árbol, porque el Concejo Metropo-
litano mediante Resolución No. C–238 de 10 de
abril de 2012, lo declaró árbol emblemático de
las quebradas quiteñas (Acta de la sesión no. 107
ordinaria, 24 de noviembre de 2020).

Con el fin de exigir la protección del parque de Cumba-
yá, el 24 de noviembre de 2020, en la sesión ordinaria
núm. 107 del Concejo Metropolitano de Quito, varios
habitantes de Cumbayá, Tumbaco y Nayón expresaron
su preocupación por la construcción del cuartel de la
policía. La defensa del parque de Cumbayá representa
una lucha colectiva entre habitantes de estratos de
clase baja y media en contra del capital empresarial y
de lo que Harvey denomina: “un aparato estatal con
mentalidad de negociante” (2013, 45). Ricardo Bui-
trón, miembro de la organización Acción Ecológica,
visibiliza el trabajo conjunto de los habitantes de Cum-
bayá en defensa del parque:

En Cumbayá hay vecinos de San Francisco de
Pinsha que no son de las urbanizaciones con
más poder que están abajo, y colindan además
con la comuna de Lumbisí, que utiliza esa área
para actividades ancestrales (pastoreo de ovejas,
zonas de paso para la gente de la zona) [...] los
vecinos involucrados en la defensa del parque son
de todo: está un barrio más popular como san
Francisco, las comunas de Lumbisí; los usos son
de paso, de tránsito, y por supuesto, también hay
gente que hace ciclismo, que trota, que caminan.
Si hay cierta capacidad económica de algunos
de sus miembros, pero no diría que es una élite

33 Entrevista de la autora a Ricardo Buitrón, realizada el 31 de agosto de 2021. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.

económica, es un sector de clase media que no es
una élite política ni económica.33

La concejala de Quito, Blanca Paucar señala la im-
portancia del enfoque intercultural al momento de
abordar la protección del parque de Cumbayá:

Los bosques de Cumbayá son lugares ancestrales,
lugares donde los Quitus, donde los Caras eran
dueños, donde nuestras comunidades y ahora
las comunas persisten y defienden su espacio,
defienden su terreno y que lamentablemente hay
unas posiciones también que dicen: pongamos
nomás los cuarteles para el tema de la seguridad
de manera urgente. (Acta de la sesión no. 107
ordinaria, 24 de noviembre de 2020)

A la hora de proteger los parques de Quito la inter-
culturalidad implica un diálogo entre los habitantes
mestizos y los habitantes de los pueblos indígenas. Al
respecto, Karina Borja señala que criar paisajes sanos
implica reconocer los conceptos del mundo occidental
–su percepción y utilización del paisaje– e incorporar
los principios del pensamiento andino en el cual todo
tiene vida y consecuentemente los paisajes. Se trata de
recuperar la emoción estética por el lugar y los paisajes
vivos, es decir, paisajes que son criados por los seres
humanos, como parte de la vida y de un proceso de
cocrianza con los seres que les habitan, trabajan y
descansan en ellos, o los atraviesan. Se trata de una
invitación a recuperar la ciudad reconociendo los
principios andinos de reciprocidad, complementarie-
dad, proporcionalidad para de este modo reconstruir
ciudades fragmentadas, desequilibradas y enfermas
(2022, 591).

El hecho de que los comuneros de San Francisco de
Pinsha y Lumbisí creen experiencias populares y se
organicen para reclamar su derecho a conservar el
parque de Cumbayá para el pastoreo de ovejas y evitar
el desplazamiento forzoso por parte del Gobierno del
Interior representa lo que Janoschka y Casgrain deno-
minan contragentrificación o degentrificación, es decir,
acciones de resistencia promovidas por grupos que pre-
tender ser desplazados de las áreas sujetas a renovación

25CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 22 (Enero, 2025): 12-29
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urbana y que visibilizan la lucha contra la acumulación
capitalista (Janoschka y Casgrain 2013, 19-44) o lo que
Harvey denomina la acumulación por desposesión
(2005, 20). Hasta el momento, la propuesta de convertir
las 42 hectáreas en parque metropolitano aún no tiene
una decisión definitiva.

Para promover la protección del bosque de Cumbayá,
el FDPMC ha ejecutado una serie de repertorios de
movilización política como caminatas y plantones
permanentes en el parque, movilización de redes so-
ciales con la creación de la página de Facebook Parque
Metropolitano Cumbayá, una campaña mediática con
personajes públicos (Roque Sevilla, Fausto Miño, Es-
teban Paz, etc.) a favor de la protección del parque y
una recolección de firmas en la plataforma Change.org.
El uso de redes sociales, blogs y correos electrónicos
para compartir convocatorias de campañas y eventos,
e intercambiar datos, imágenes y archivos de sonido,
reconfiguran los medios digitales como herramientas
para promover el activismo en defensa de la naturaleza
(Calderón y Venegas 2023, 93).

El municipio capitalino abrió la discusión para tratar
el destino del parque de Cumbayá. El FDPMC invitó a
las autoridades municipales a recorrer y conocer este
espacio y se han realizado algunas asambleas in situ. El
exconcejal Juan Manuel Carrión señala:

La protección del bosque de Cumbayá es un
deber que estamos llamados a cumplir porque
así lo consagra nuestra Constitución que habla
de los derechos de la naturaleza, es su deber pre-
servar, salvar, este escaso patrimonio natural que
nos queda para partir del irradiar y soñar con la
recuperación de los antiguos paisajes forestales.34

Amparándose en el artículo 71 de la norma suprema
que reconoce los derechos de la naturaleza, el Consejo
Metropolitano de Quito, a través de una resolución,
pidió al alcalde la declaratoria y conformación del Par-
que Metropolitano de Cumbayá (Acta de la sesión no.
107 ordinaria, 24 de noviembre de 2020).

34 Entrevista de la autora a Juan Manuel Carrión, realizada el 26 de octubre de 2022. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.
35 Para las referencias que siguen, ver: Quito verde. 2023. “Consulta popular X Quito verde”, X Quito verde. Acceso el 20 de octubre de 2024. https://

xquitoverde.org/consulta-popular/. Y: X Quito Verde. 2024. “Nuestra historia. Quienes somos”, X Quito Verde. Acceso el 20 de octubre de 2024. https://
n9.cl/0e563.

El más reciente repertorio de movilización promovido
en defensa de este parque fue la iniciativa ciudadana
denominada X Quito verde35. A principios del 2021,
se conformó el colectivo X Quito verde como una de
las estrategias para evitar la construcción del cuartel.
El espacio geográfico de actuación de este colectivo
se ha ido ampliando hasta incluir como parte de su
discurso político la defensa de todas las zonas de
protección ecológica de la ciudad. El 21 de abril de
2022, varios miembros del colectivo X Quito Verde
solicitaron a la Corte Constitucional que emita dic-
tamen previo de constitucionalidad de 5 preguntas
con enfoque ecológico que se pretendía llevar a las
urnas. Una de las preguntas se centraba en alcanzar la
protección del bosque de Cumbayá. Para fundamen-
tar la importancia de tutelar las zonas de protección
ecológica, X Quito Verde se refirió al caso del aluvión
ocurrido en el barrio La Gasca en enero de 2022 que
dejó varias pérdidas humanas y materiales. Según los
peticionarios, el caso de la Gasca ejemplifica que el
cambio en el uso de suelos naturales como producto
de la construcción de viviendas sin planificación y la
tala indiscriminada de árboles en las laderas del vol-
cán Pichincha fueron la razón por la que el fenómeno
natural provocó varios daños.

Consecuentemente, el objetivo de la consulta popular
promovida por X Quito verde es crear un candado
jurídico que evite el cambio del uso del suelo en las
zonas verdes localizadas en la mancha urbana de
Quito. Según este colectivo, en caso de que el sí sea
mayoritario en las urnas se debe aplicar el principio
pro natura y otorgar el mayor grado de protección a las
áreas calificadas como zonas de protección ecológica.
Tatiana Rivadeneira, abogada de la iniciativa X Quito
Verde señaló:

Los vecinos del parque Cumbayá contactan
con nuestro estudio jurídico porque ya iban a
iniciar trabajos de construcción del cuartel y no
quería perder el parque […] Esta iniciativa de
consulta popular nace para que el bosque pase
a ser propiedad del municipio y que este declare

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Los parques de Quito

la zona como parque metropolitano y así evitar
que cada alcalde que llega cada 4 años pueda
hacer cambios al uso de suelo del parque.36

El colectivo X Quito Verde pretendía consultar a la
ciudadanía su apoyo para declarar como Parque Me-
tropolitano al predio del Ministerio de Gobierno; y,
a partir de ello, crear un plan de manejo como área
protegida que permita la conservación de especies de
flora y fauna emblemática de Quito. En caso de ganar
el sí en las urnas, el predio de cuarenta y dos hectáreas
pasaría a ser de propiedad del municipio. Mediante
Dictamen núm. 2-22-CP/22 de 21 de septiembre de
2022, la Corte Constitucional no validó la pregunta
sobre el parque Metropolitano bajo el argumento
de que esta no garantiza lealtad con el electorado37.
La abogada Tatiana Rivadeneira, señaló que, por el
momento, la construcción del cuartel no se ha eje-
cutado y que, únicamente, el propietario del predio
habilitó un espacio para parqueaderos. Rivadeneira
está consciente de que el momento en que se active la
edificación del cuartel, el colectivo intervendrá para
presentar acciones judiciales tales como una medida
cautelar o una acción de protección38.

La muestra más reciente del urbanismo de la naturale-
za se evidencia en el PUGS de Quito del año 2024 que
aborda las respuestas que dará el Municipio frente a la
expansión urbana en Cumbayá (específicamente, en el

36 Entrevista de la autora a Tatiana Rivadeneira, realizada el 17 de abril de 2023. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.
37 La Corte Constitucional concluyó que los considerandos de la pregunta no garantizan lealtad al elector porque plantean no solo la declaración de ese

bosque como parque metropolitano, sino que, además, prevén otras medidas, más allá de la propuesta inicial, tales como: el cambio de uso de suelo, la
reforma del PUGS, la emisión de una ordenanza, la adquisición de la propiedad a través de permuta o la declaratoria de utilidad pública. Además, no han
incluido el inventario de bienes del municipio respecto a los cuales se pretende hacer permuta. Tampoco hay certificación presupuestaria del municipio
para saber si procede la declaratoria de utilidad pública.

38 Entrevista de la autora a Tatiana Rivadeneira, realizada el 17 de abril de 2023. Para leer la entrevista completa, ver: https://n9.cl/z134s7.

sector de San Patricio). El Municipio contempla gestio-
nar un área para el Parque Metropolitano de Cumbayá;
y, no urbanizar la zona que interseca con el Bosque
Protector, sin que exista una autorización expresa del
ente rector nacional correspondiente. Estos lineamien-
tos que constan en el PUGS dejan ver que el municipio
está en búsqueda de una zona para crear el parque me-
tropolitano sin que necesariamente tengan que ser las
42 hectáreas que el FDPMC pretende proteger.

El Municipio de Quito aún mantiene una deuda res-
pecto a la protección y reparación de la Naturaleza.
En un informe de la Gerencia de Administración de
Parques y Espacios Verdes (GAPEV) de la Empresa
Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públi-
cas (EPMOPS) señaló que “la capacidad operativa de
la empresa no se ha incrementado a lo largo de los
años, en relación con la acelerada expansión urbana
y consolidación de la ciudad, lo cual genera una des-
igualdad entre el porcentaje de población existente y
la habilitación de parques y espacios verdes de calidad
debidamente mantenidos, a lo largo del Distrito Metro-
politano de Quito. El personal, recursos, maquinaria y
logística efectivos para la generación, mantenimiento y
gestión del total de parques y de espacios verdes exis-
tentes en la ciudad, al momento genera una mediana
capacidad de atención periódica y sostenible en bene-
ficio de la ciudadanía y el medio ambiente” (Informe
Nro. 001-GAPEV-DMEV-2022).

CONCLUSIONES

Transitar hacia el urbanismo de la naturaleza re-
quiere un cambio epistémico que supere la significación
de la ciudad como un negocio para pasar a considerarla
como un derecho. Tomarse en serio el derecho a la ciu-
dad y los derechos de la naturaleza implica reconocer
a los parques no solo como espacios –medios– para
materializar los derechos humanos sino como sujetos

con derecho a la protección y a la reparación. La pla-
nificación de Quito, y de cualquier ciudad, debe partir
de la siguiente premisa: por un lado, los ciudadanos
tienen derecho a contar con ríos en buenas condiciones
que garanticen el saneamiento ambiental; con espacios
verdes aptos para ejercer el derecho al deporte, al ocio,
al descanso; con cinturones verdes que protejan a las

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personas de los aluviones, los deslaves y que permitan
el mantenimiento de actividades sostenibles como el
turismo ecológico o la agricultura. Por otro lado, los
ecosistemas y las especies que en estos habitan tienen
derecho a mantener su hábitat en buenas condiciones
para cumplir con sus ciclos vitales y procesos evolutivos
tal como lo establece el artículo 71 de la Constitución.

Para materializar el urbanismo de la naturaleza se
requiere fortalecer los mecanismos formales y extra
formales de participación. Como parte de los mecanis-
mos formales, la promoción de la silla vacía, las mesas
de debate, las iniciativas normativas son indispensables
para llegar a disensos y consensos entre el poder públi-
co y la ciudadanía, sobre todo con aquellas personas y
grupos que reivindican prácticas no antropocéntricas.
Al mismo tiempo, los mecanismos extra formales
como las marchas, los plantones, la difusión por redes
sociales y medios de comunicación continúan siendo
la vía para exigir la efectivización del urbanismo de
la naturaleza. El urbanismo de la naturaleza requiere
que los PDyOT y los PUGS sean construidos con los
aportes de todos los actores involucrados –habitantes,
academia, autoridades, equipos técnicos multidis-
ciplinarios– y con la vigilancia permanente sobre el
cumplimiento de las metas a corto, mediano y largo
plazo.

En Quito, el uso del derecho como herramienta de los
activistas sociales para construir y desarrollar el urba-
nismo de la naturaleza inició en los años 1990 y se ha

mantenido vigente hasta la actualidad. Un ejemplo de
este empoderamiento ciudadano son las prácticas de
reivindicación del derecho a la ciudad y los derechos
de la naturaleza a cargo de las personas y colectivos
que han liderado la defensa de los ríos Machángara y
Monjas, así como de quienes han promovido la con-
servación del Parque Metropolitano Guangüiltagua
y del Parque de Cumbayá. Todos estos casos reflejan
que el discurso de los derechos de la naturaleza y el
derecho a la ciudad son parte de los repertorios de
movilización de los defensores del urbanismo de la
naturaleza.

La comprensión de los derechos de la naturaleza en con-
textos urbanos implica entender que los ecosistemas y
cada uno de los elementos de la naturaleza ameritan
protección sin importar en que zona de la ciudad se en-
cuentren. Así, el Municipio de Quito debe preocuparse
por crear políticas públicas y normas para proteger
no solo las especies que se encuentran en las zonas de
protección ecológica sino también al árbol sembrado
en los parteres de las avenidas más transitadas, las aves
de los parques metropolitanos, los ríos y quebradas
que se ven desde los buses cuando nos transportamos
al trabajo, las laderas y montañas fragmentadas por los
procesos de urbanización. En definitiva, el urbanismo
de la naturaleza requiere ciudadanos comprometidos
con la protección y reparación de los espacios verdes y
azules de la ciudad y administraciones municipales con
la voluntad política de considerar a la naturaleza como
un verdadero sujeto con derechos.

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DERECHOS DE LA NATURALEZA Y DERECHO A LA CIUDAD
Estudio de caso de las laderas del Pichincha

RIGHTS OF NATURE AND THE RIGHT TO THE CITY
Case Study of the Pichincha Slopes

DIREITOS DA NATUREZA E DIREITO À CIDADE
Estudo de caso das encostas de Pichincha

María José Narváez Álvarez*

Recibido: 06/X/2024
Aceptado: 27/XI/2024

Resumen
El presente artículo trata sobre la problemática de las

laderas del Pichincha como un espacio natural afectado
por el crecimiento de la mancha urbana de forma irregular
y descontrolada, y el régimen de tutela jurídica que se ha
asumido en el transcurso del tiempo para dotarle de pro-
tección. La metodología comprende un estudio de caso que
se plasma en una tabla de resultados proposicionales y que
connota cuáles han sido los criterios rectores del modelo de
tutela jurídica, a partir del análisis de cuatro instrumentos
jurídicos. El estudio concluye con una interpretación de los
datos obtenidos, que constituye el lenguaje observacional.
Una conclusión relevante es que el régimen de tutela jurídi-
ca actual no incluye las contribuciones de los derechos de la
naturaleza para la protección de las laderas.
Palabras clave: Mancha urbana; Servicios ambientales;
Tutela jurídica; Antropocentrismo; Distrito Metropolitano
de Quito

Abstract
This article deals with the problem of the slopes of the

Pichincha as a natural space affected by the irregular and
uncontrolled growth of urban sprawl, and the legal protection
regime that has been adopted over time to provide it with
protection. The methodology comprises a case study that is
set out in a table of propositional results and which connotes
the guiding criteria of the legal protection model, based on
the analysis of four legal instruments. The study concludes

with an interpretation of the data obtained, which constitutes
the observational language. A relevant conclusion is that
the current legal protection regime does not include the
contributions of the rights of nature to the protection of
slopes.
Keywords: Urban sprawl; Environmental services; Legal
guardianship; Anthropocentrism; Metropolitan District of
Quito

Resumo
Este artigo aborda o problema das encostas do Pichincha

como um espaço natural afetado pelo crescimento irregular
e descontrolado da expansão urbana e o regime de proteção
legal que foi adotado ao longo do tempo para protegê-
lo. A metodologia compreende um estudo de caso que é
apresentado em uma tabela de resultados propositais e que
conota os critérios orientadores do modelo de proteção
legal, com base na análise de quatro instrumentos legais. O
estudo termina com uma interpretação dos dados obtidos,
que constitui a linguagem observacional. Uma conclusão
relevante é que o atual regime de proteção legal não inclui as
contribuições dos direitos da natureza para a proteção das
encostas.
Palavras-chave: Mancha urbana; Serviços ambientais;
Tutela jurídica; Antropocentrismo; Distrito Metropolitano
de Quito

* Es abogada, PhD en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador. Es docente universitaria de pregrado y posgrado en varias univer-
sidades del país e investigadora asociada de la Universidad de Kassel, Alemania. Es autora de varios artículos publicados en revistas indexadas, en temas
relacionados con el Derecho Público y derechos de la naturaleza. Actualmente se desempeña como Experta Jurisdiccional en la Corte Constitucional
del Ecuador. Correo electrónico: narvaezmariajose@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0003-0016-2870

Cómo citar este artículo: Narváez Álvarez, María José. 2015. “Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad. Estudio de caso de las
laderas del Pichincha”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 30-44.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.435

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Cálamo 22
Enero 2025

María José Narváez Álvarez

INTRODUCCIÓN

El filósofo griego Aristóteles argumentó que el ser
humano es incapaz de vivir fuera de una comunidad
política: quien no convive con los demás en una co-
munidad, o es una bestia, o es un dios. De este aserto
se infiere que la integración social es producto de un
impulso natural, y el dato observable de la sociabilidad
humana indujo a la teoría que explica la configuración
de la ciudad, como el formato asociativo prevaleciente,
al menos en el área de influencia de la cultura occidental.

Las primeras ciudades ostentaban un tipo de segre-
gación funcional. Esta estrategia tenía relación con
instalar una frontera territorial y competencial para
los distintos fueros, para fiscalizar la recepción de
impuestos, tasas, contribuciones, derechos de alma-
cenaje, entre otros. Así se acentuó la jerarquización
social y funcional de la ciudad.

Concomitante a la Revolución Industrial, la “Revolu-
ción Urbana” generó un nuevo tipo de asentamiento
compuesto por una extensa área física y una densa ciu-
dad central, denominado metrópoli. Este modelo
urbanístico fue radical en los países industrializados del
Norte, y diferente en los subdesarrollados del Sur. En
general, se innovaron los medios de transporte, se loca-
lizaron nuevas actividades económicas y se intensificó
la periferia con aglomeraciones humanas atraídas por
las oportunidades y el encanto de lo urbano.

Quito no escapó del contexto anteriormente referido,
y el problema específico es la expansión de la mancha
urbana por la presión de la migración interna, el tráfico
de tierras y la informalidad en el fraccionamiento y
mercantilización del suelo (Zeballos 2002) hacia zonas
periféricas de intensa fragilidad ecológica y alta presen-
cia de accidentes geográficos, con marcados ángulos de
inclinación, que tornan inestables a los suelos, por lo
que, los asentamientos poblacionales no planificados
en estas áreas dificulta la provisión de servicios básicos,
agudizando su condición de pobreza y marginación,
y afectando los servicios ambientales que prestan las
laderas del Pichincha (MDMQ 2021), así como los de-
rechos de la naturaleza.

En el año 2008 la Constitución ecuatoriana reconoció:
los derechos de la naturaleza, y el derecho de los seres
humanos a disfrutar de la ciudad y sus espacios públi-
cos, generando una complicación que insta a dilucidar
de qué manera las laderas del Pichincha constituyen
un espacio de convergencia de estos derechos, y si los
derechos de la naturaleza tienen la potencialidad de
otorgar una tutela jurídica reforzada y suficiente a los
espacios naturales afectados por actividades antrópicas
que amenazan con transformarlos hasta extinguirlos.
Estos son los puntos nodales que se abordan en el pre-
sente análisis.

CARACTERIZACIÓN DE LA PROBLEMÁTICA QUE IMPLICA LA
OCUPACIÓN ANTRÓPICA DE LAS LADERAS DEL PICHINCHA

El Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) se ubi-
ca a 2850 metros de altura sobre el nivel del mar, en
una fosa tectónica atravesada por un sistema de fallas
geológicas, cuya longitud de superficie es de aproxima-
damente 60 km. Está rodeado por 17 volcanes, de los
cuales el Pichincha y el Atacazo son activos y se ubican
en la zona occidental de la ciudad. Las laderas de estos
volcanes se extienden desde la quebrada Pogyo Cucho
al norte de Quito, hasta la quebrada Saguanchi al sur
(MDMQ-Secretaría del Ambiente, 2022).

Carrión (2012) argumenta que el proceso urbano de
Quito tuvo dos momentos importantes en el último si-
glo: (i) la crisis urbana en el marco de la consolidación
del Estado nacional entre 1910 y 1950, y (ii) la crisis
urbana con la modernización capitalista entre 1960 y
1980. La primera promovió una forma de organiza-
ción urbana-territorial longitudinal heterogénea, de
norte a sur, que ubicó a los sectores de altos ingresos
económicos en el norte, los tugurizados al centro, y los
de bajos ingresos al sur. La segunda crisis se inserta

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Cálamo 22
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Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad

en el contexto del proceso de modernización del país,
mayormente visible hacia la década de 1960 debido al
crecimiento de la exportación bananera, y posterior-
mente con la explotación de petróleo a gran escala, lo
cual provocó una nueva configuración urbana-terri-
torial y un crecimiento exponencial de Guayaquil y
Quito. Esta última implicó la conformación de barrios
periféricos y particularmente en las laderas del Pichin-
cha, relocalización del polo industrial y expansión de
un mercado de tierras con características especulativas;
además, suscitó reformas legales sobre el uso del suelo.

Entre 1975 y 1985 el Estado central, a través de la Junta
Nacional de Vivienda, impulsó la construcción de uni-
dades habitacionales populares en zonas periféricas
de Quito, en las cuales no se preveía el crecimiento
urbano de la ciudad, específicamente: los barrios de
San Carlos y San Pedro Claver en el norte, y la ciu-
dadela Mena, en el sur (Peralta e Higueras 2016). En
términos de Carrión (2012): “El impulso tanto a los
procesos de renovación como de expansión urbana
estuvo dirigido, entre otros aspectos, a salvar el es-
collo que significa la escasez relativa de suelo para la

construcción, la industria, la vivienda, etc.” (519). Pero
mientras la mancha urbana se extendía, también se
reducía el espacio natural de las Laderas del Pichin-
cha y sus áreas de cobertura vegetal que cumplían
una función ambiental importante. Por ejemplo, los
emergentes barrios populares de Atucucho y La Pulida
en el noroccidente de Quito se asentaron en espacios
caracterizados por fuertes pendientes, numerosas
quebradas y alta pluviosidad, produciendo cambios
drásticos a la morfología de los suelos (MDMQ, 2019).

A finales de la década de 1950 el Municipio de Quito
ya incorporó legalmente al perímetro urbano la parro-
quia rural de Cotocollao, conformada por áreas de uso
agrícola, terrenos baldíos, bosques y huasipungos que
en buena medida fueron lotizados y vendidos por los
propietarios sin ninguna regulación municipal, lo que
condujo a la proliferación de asentamientos irregulares
y tráfico de tierras; “la confluencia de los factores refe-
ridos, se inscribe en una inicial tendencia de utilización
de las franjas periféricas de la ciudad para vivienda de
los sectores populares, como una suerte de ´extensión´
social del sur en el norte” (Barreto 1994, 300-302).

Gráfico 1: Vista actual del barrio Atucucho

Barrio Atucucho

Fuente: Google earth, 2024.
A partir de 1961 la progresión urbana sobre el bosque
protector de las laderas del Pichincha creció exponen-
cialmente. A finales de la década de 1970 se construyó
la avenida Occidental (actual avenida Mariscal Sucre)
con la pretensión de que se constituya en un límite de
la zona urbana y en vía de descongestión vehicular.
Sin embargo, la ola migratoria hacia Quito detonó el

tráfico ilegal del suelo en las laderas del Pichincha. A
manera de ejemplo, se creó el barrio Atucucho en una
hacienda del mismo nombre y que fuera propiedad
del Ministerio de Salud Pública; lo mismo ocurrió en
otras haciendas de propiedad privada ubicadas en una
zona atravesada por las quebradas Atucucho y San
Carlos. El proceso de ocupación inició con 600 familias

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María José Narváez Álvarez

migrantes que construyeron viviendas elementales con
paredes de tabla y techos de plástico, posteriormente
remplazadas por bloque y zinc. En el año 2015 ya eran
2142 familias. Esta datología se desprende del análisis
documental realizado a los informes técnicos presenta-
dos en el marco del caso 522-20-JP sustanciado por la
Corte Constitucional del Ecuador.

En el presente acápite se determinan los principales
instrumentos generados por el Estado central y por el
Municipio de Quito, en función enfrentar la problemá-
tica descrita con base en un manejo técnico-ambiental
del área.

Tabla 1: Principales instrumentos para el manejo técnico-ambiental del área afectada

Fecha/año Instrumento

1942
El Plan Jones Odriozola proyectó una planificación de la ciudad, priorizando lo recreativo
y lo ambiental, a partir de concebir un espacio para estas actividades a la manera “de uso
del suelo” integrado al conjunto urbano (Carrión 2010).

1967
El Plan General Urbano de Quito instituyó un esquema de zonificación del suelo general,
proyectado para 30 años, procurando una mayor presencia del cabildo frente a la
ocupación descontrolada del suelo periférico a la ciudad central.

08 de junio de 1983
El Acuerdo Ministerial MAG 162 declaró como bosque protector 10016 hectáreas
correspondientes a las laderas del Pichincha, que van desde Cotocollao hasta Chillogallo,
determinando que el borde urbano de Quito termina en la avenida Occidental.

12 de abril de 1988

El Acuerdo Ministerial MAG 127 declaró bosques y vegetación protectores 21929
hectáreas de superficie, divididas en ocho bloques (1. Calacalí, San Antonio, Pomasqui;
2. Calacalí; 3. Calacaí, San Antonio; 4. San Antonio, Pomasqui, Calderón; 5. Nayón,
Llano Chico, Cumbayá; 6. Conocoto, Amaguaña; 7. Chillogallo; 8. Tumbaco, La Merced,
Guangopolo), considerando a esta declaratoria como una medida dirigida a conservar,
proteger y restaurar aquellas áreas que por sus características ecológicas, valor protector,
cientifico, escénico, por su flora y fauna especiales, contribuyen a mantener el equilibrio
del medio ambiente

1996
El MDMQ delegó a la Empresa de Alcantarillado y Agua Potable (EMAAP) la realización
de los estudios y acciones que permitan el control y manejo de la zona de las laderas del
Pichincha, y se creó la Unidad Ejecutora del Proyecto Laderas del Pichincha.

01 de diciembre de 1997

Mediante Decreto Ejecutivo No. 901, el Presidente de la República dispuso que el Ministerio
de Agricultura (MAG), y el Instituto Nacional Forestal y Vida Silvestre (INEFAN)
transfiera al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito todas las atribuciones para el
manejo de las áreas protegidas dentro de las laderas orientales del Pichincha, y que todas
las instituciones del sector público, Fuerzas Armadas, Policía Nacional, presten toda la
ayuda y cooperación para el control de las invasiones y la tala de bosques, así como toda
intervención que se contraponga a los planes de manejo de las laderas.

12 de abril de 2007
La Ordenanza No. 213 instituye el subsistema de áreas protegidas del Distrito Metropolitano
de Quito, cuyos fines son la protección del patrimonio natural, la conservación de espacios
naturales, garantizar el derecho colectivo de la población a vivir en una ambiente sano y
promocionar la conservación de los espacios naturales y el cuidado de la naturaleza.

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Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad

Tabla 1: Principales instrumentos para el manejo técnico-ambiental del área afectada

Fecha/año Instrumento

27 de mayo de 2010 El MDMQ declaró la zona de las estribaciones orientales de los volcanes Pichincha y
Atacazo como patrimonio natural y paisajístico del DMQ.

27 de mayo de 2012
Mediante resolución No. 257 el Concejo Metropolitano declaró “Patrimonio Natural,
Histórico y Paisajístico del Distrito Metropolitano de Quito” al área comprendida en las
estribaciones orientales de los volcanes Pichincha y Atacazo”.

21 de octubre de 2013

El Concejo Metropolitano emitió la Ordenanza No. 0446 que estableció el Área Natural
de Intervención Especial y Recuperación de las Laderas del Pichincha-Atacazo (AIER
Pichincha-Atacazo), con una extensión aproximada de 1115 hectáreas; constituyó el
sistema de parques metropolitanos en el AIER1. También determinó las actividades
permitidas en el área, a fin de conservar los ecosistemas naturales, proteger y promover el
uso sustentable del patrimonio natural, cultural, histórico y paisajístico, prevenir desastres
naturales, disminuir la presión hacia las áreas de conservación, integrar la red de áreas
protegidas con la red verde urbana, y constituir referentes paisajísticos para la ciudad.

11 de abril de 2023
El Concejo Metropolitano de Quito reformó la Ordenanza No. 446, incrementando el
área del AIER de 9990 a 22329 hectáreas, como un mecanismo de conservación de las
áreas que prestan servicios ecosistémicos a las zonas pobladas urbanas, y que requieren
un manejo especial.

Elaboración: autora

1 “Áreas de Intervención Especial y Recuperación: Son áreas de propiedad pública, privada o comunitaria que por sus condiciones biofísicas y socioeco-
nómicas, previenen desastres naturales, tienen connotaciones histórico-culturales, disminuye la presión hacia las áreas de conservación, posibilitan o
permiten la funcionalidad, integridad y conectividad con la Red de Áreas Protegidas y la Red Verde urbana (corredores verdes) y constituyen referentes
para la ciudad. Por sus características deben ser objeto de un manejo especial”. Municipio de Distrito Metropolitano de Quito, Plan Metropolitano de
Ordenamiento Territorial 2012-2022, Quito: DMQ, p. 47.

Como se puede advetir en la tabla anterior, la adminis-
tración de las laderas del Pichincha estuvo inicialmente
a cargo del Estado central; y más tarde, a partir del año
1997, el MDMQ asumió las competencias y atribu-
ciones. Por otra parte, cabe recalcar que la estrategia
adoptada por el Estado central en su momento, y pos-
teriormene por el MDMQ respecto a la protección de
las laderas del Pichincha, fue declarar a las áreas com-
prometidas como áreas de protección ecológica, con
las siguientes denominaciones: bosque protector, áreas
protegidas, parques metropolitanos.

No obstante, debido a la débil normativa e instituciona-
lidad municipal y estatal, a la hegemonía de los grupos
que lideran la construcción de vivienda, a las tenden-
cias políticas promotoras de redes clientelares, y a la

falta de participación activa de la ciudadanía en la for-
mulación de planes de acción relativos a la protección
de los bosques protectores y corredores ecológicos, la
autoridad no ha sido eficaz para solventar las amenazas
sobre las laderas del Pichincha.

De lo expuesto se infiere, además, la incidencia de dos
factores exógenos que coadyuvan al deterioro ambien-
tal y social: la conversión de la ciudad en un centro de
poder funcional a los objetivos de la red corporativa
transnacional productiva y financiera, y connota la
prevalencia de un enfoque de desarrollo metropolitano
antropocentrista, que acrecienta la insustentabilidad
de los servicios ambientales que generan las áreas me-
tropolitanas de protección ecológica.

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María José Narváez Álvarez

CARACTERIZACIÓN DE LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA
Y EL DERECHO A LA CIUDAD

Igual que otras capitales de los países latinoame-
ricanos, Quito se ha construido sobre un territorio
economizado que va más allá de su mancha urbana,
con singularidades como el transporte, la tipología
de autogobierno, de economía, de identidad política
(capitalidad); de una variedad de derechos humanos,
civiles y políticos, económicos sociales y culturales
(DESC); derechos ambientales y derecho a la ciudad,
lo que tiene relación con lo que Mesel (2021) aludiendo
a Milton Santos (1996) llama geografización del poder
del Estado a través de las leyes, y al tratarse del poder
metropolitano, como es el caso del Distrito Metropoli-
tano de Quito, de un ordenamiento normativo especial.

La singularidad distintiva del DMQ, con relación a otras
capitales de la región, es que es capital de Ecuador, país
que ha reconocido constitucionalmente a la naturaleza
como un sujeto con derechos, y esto es lo que nos lleva
a las preguntas: ¿de qué forma los derechos de la natu-
raleza interactúan con el derecho a la ciudad? y ¿cómo
los derechos de la naturaleza tienen la potencialidad de
otorgar una tutela jurídica reforzada y suficiente a los
espacios naturales afectados por actividades antrópicas
que amenazan con transformarlos hasta extinguirlos?
A efecto de procurar un análisis del problema, se pro-
cede a caracterizar el contenido de estos derechos, en
el marco de su confluencia en el espacio denominado
laderas del Pichincha.

El derecho a la ciudad connota la resistencia a la
denominada revolución urbana y, siguiendo a Jordi
Borja (2013), es un concepto analítico-crítico de aquel
formato de urbanización que impugna las pautas ur-
banizadoras dominantes, plantea la razón de ser de la
ciudad y cuestiona las dinámicas disgregadoras de la
gestión metropolitana.

Se colige que el derecho a la ciudad pone en eviden-
cia el conflicto social como una nueva lucha de clases
desplazada del ámbito del Estado-nación y del lugar de
trabajo, a los territorios locales donde la marginalidad,
la desigualdad creciente, las dinámicas económicas in-
sostenibles, los déficits socio-culturales, la degradación

ambiental, la globalización y los localismos son factores
permanentes que ahondan los conflictos socio-ambien-
tales. El énfasis radica en que el derecho a la ciudad
rescata los valores éticos e intereses colectivos desde
una perspectiva integral u holística. En su momento
Lefebvre (1978) instó a pensar que el derecho a la ciu-
dad no puede concebirse como un simple derecho de
vista o como un retorno a las ciudades tradicionales; y
que únicamente puede formularse como un derecho a
la vida urbana, transformada, renovada.

En Ecuador, en la década de 1980 ya se reivindicaba
la autonomía de las ciudades, y particularmente de las
capitales de provincia frente al gobierno nacional, cuya
presencia ha sido casi colonial en ciertos casos. Actual-
mente, y siguiendo al urbanista Fernando Carrión, la
producción de la ciudad genera transformaciones que
impactan en su entorno natural:

Una de ellas es la mutación de los ciclos vitales
de la ciudad, en el marco de sus relaciones con
la naturaleza, que tienden a reconfigurar la es-
tructura de su ecosistema (cambio climático).
Las poblaciones humanas son interdependientes
del mundo natural -no al revés- por lo que sus
acciones u omisiones son determinantes. Esta
metamorfosis permite identificar su condición
esencial como parte ontológica del ser; esto es, de
los respectivos estratos de existencia. Esta doble
determinación, autonomía y ecosistema, recono-
ce a la ciudad en una condición de entidad con
vida propia, que debe tener todos los elementos
para su sustentabilidad, tanto en términos de
recursos sociales como naturales. Ahí está la base
para el reconocimiento de su condición de sujeto
de derechos. (Carrión 2023, 238)

Sobre el punto, ya en el año 2008, la Constitución
ecuatoriana incorporó el derecho a la ciudad en su
artículo 31:

Las personas tienen derecho al disfrute pleno
de la ciudad y de sus espacios públicos, bajo los

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Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad

principios de sustentabilidad, justicia social, res-
peto a las diferentes culturas urbanas y equilibrio
entre lo urbano y lo rural. El ejercicio del dere-
cho a la ciudad se basa en la gestión democrática
de ésta, en la función social y ambiental de la
propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno
de la ciudadanía. (CRE, artículo 31)

El derecho a la ciudad se torna más determinante cuan-
do se agudiza la crisis ambiental, llegando al límite de
cambio climático; entonces, el uso del suelo urbano se
constituye en un mecanismo técnico para la desacele-
ración de los conflictos socio-ambientales, a través del
agrandamiento de la afectación a los bienes comunes
públicos como áreas ecológicas y bosques protectores,
configurando lo que se conoce como dimensión con-
tradictoria de la actual vida urbana. Tal es el caso de la
ciudad de Quito respecto a la afectación de los bosques
ubicados en las laderas del Pichincha.

Las laderas y quebradas del Pichincha que com-
ponen las estribaciones orientales del macizo
montañoso del complejo volcánico del Pichincha
albergan una rica muestra de patrimonio natural
del Distrito. La flora y fauna de las laderas del
Pichincha equivalen en lo natural a lo que los
templos coloniales y casonas republicanas del
Centro Histórico significan en lo arqueológico.
Este patrimonio natural es el único remanente
que conserva todavía el 48,10% de la vegetación
natural, si bien se encuentra muy fragmentada
[…]. (MDMQ 2010, 71)

En la sentencia No. 2167-21-EP/22 (Río Monjas), la
Corte Constitucional identificó el contenido esencial
del derecho a la ciudad, y señaló que este incluye, al
menos: 1) la distribución espacial justa de recursos
para asegurar buenas condiciones de vida de toda la
población; 2) la gestión democrática de la ciudad; 3) la
diversidad social, económica y cultural; y 4) la armo-
nía con la naturaleza. En el párrafo 105 se explicita que
la distribución espacial justa de los recursos relativos
al ambiente urbano incluye la obligación de proteger

2 Desde mi perspectiva, en este enfoque no está ausente el énfasis naturista ya previsto por Baruch Spinoza en el siglo XVI. La existencia de una sola sus-
tancia infinita, la infinitud inagotable, es decir, en sus propias palabras: “Dios o sea la naturaleza”. Ver: Baruch Spinoza. Ética demostrada según el orden
geométrico (Barcelona: ORBIS Ediciones, 1984).

los espacios verdes y sus recursos naturales, lo que
garantiza una mejor calidad de vida de los habitan-
tes de Quito y fomenta una relación armónica con la
naturaleza.

Un aspecto crucial es que la Constitución ecuatoriana
enlaza el derecho a la ciudad con la función social y
ambiental de la propiedad, cuestión clave que compro-
mete a la ciudadanía; y sobre todo, a quienes poseen
predios ubicados dentro de las zonas de protección,
a velar por la conservación de los espacios naturales.

Los derechos de la naturaleza fueron reconocidos en
la Constitución ecuatoriana del año 2008, bajo la pre-
misa de que la naturaleza será sujeto de los derechos
que le reconozca la Carta Magna, y son: (i) el respeto
integral a su existencia y el mantenimiento y rege-
neración de sus ciclos vitales, estructura, funciones
y procesos evolutivos; y (ii) a su restauración. Estos
derechos connotan el enfoque filosófico-ontológico de
pueblos indígenas y mestizos que se reconocen en y
con la trama de la vida y sus ciclos vitales; son la sín-
tesis de una comprensión holística de la relación entre
sociedad con la naturaleza en término de equilibrio,
respeto, y en función del sumak kawsay (buen vivir).2

Este suceso evidencia la superación de los regímenes
de tutela jurídica ambiental devenidos del Derecho
Ambiental para la conservación de los espacios natu-
rales, y así lo ha identificado la Corte Constitucional
ecuatoriana en su sentencia 1149-19-JP/21, al señalar
que “históricamente el Derecho ha sido funcional a la
instrumentalización, apropiación y explotación de la
naturaleza como un mero recurso natural”. De ello se
infiere que los derechos de la naturaleza connotan la
obligatoriedad de cambios sustanciales en la conducta
de los actores implicados en procesos productivos,
extractivos, de consumo, normativos, administrativos
en los diferentes órdenes y de la sociedad en general.
En este sentido, la Corte Constitucional ecuatoriana
ha creado estándares jurisprudenciales que coadyu-
van a la eficacia de los derechos de la naturaleza; en la
sentencia 22-18-IN/21 señala que:

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26. La naturaleza ha sido reconocida como titular
de derechos en la Constitución. La naturaleza
no es un ente abstracto, una mera categoría
conceptual o un simple enunciado jurídico.
Tampoco es un objeto inerte o insensible.
Cuando la Constitución establece que hay
que respetar “integralmente” la existencia
de la naturaleza y reconoce que es “donde se
reproduce y realiza la vida”, nos indica que se
trata de un sujeto complejo que debe ser com-
prendido desde una perspectiva sistémica.

27. La naturaleza está conformada por un con-
junto interrelacionado, interdependiente e
indivisible de elementos bióticos y abióticos
(ecosistemas). La naturaleza es una comu-
nidad de vida. Todos los elementos que la

componen, incluida la especie humana, están
vinculados y tienen una función o rol. Las
propiedades de cada elemento surgen de las
interrelaciones con el resto de elementos y
funcionan como una red. Cuando un elemen-
to se afecta, se altera el funcionamiento del
sistema. Cuando el sistema cambia, también
afecta a cada uno de sus elementos.

Lo cierto es que la subjetivación de la naturaleza está
siendo valorada en el multinivel por su importancia
para enfrentar la crisis ambiental, crisis del cono-
cimiento o civilizatoria y de nuestro tiempo (Leff
2002, Gudynas 2009, Storini 2019), y es relevante
porque da lugar al desplazamiento del eje jurídico
antropocentrista.

EL ENFOQUE ANTROPOCÉNTRICO PARA LA TUTELA JURÍDICA
DE LAS LADERAS DEL PICHINCHA

Con base en el marco teórico expuesto se procede
a caracterizar el marco metodológico desarrollado
para el análisis empírico del problema abordado. En
términos de Yin (2009), una razón para elegir un
estudio de caso único o simple se presenta cuando
un fenómeno representa un caso crítico a partir del
cual se puede construir una teoría, de tal forma que
los hallazgos pueden contribuir a investigaciones
posteriores del mismo fenómeno, o de otro fenómeno
que comparta las proposiciones. Es precisamente en
este marco metodológico en el que se adscribe esta
investigación; sin embargo, en cuanto a las proposi-
ciones, la investigación asume una técnica prospectiva
para modelar la proposición experimental que se
confrontará a la proposición documentada. Siguiendo
el protocolo de estudios de caso único de Yin, una
vez identificadas las proposiciones y sus criterios,
se interpretarán los datos recopilados a partir del
lenguaje observacional lineal, para concluir con el
análisis a partir de proposiciones que devienen de la
matriz disciplinaria de la naturaleza como sujeto de
derechos y de jurisprudencia emitida por la Corte
Constitucional del Ecuador.

El fenómeno en estudio son las laderas del Pichincha
como un espacio natural afectado por el crecimiento
urbano descontrolado; la descripción del fenómeno
consta en el acápite anterior. Las proposiciones se eri-
gen sobre el régimen de tutela jurídica basado en (i)
un modelo de gestión ambiental antropocéntrico, que
es el existente, y (ii) un modelo de gestión ambiental
eco-biocéntrico, reforzado por los derechos de la
naturaleza.

Las proposiciones que se extraen de los documen-
tos analizados son: (i) el enfoque, (ii) racionalidad
instrumental, y (iii) la racionalidad axiológica; cada
proposición presenta criterios que se extraen de cuatro
instrumentos jurídicos relevantes para la tutela de las
laderas del Pichincha; dos emitidos por el Ministerio de
Agricultura en la década de 1980, cuando la administra-
ción de las laderas del Pichincha se encontraba dentro
de sus competencias; y dos emitidos por el MDMQ
luego del reconocimiento de la naturaleza como sujeto
de derechos, en el 2008. Es menester indicar que dichos
criterios no son taxativos, sino que son los que se vincu-
lan al objeto de la investigación:

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Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad

Tabla 2: Proposiciones

Proposiciones Criterios
Instrumentos

Ac. Min. 162
(1983)

Ac. Min. 127
(1988)

Ord. 0446
(2013)

Ref. Ord. 0446
(2023)

Enfoque
Ambiental conservacionista 1 1 1 1

Antropocéntrico 1 0 1 0
Eco-biocéntrico 0 0 0 1

Racionalidad
instrumental

Bosque protector 1 1 0 0
Área de Protección 0 0 1 1
Parque Metropolitano 0 0 1 1

Racionalidad
axiológica

Prevalencia de lo colectivo
sobre lo individual 0 0 1 1

Bienestar humano 1 0 1 1
Propiedad 1 0 1 1
Sustentabilidad 1 1 1 1
Participación social 0 0 1 1
Valor intrínseco de la
naturaleza 0 0 0 0

La naturaleza compleja y
sistémica 0 0 0 0

Principios preventivo y
precautorio 0 0 0 0

Elaboración: autora

De la data recopilada se desprenden los siguientes
hallazgos (lenguaje observacional lineal):

Enfoque:

1. En todos los instrumentos jurídicos analizados
se verifica el enfoque ambiental conservacionista,
esto es, que su objetivo es la conservación, pro-
tección y restauración de áreas con características
ecológicas relevantes identificadas. Tratándose

de las laderas del Pichincha, estas áreas ya han
sufrido deterioros provocados por el crecimiento
urbano descontrolado e informal.

2. En dos de los cuatro instrumentos existen consi-
derandos y disposiciones que denotan el enfoque
antropocéntrico; es decir, que se ha considerado la
utilidad que los elementos naturales proporcionan
al ser humano a través de los servicios ambienta-
les, y sería esta valoración la que justifica su tutela
jurídica.

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3. En la ordenanza 0446 del año 2013, aún se verifica
un enfoque tendiente al antropocentrismo, aun
cuando fue emitida con posterioridad al reconoci-
miento de la naturaleza como sujeto de derechos;
sin embargo, en las reformas introducidas a la or-
denanza en el año 2023 ya se identifican elementos
que dan cuenta de una lenta e incipiente transición
hacia un enfoque eco-biocéntrico.

Racionalidad instrumental:

1. En los instrumentos emitidos antes de la expedición
de la Constitución del año 2008, la tutela jurídica
de las laderas del Pichincha se modeló a partir
de su declaratoria como bosque protector, lo que
significa que se constituyen en áreas destinadas a
la conservación de ecosistemas que no están repre-
sentados en el Patrimonio de Áreas Naturales del
Estado (PANE), y que en su momento las excluyó
del régimen agrario; en tanto que los instrumentos
dictados en años posteriores al 2008, se adscriben
al Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SNAP)
en el subsistema autónomo descentralizado, con
la declaratoria de las laderas del Pichincha como
parte del Sistema Metropolitano de Áreas Natu-
rales Protegidas (SMANP), a través de la figura
de Área de Intervención Especial y Recuperación
AIER Pichincha-Atacazo, fortalecida, además, con
el reconocimiento de estos espacios como Parques
Metropolitanos, lo que proyecta una mejor y ma-
yor capacidad de intervención institucional. No
obstante, se debe tomar en cuenta que la inclusión
de las laderas del Pichincha dentro de estas catego-
rías de protección limita el derecho de propiedad
de los titulares del bien, únicamente en el uso y
goce del derecho a la propiedad. El atributo básico
de la propiedad, que es la capacidad de disposición,
permanece en los propietarios.

2. A propósito del derecho a la propiedad, todos los
instrumentos jurídicos impusieron limitaciones a su
ejercicio, sin que pueda reputarse una confiscación
por parte del Estado. En el artículo 31 de la Cons-
titución se establece que el ejercicio del derecho a
la ciudad se basa en la función social y ambiental
de la propiedad, lo que se traduce en la capacidad
de las instituciones estatales y descentralizadas de
imponer limitaciones legítimas de carácter general

al uso y goce de los bienes inmuebles, en el marco
de la tutela de un interés colectivo por la salvaguar-
da de la naturaleza. En el Acuerdo Ministerial No.
162 de 1983, llama la atención que la declaratoria
de las laderas del Pichincha como bosque protec-
tor excluya a las “urbanizaciones o parcelaciones
legalmente autorizadas y construidas o en proceso
de construcción”, aunque a la par prohíbe nuevas
construcciones, e incluso la ampliación de las exis-
tentes, a partir de la fecha de su expedición.

3. En los instrumentos emitidos por el MDMQ se
verifica la prevalencia de lo colectivo sobre lo
individual, al reconocer el interés público en la
conservación de las laderas del Pichincha. Esto es
importante porque tiene la valía de generar un vín-
culo jurídico entre todos los habitantes de la ciudad
para actuar en defensa de las laderas y, la mismo
tiempo, para asumir las obligaciones que conlleve
su tutela (La eficacia de este vínculo no es objeto de
esta investigación).

Racionalidad axiológica:

1. Todos los instrumentos revisados evidencian su
vocación hacia la sustentabilidad y, concomitante a
esta, en tres tiene relevancia tanto el bienestar hu-
mano como el derecho a la propiedad. Sin embargo,
en ninguno de los instrumentos se constata que la
protección jurídica de las laderas esté justificada
en criterios afines a los derechos de la naturaleza
tales como el valor intrínseco de la naturaleza, la
comprensión sistémica de la naturaleza, o los prin-
cipios de prevención y precaución frente a riesgos
generados por las actividades antrópicas.

2. El principio de la prevalencia de lo colectivo sobre
lo individual, así como el derecho de los habitantes
de la ciudad de Quito a participar en los temas am-
bientales aparece únicamente en los instrumentos
expedidos posterior al reconocimiento de la natu-
raleza como sujeto de derechos.

De lo expuesto se infiere que en varias décadas el Es-
tado y el MDMQ han procurado proteger las laderas
del Pichincha de los asentamientos irregulares, a tra-
vés de mecanismos e instrumentos técnico-jurídicos
ambientales que adolecen de debilidad normativa e
institucional. A partir de este aserto, resulta inevitable

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Derechos de la naturaleza y derecho a la ciudad

preguntar ¿qué pueden aportar los derechos de la
naturaleza para robustecer la tutela jurídica de las

laderas del Pichincha, y que a su vez permita consoli-
dar el derecho a la ciudad?

LAS LADERAS DEL PICHINCHA O TERRITORIO DONDE CONVERGEN
EL DERECHO A LA CIUDAD Y LOS DERECHOS DE LA NATURALEZA

Harvey (2013) fundamenta que el derecho a la
ciudad no debe quedarse en simplemente garantizar
el acceso a los recursos, sino el derecho colectivo para
transformar radicalmente lo urbano. El acceso a los
recursos no se limita al acceso a los servicios públicos
como agua potable, electricidad, transporte público;
porque implica que los habitantes de una ciudad, en
este caso Quito, también han de acceder a aquellos
servicios ambientales y ecosistémicos que posibilitan
un ambiente sano que les garantice una vida digna. Al
respecto, en la sentencia No. 1149-19-JP/21 la Corte
Constitucional señaló que:

En el contenido del derecho a un ambiente sano
convergen los derechos humanos y los derechos
de la naturaleza. En esencia, se hace evidente la
necesaria interrelación y complementariedad en-
tre estos derechos sin perder su autonomía, pues
la preservación del entorno natural permite que
los seres humanos ejerzan otros derechos. Como
se ha indicado en párrafos anteriores, el derecho
al ambiente sano, no solo se encuentra en función
de los seres humanos, sino también, alcanza a los
elementos de la naturaleza, como tales. (Sentencia
No. 1149-19-JP/21, párr. 242)

Siguiendo el criterio de la Corte, se colige que el derecho
a la ciudad -visto como un derecho de los humanos- y
los derechos de la naturaleza, no son rivales ni yuxta-
puestos, sino más bien son derechos que interactúan;
pero esa interacción está mediada por la convergencia
de otro derecho: vivir en un ambiente sano.

Con base en este aserto se puede afirmar que existe una
relación triádica entre el derecho a la ciudad, los dere-
chos de la naturaleza y el derecho a vivir en un ambiente
sano, cuyo nexo causal son los servicios ambientales eco-
sistémicos, más aún si se considera que uno de los ejes
del derecho a la ciudad está radicado en el componente

ambiental y la ecologización de las urbes. Se trata, enton-
ces, de una relación circular e interdependiente, donde
la reivindicación de uno de los derechos está supeditada
a la reivindicación de los otros, de tal forma que, si uno
se ve afectado, colateralmente los otros también.

La tutela jurídica reforzada que reviste a los derechos
de la naturaleza proviene, entre otros aspectos, de su
racionalidad axiológica, y fundamentalmente en el
reconocimiento del valor intrínseco de la naturaleza
y sus elementos constitutivos, entre los cuales existe
una mancomunidad de vida, compleja y sistémica; ello
porque las propiedades del todo no se replican en sus
partes, pero la afectación a las partes menoscaba la fun-
cionalidad del todo.

Sin embargo, en los instrumentos jurídicos analizados
que fueron emitidos de forma posterior a la promul-
gación de la Constitución del año 2008, no se advierte
que la tutela jurídica de las laderas del Pichincha, vistas
como un elemento natural del sistema ecológico, esté
basada en su valoración intrínseca, que, según ha
señalado la Corte Constitucional en múltiples fallos,
es uno de los ejes centrales para la concreción de los
derechos de la naturaleza. La ordenanza reformatoria
a la ordenanza No. 0446 apela más bien a la valoración
simbólica de las laderas como base para sustentar la
identidad cultural, histórica y ambiental de toda la
ciudad; por ello se considera que esta normativa local
devela una transición hacia el enfoque eco-biocéntrico
de la tutela jurídica de las laderas del Pichincha.

De igual forma, según lo fundamentado por la Corte
Constitucional, la naturaleza es un sujeto complejo
(Sentencia No. 22-18-IN/21, párr. 27-28). Sin embargo,
no se verifica que el fundamento jurídico del régimen
de protección de las laderas se sustente en el enfoque
sistémico que reviste a los derechos de la naturaleza
en función de armonizar su relación con la sociedad,

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Enero 2025

María José Narváez Álvarez

y tampoco revelan de forma concreta el vínculo de los
seres humanos con los espacios naturales, de tal forma
que sean estos los que se adapten de forma adecuada a
los procesos y sistemas naturales.

Otro aspecto importante que ha quedado excluido de
los instrumentos formulados con posterioridad a la
Constitución del año 2008 son los principios preven-
tivo y precautorio, consagrados en el artículo 73 de la
Constitución, con relación a los derechos de la natura-
leza. La importancia de estos radica en que representan
un rol orientador cuando se conoce los efectos dañosos
de una actividad antrópica sobre los elementos natu-
rales, y cuando no existe suficiente evidencia científica
que obliga al Estado a adoptar medidas eficaces para
impedir la degradación de la naturaleza.

Desde una perspectiva contextual, los procesos natu-
rales de los ecosistemas funcionan de tal manera que
se constituyen en el soporte de la trama de la vida en
el planeta, proveyendo a los seres vivos -en los que
se incluyen a los humanos- de servicios ambientales
ecosistémicos que resultan del propio funcionamiento
de los ecosistemas, como la regulación del clima, que
tiene como función la regulación de la temperatura,
de las precipitaciones y otros procesos climáticos
locales, regionales, en función del control de gases
de efecto invernadero; la regulación de distribución,

cuyas funciones radican en la capacidad de los ecosis-
temas para dar respuesta y adaptarse a fluctuaciones
ambientales para la protección de tormentas, inunda-
ciones o sequías; la oferta de agua, como función de
almacenamiento y dotación de agua mediante cuencas,
reservorios y acuíferos; la retención de sedimentos
y control de erosión, es decir, de retención del suelo
dentro de los ecosistemas, lo que permite prevenir
la pérdida de suelo, el almacenamiento de agua en
humedales, entre otras tantas; y en lo cultural, como
oportunidad para usos no comerciales, tales como: ac-
tividades artísticas, educativas, espirituales, científicas
o que enfaticen los valores de los ecosistemas.

Relacionando la perspectiva antes acotada, en el caso
del DMQ los procesos naturales de los ecosistemas se
generan en espacios territoriales que han sido inser-
tados al casco urbano “a la fuerza”, y a medida que
la mancha urbana se extiende, los territorios donde
se generan los servicios ambientales ecosistémicos se
reducen. De ahí la necesidad de que los instrumen-
tos jurídicos que propendan a la tutela de las laderas
del Pichincha sean revisados bajo el cenital de los
derechos de la naturaleza, como una garantía para el
ejercicio del derecho a vivir en un ambiente sano, y la
reivindicación del derecho a la ciudad, en condiciones
que salvaguarden la vida digna de los habitantes de
Quito.

CONCLUSIONES

Las laderas del Pichincha constituyen una mul-
tiplicidad ecosistémica en la que convergen los
derechos a la ciudad y los derechos de la naturaleza,
cuyo vértice es el derecho de los habitantes de Quito
a vivir en un ambiente sano -establecidos en el Estado
constitucional de derechos-, y que padece la inciden-
cia de dos problemas complejos: (i) el crecimiento
irregular y descontrolado de la mancha urbana, y,
(ii) la reducción de los espacios geográficos en donde
tienen lugar funciones ecosistémicas que garantizan la
reproducción de los ciclos vitales.

El reconocimiento de los derechos de la naturaleza tra-
jo consigo una nueva racionalidad axiológica que dota

de principios que robustecen el régimen de protección
de los ecosistemas, pero que ha sido excluida en los
instrumentos jurídicos promulgados por el MDMQ,
aun cuando fueron emitidos posteriormente al reco-
nocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos,
conforme se desprende de la tabla de proposiciones, y
que constituye el instrumento técnico-metodológico
en el que se sustenta el análisis empírico de la realidad
expuesta.

La matriz disciplinaria de la naturaleza como sujeto de
derechos connota que tanto el Estado como el MDMQ
han propendido a la tutela jurídica de las laderas del Pi-
chincha a través de instrumentos jurídicos ambientales

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Enero 2024

ANÁLISIS CONTRIBUTIVO PARA LA MITIGACIÓN DEL IMPACTO URBANO
Caso San Pedro Garza García

CONTRIBUTIVE ANALYSIS FOR THE MITIGATION OF THE URBAN IMPACT
San Pedro Garza García Case

ANÁLISE CONTRIBUTIVA PARA A MITIGAÇÃO DO IMPACTO URBANO
Caso San Pedro Garza García

Recibido: 22/VII/2024
Aceptado: 17/X/2024

Resumen
En el presente artículo se analiza la figura de las aporta-

ciones contributivas para la mitigación del impacto urbano
previstas en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro Garza García,
Nuevo León, México; como fuente de ingresos municipales.
En primer lugar, se estudian las generalidades, características
y elementos que comprenden dicha aportación para determi-
nar su naturaleza fiscal. Y en segundo lugar se analiza si dicha
figura atiende a su aplicación efectiva conforme a Derecho, o
violenta la esfera jurídica de los contribuyentes basado en los
principios constitucionales tributarios.
Palabras clave: Ingreso público; Contribución; Mitigación
ambiental; Impacto urbano; Derecho fiscal

Abstract
This article analyses the figure of the contributory

contributions for the mitigation of urban impact provided
for in the eighth title of the Zoning and Land Use Regulations
of the Municipality of San Pedro Garza García, Nuevo
León, Mexico; as a source of municipal revenue. Firstly, the
generalities, characteristics and elements that comprise this
contribution are studied in order to determine its fiscal

nature. And secondly, it is analysed whether this figure is
effectively applied in accordance with the law, or whether it
violates the legal sphere of taxpayers based on constitutional
taxation principles.
Keywords: Public income; Contribution; Environmental
mitigation; Urban impact; Tax law

Resumo
Este artigo analisa a figura das contribuições para a

mitigação do impacto urbano, prevista no oitavo título do
Regulamento de Zoneamento e Uso do Solo do Município
de San Pedro Garza García, Nuevo León, México, como fonte
de receita municipal. Em primeiro lugar, são estudadas as
generalidades, as características e os elementos que compõem
essa contribuição, a fim de determinar sua natureza fiscal. E,
em segundo lugar, analisa-se se essa figura é efetivamente
aplicada de acordo com a lei ou se viola a esfera jurídica dos
contribuintes com base nos princípios constitucionais de
tributação.
Palavras-chave: Receita pública; Contribuição; Mitigação
ambiental; Impacto urbano; Direito tributário

* Es doctor en Derecho con acentuación en Métodos Alternos de Solución de Conflictos dentro del Programa Nacional de Posgrado de Calidad del
CONACyT en la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL, y doctor en Derechos Humanos por la Universidad de Estudios Multinacionales. Es
investigador del Sistema Nacional de Investigadores del CONACyT-México Nivel I, e investigador del Centro de Investigación de Tecnología Jurídica y
Criminología perteneciente a la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. Sus áreas de investigaciónson: Derecho Fiscal, Derecho Digital, Dere-
cho Constitucional y Derechos Humanos. Es profesor titular en la Maestría en Derecho Fiscal y Finanzas Públicas, integrante del Claustro Académico en
la Maestría y Licenciatura en Derecho Fiscal en la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0430-5202

** Es licenciada en Derecho por la Universidad de Monterrey graduada del Programa de Honores, maestra en Derecho Fiscal y Finanzas Publicas de la
FacDyC-UANL. Se desempeña como abogada litigante en materia administrativa con especialidad en desarrollo urbano.

Correo electrónico: andradelozanopaulavictoria@gmail.com
Cómo citar este artículo: Garza de la Vega, Daniel Alberto y Paula Andrade Lozano. 2025. “Análisis contributivo para la mitigación del
impacto urbano. Caso San Pedro Garza García”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 45-59.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.429

Daniel Alberto Garza de la Vega* Paula Andrade Lozano**y

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

INTRODUCCIÓN

El objetivo de la presente investigación consiste
en realizar un análisis jurídico-fiscal sobre la consti-
tucionalidad de las aportaciones para la mitigación
del impacto urbano previstas en el Título octavo,
denominado “Aprovechamientos urbano optativos”,
del Reglamento de Zonificación y Uso del Suelo de
San Pedro Garza García, como fuente de ingresos
municipales.

Primeramente, dicha figura consiste en otorgar a los
propietarios de bienes inmuebles en el Municipio de
San Pedro Garza García, a solicitud de parte interesada,
un incremento de densidad y/o coeficiente de utiliza-
ción de suelo. Esto, a través de una aportación que debe
realizar el interesado en favor del municipio, estable-
ciéndose en el referido Reglamento de Zonificación y
Uso del Suelo la fórmula que debe aplicarse para efecto
de establecer el monto de la aportación.

De lo anterior, resulta evidente que dicha figura tiene
carácter fiscal y constituye un ingreso municipal; no
obstante, no está estipulado ni en la Ley de Hacienda

de los municipios del Estado de Nuevo León, ni en la
Ley de Ingresos de los municipios del Estado de Nuevo
León, y mucho menos en el presupuesto de ingresos
autorizado por el Estado en favor del Municipio de San
Pedro Garza García.

Asimismo, a pesar de tener por denominación en el
Reglamento municipal de “aprovechamiento”; se con-
sidera que, dada la naturaleza de dicha aportación,
ésta no constituye un aprovechamiento, por lo que se
llevará a cabo un análisis para determinar, de acuer-
do con el objetivo de dicha aportación, qué tipo de
contribución es.

Una vez que se haya determinado qué tipo de con-
tribución es, se llevará a cabo el desglose de dicha
contribución para efecto de verificar el debido cum-
plimiento del principio constitucional de legalidad; el
cual, además de reflejarse en el ámbito de reserva de
ley, también constituye la delimitación de los elemen-
tos esenciales de las contribuciones, como lo son el
sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.

TIPO DE INGRESO PÚBLICO

Como objetivo principal del presente trabajo de
investigación, se realiza un análisis fiscal de la figura
de los aprovechamientos urbanos optativos previstos
en el Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo de
San Pedro Garza García, Nuevo León, en específico,
sobre la “aportación económica” prevista como re-
quisito para obtener los referidos aprovechamientos
urbanos.

Primeramente, se considera oportuno determinar
qué tipo de ingreso público es la referida aportación
económica, lo cual se analizará desde las diversas de-
nominaciones que el Reglamento pretende atribuirle
a dicha figura, del análisis del objeto y alcance del
mismo de conformidad con la doctrina y, finalmente,
según la legislación aplicable.

Así pues, del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo municipal se observa lo siguiente:

• El título octavo se denomina “Aprovechamientos
urbanos optativos”, por lo que de ahí se entiende
que la autoridad municipal utiliza el concepto de
“aprovechamientos”, el cual es una figura de ingreso
público fiscal.

• En el capítulo I de dicho título octavo se hace refe-
rencia a que el interesado deberá de proporcionar
una “aportación económica”, con el objeto de finan-
ciar obras de infraestructura, servicios y mejoras del
espacio público del distrito y/o distritos colindantes
donde se localice el predio beneficiado.

• Luego, en el capítulo II, y apartado tercero del refe-
rido título octavo, se menciona que el otorgamiento

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de la densidad y CUS optativa estará condicionado
a que los interesados realicen una “aportación para
la mitigación del impacto urbano generado”, deno-
minación que también es utilizada en la fórmula
establecida.

• Por otro lado, en los tres apartados del título oc-
tavo antes referido, se dispone que la Secretaría
de Finanzas y Tesorería llevará la contabilidad del
“Fondo de Aportaciones por Aprovechamientos
Optativos”.

• Asimismo, se dispone que las “aportaciones” no
sustituirán el pago de otros “derechos”, “licencias” o
“acciones de mitigación” previstas en el Reglamento
o normativa.

De lo anterior se deduce que si bien el título octavo y
la figura que se estudia en la presente investigación se
denomina como “aprovechamientos”, esto no significa
que la aportación económica a la que se hace referencia
sea un ingreso público clasificado como aprovecha-
miento, ya que, tal como lo dispone la Segunda Sala
de la Suprema Corte de justicia de la Nación en su
“Jurisprudencia, 184633” –con independencia de la
denominación–, para analizar dicho ingreso se debe
partir de la naturaleza, objeto y alcance para deter-
minar su clasificación. Por ello, se considera que la
denominación que el mencionado Reglamento pre-
tende otorgar es la de “aportación para la mitigación
del impacto urbano generado”, pues, además de ser
la denominación que se dispone expresamente en la
fórmula que estipula el cálculo precisamente de dicha
aportación, es la denominación que se establece en los
apartados de la densidad y CUS optativos.

Asimismo, se considera relevante hacer énfasis en que
la autoridad municipal refiere que el pago de dichas
aportaciones no sustituye “otros” derechos, licencias o
acciones de mitigación, por lo que desde una interpre-
tación normativa se implicaría que dicha aportación
podría ser considerada como un derecho, licencia o
acción de mitigación.

No obstante, dice Ortega (2021): “para comprender la
naturaleza de dicha aportación y por ende determinar
la clasificación de la misma como ingreso público”
(pp.17-18), se traen nuevamente las características con
las que, conforme a, cuentan los ingresos públicos:

a) Se constituyen de una cantidad dineraria. Pues es
una aportación económica que deriva del cálculo
de una fórmula establecida, sin que en el presente
caso el Reglamento estipule otra forma de liquida-
ción o cumplimiento de la obligación.

b) Son percibidos por un ente público, que en el pre-
sente caso consiste en la Secretaría de Finanzas
y Tesorería del municipio de San Pedro Garza
García, Nuevo León.

c) Su finalidad es realizar los fines constituciona-
les. Del análisis del título octavo del referido
Reglamento, se interpreta que la finalidad de la
aportación para la mitigación del impacto urbano
tiene como objeto el de financiar obras de infraes-
tructura, servicios y mejoras del espacio público
del distrito y/o distritos colindantes donde se lo-
calice el predio beneficiado.

d) Tienen una finalidad directa e inmediata o indi-
recta y mediata. La referida aportación tiene una
finalidad directa e inmediata, toda vez que su
finalidad se encuentra estrictamente estipulada
para efecto de financiar obras de infraestructura,
servicios y mejoras del espacio público del distri-
to y/o distritos colindantes donde se localice el
predio beneficiado; y es inmediata toda vez que
a raíz del otorgamiento de los aprovechamientos
a determinado inmueble, la construcción se reali-
zará con sustento en dicho permiso, por lo que la
adecuación de la referida infraestructura y demás
mejoras deberá realizarse de manera inmediata.

e) El criterio de cuantificación. Las bases para la
determinación de sus montos deben venir esta-
blecidos en una ley o en una disposición emitida
por el Congreso Federal o Estatal. En cuanto a este
punto, de precisa que las referidas aportaciones
para mitigación del impacto urbano no se encuen-
tran previstas en una ley o disposición emitida por
el Congreso Estatal y mucho menos Federal; por
lo que, adelantando al análisis de dicha figura, se
contraviene el principio de legalidad y l concu-
rrencia de facultades de los diferentes órdenes de
gobierno.

f) El ente público que lo percibe debe poseer sobre
el mismo plena disponibilidad. Tal como refiere el
Reglamento municipal, la Secretaría de Finanzas
y Tesorería llevará la contabilidad del “Fondo de
Aportaciones por Aprovechamientos Optativos”

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

y autorizará el ejercicio de sus recursos según lo
determine el R. Ayuntamiento.

Ahora bien, y en virtud de que Cuevas (2010) refiere
que los ingresos públicos pueden clasificarse en tres
categorías: ordinarios y extraordinarios; tributarios y
no tributarios; directos e indirectos, de conformidad
con lo expuesto en el primer capítulo de la presente
investigación, se estima que las aportaciones para la
mitigación del impacto urbano se clasifican como un
ingreso ordinario tributario directo.

Así pues, los ingresos públicos que el Municipio de
San Pedro Garza García puede percibir, de confor-
midad con la Ley de Ingresos para los municipios del
Estado de Nuevo León para el ejercicio fiscal 2023 son,
en resumen: impuestos, derechos, contribuciones por
nuevos fraccionamientos, edificaciones, parcelacio-
nes y subdivisiones, productos y aprovechamientos.
Destacando que los impuestos, derechos y contribu-
ciones de mejoras (o especiales) son clasificados como
contribuciones.

Por otro lado, como se refiere en párrafos anteriores,
si bien de acuerdo con la denominación del título
octavo del Reglamento de Zonificación municipal la fi-
gura que se estudia es la de “aprovechamientos urbanos

optativos”, dicha aportación económica prevista como
pago obligatorio para efecto de obtener dichos be-
neficios no encuadra con las características de un
aprovechamiento, toda vez que, desde el punto de vista
personal, dicho ingreso es una contribución.

No obstante, resulta importante mencionar que las
“aportaciones para la mitigación del impacto urbano”
no se encuentran previstas como ingreso público y por
ende en ninguna de las clasificaciones antes mencio-
nadas, ni en la Ley de Hacienda para los municipios
del Estado de Nuevo León, ni en la Ley de Ingresos
de los municipios del Estado de Nuevo León para el
ejercicio fiscal 2023 y, por lo tanto, tampoco en el pre-
supuesto de ingresos aprobado del municipio de San
Pedro Garza García, Nuevo León. Dicha circunstancia
se analizará en el siguiente apartado de la presente
investigación.

Razón por la cual, al no estar previsto en legislación
alguna qué tipo de ingreso público representa dichas
aportaciones económicas, y al haber analizado las
características de la misma, se concluye que la “apor-
tación para mitigación del impacto urbano” prevista
en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del municipio de San Pedro Garza
García, Nuevo León, es una contribución.

TIPO DE CONTRIBUCIÓN

En virtud de lo anterior, ya que de las característi-
cas y naturaleza de las “aportaciones para la mitigación
del impacto urbano” se desprende que dicho ingreso
público es una contribución, en el presente apartado
se pretende determinar, de acuerdo con sus carac-
terísticas fiscales y antecedentes, si es un impuesto,
contribución de mejora o contribución especial, o un
derecho.

Es importante señalar que el Municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León, a través de su dictamen
número CGR 2021-2024/007-2021/Aprobación
definitiva de Reglamento, hacen referencia a la ex-
posición de motivos de la reforma al Reglamento
de Zonificación y Usos del Suelo, publicada el 27 de

diciembre de 2021, reforma en la cual se añade el tí-
tulo octavo denominado “aprovechamientos urbanos
optativos”, y refieren que, para obtener los aprovecha-
mientos urbanos optativos se estará sujeto al pago de
contribuciones específicas para el mejoramiento de
la infraestructura y el equipamiento urbano para dar
sustento a dichos incrementos.

No obstante, de conformidad con el artículo 2 del
Código Fiscal de la Federación, las contribuciones se
clasifican en cuatro: impuestos, aportaciones de segu-
ridad social, contribuciones de mejora, y derechos. Por
lo que la delimitación de dichas aportaciones como
“contribuciones específicas” no se encuentra funda-
mentada legalmente.

Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

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Por otro lado, se considera necesario mencionar que
el Código Fiscal del Estado de Nuevo León dispone
como contribuciones en su artículo 3, los impuestos,
derechos y contribuciones especiales. Lo previsto en
el referido Código Estatal coincide con el Código Fe-
deral en cuanto a impuestos y derechos; sin embargo,
no prevé aportaciones de seguridad social por ser una
materia reservada a la Federación, y en lugar de esta-
blecer contribuciones de mejora refiere contribuciones
especiales.

En el caso en concreto, del Reglamento de Zonifi-
cación y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León, se desprende que las apor-
taciones para la mitigación del impacto urbano son:

• Aportaciones económicas a las cuales los propie-
tarios interesados en obtener un aprovechamiento
urbano optativo, ya sea de densidad o de CUS, de-
ben realizar directamente a la Secretaría de Finanzas
y Tesorería

• Aportaciones económicas que se calculan de
acuerdo con una fórmula establecida en el propio
Reglamento

• Aportaciones económicas que representan “una
condición” para efecto de obtener resolución favo-
rable respecto del incremento en densidad o CUS
optativos

• Aportaciones económicas que se destinarán a la
incorporación y el mejoramiento del espacio pú-
blico, la infraestructura y otras obras y acciones de
interés público urbano en la zona donde se ubique
el inmueble.

• Aportaciones económicas que recibe el municipio en
virtud de brindar una autorización al interesado, la
cual representa mayor potencialidad del uso de suelo
de su propiedad.

De lo anterior podemos deducir, en primer lugar, que
las “aportaciones para la mitigación del impacto urba-
no” son contribuciones con fines extrafiscales, pues tal
como refiere la Primera Sala de la SCJN en la Tesis Ais-
lada, 173296, las contribuciones, si bien tienen como
objetivo principal la recaudación (fin fiscal), también
pueden tener un fin extrafiscal. Refieren que los propó-
sitos constitucionales resultan aplicables de la misma
forma para las contribuciones con fines extrafiscales,

toda vez que la recaudación no constituye en sí un
fin, sino que es un medio para que el Estado obtenga
los ingresos necesarios para satisfacer las necesidades
sociales; por lo que, el fin u objetivo de los ingresos
recaudados se encuentra inherentemente destinados a
fines delimitados en la política económica estatal, cuya
naturaleza es extrafiscal. Así pues, las “aportaciones
para la mitigación del impacto urbano” de conformi-
dad con el propio Reglamento municipal tienen como
fin “extrafiscal” cubrir los gastos necesarios para la in-
corporación y el mejoramiento del espacio público, la
infraestructura y otras obras y acciones de interés pú-
blico urbano en la zona donde se ubique el inmueble.

Ahora bien, para determinar si las “aportaciones para
la mitigación del impacto urbano” consisten en un
impuesto, aportaciones de seguridad social, contri-
buciones de mejoras o contribuciones especiales o
derechos, se parte primeramente desde el supuesto que
los impuestos son las contribuciones que sean distintas
a las aportaciones de seguridad social, contribuciones
de mejoras y derechos.

En virtud de lo anterior, toda vez que se considera in-
necesario analizar si las aportaciones económicas para
la mitigación del impacto urbano tienen la naturaleza
fiscal de aportaciones de seguridad social, se procede
a analizar los derechos, las contribuciones de mejoras
y las contribuciones especiales.

La definición de derechos como contribución se en-
cuentra delimitada en el artículo 2 del Código Fiscal de
la Federación y en el diverso artículo 3 del Código Fis-
cal del Estado de Nuevo León, los cuales, en resumen,
constituyen las prestaciones que recibe el Estado por
el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio
público, así como por recibir servicios que presta el
Estado en sus funciones de derecho público.

Por consiguiente, el presupuesto de hecho para ser
considerado una contribución como un derecho es
por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público o por recibir servicios que presta el Estado. Así
pues, las aportaciones económicas para la mitigación
del impacto urbano no son aportaciones que se cubran
por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público, toda vez que dichas aportaciones son respecto

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Enero 2024

Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

de la propiedad privada del contribuyente. Mientras
que, si bien es cierto que los interesados en obtener un
incremento en densidad y/o CUS optativo reciben un
servicio por parte del municipio quien otorga dicha
autorización, lo cierto es que no tiene carácter fiscal de
derecho.

Lo anterior, pues los derechos se cobran atendiendo al
costo del servicio que presta el Estado, o en el presente
caso el municipio, sin tomar en consideración diversos
factores, tal como se dispone en la “Jurisprudencia,
2015331”. Por lo que, en el presente caso, el monto de
las aportaciones económicas no se calcula tomando
en consideración el costo del servicio prestado por
el municipio al momento de emitir la autorización o
resolución correspondiente, sino respecto de la den-
sidad y/o CUS otorgado, que, de conformidad con
la fórmula establecida en el Reglamento, el monto a
pagar es en proporción al incremento en densidad y
CUS en el valor del metro cuadrado del inmueble. Por
otro lado, tal como se refiere en párrafos anteceden-
tes, para el Código Fiscal de la Federación se dispone
“contribuciones de mejoras” y para el Código Fiscal
del Estado de Nuevo León, aplicable para el caso en
concreto, se dispone “contribuciones especiales”.

La diferencia entre estas dos consiste en que, las
contribuciones de mejoras son las contribuciones
a cargo de los contribuyentes que se benefician de
manera directa por obras públicas; mientras que las
contribuciones especiales, además de dicho supuesto
de hecho, disponen también respecto de un beneficio
económico particular proporcionado al contribuyente
por la realización de tareas municipales provocadas
por actividades del contribuyente, así como se hace
énfasis en que el rendimiento de dicha contribución
debe tener como destino el financiamiento de las
obras o actividades correspondientes.

Por consiguiente, se reitera que las aportaciones econó-
micas para la mitigación del impacto urbano consisten
en el pago que debe realizar el interesado como una
condición para obtener densidad y/o CUS optativo,
autorización que deberá expedir el municipio como
parte de una tarea municipal al emitir la resolución co-
rrespondiente; sin embargo, dicha “tarea” es provocada
por la actividad del contribuyente que es el presentar la
solicitud para obtener un incremento de densidad y/o
CUS en el inmueble de su propiedad.

Adicionalmente, dicha aportación tiene como objetivo
el obtener un beneficio directo en el patrimonio de
quien lo solicita, toda vez que el incremento de den-
sidad representa para el interesado la posibilidad de
tener más viviendas dentro de su lote (al permitirse la
disminución de metros cuadrados de superficie por
unidad de vivienda) y el incremento en CUS represen-
ta para el interesado la posibilidad de contar con más
metros cuadrados de construcción dentro de su lote;
siendo importante señalar que el monto recaudado por
concepto de dichas aportaciones se destinará única y
exclusivamente para la incorporación y el mejoramien-
to del espacio público, la infraestructura y otras obras y
acciones de interés público urbano en la zona donde se
ubique el inmueble.

En virtud de lo anterior, resulta evidente que las apor-
taciones económicas para la mitigación del impacto
urbano tienen el carácter fiscal de una contribución
especial, pues cumplen con las características previstas
en el artículo 3 del Código Fiscal del Estado de Nuevo
León. Lo anterior, no obstante dichas aportaciones,
no se encuentren legalmente establecidas en la Ley de
Hacienda para los municipios del Estado de Nuevo
León, Ley de Ingresos para los municipios del Estado de
Nuevo León, y demás disposiciones normativas fiscales
correspondientes.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

Al haber determinado que las aportaciones econó-
micas para la mitigación del impacto urbano previstas
en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro Garza

García, Nuevo León, son ingresos públicos de natura-
leza fiscal con carácter de contribución especial, resulta
indudable de que dicha aportación debe cumplir con
los principios constitucionales de las contribuciones.

Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

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Enero 2024

Así pues, los Derechos Humanos de los contribu-
yentes, conocidos en la doctrina como los principios
de justicia tributaria, se encuentran consagrados en
el artículo 31 fracción IV de la CPEUM, los cuales
consisten en: proporcionalidad, equidad, legalidad y
destino al gasto público.

En el presente caso, el principio que se analiza es el
principio de legalidad en su sentido de reserva de ley;
toda vez que, tal como se ha adelantado en los capítu-
los antecedentes, se considera que el municipio de San
Pedro Garza García contraviene el principio de legali-
dad como derecho fundamental de los contribuyentes.

La Segunda Sala de la SCJN a través de la Jurispruden-
cia, 2004260 sostiene que precisamente de conformidad
con el artículo 31 fracción IV de la CPEUM se debe
garantizar el principio de legalidad tributaria, el cual
exige que los tributos se prevean en la ley, y de manera
específica, sus elementos esenciales. Lo anterior, para
efecto de garantizar certeza a los gobernados en cuanto
a que conozcan la forma y términos en los cuales debe
cumplir con su obligación de contribuir a los gastos
públicos.

Ahora bien, de conformidad con Ríos (2010), del
principio genérico de legalidad derivan los de reserva
de ley y legalidad tributaria:

dicho principio se refiere a la actuación tanto del
poder ejecutivo dentro del marco de legalidad
tributaria como del poder legislativo en el mar-
co de la producción de las normas de derecho.
De lo anterior se entiende que el principio de
legalidad en su sentido amplio se divide en dos
tiempos, el primero que consiste en la reserva de
ley que está dirigido al legislativo y el de legali-
dad tributaria que se refiere a la actuación del
ejecutivo al ejecutar las normas que emanan del
legislativo. (Ríos Granados 2010, 4)

Es así que, el poder legislativo es quien detenta la po-
testad tributaria normativa para crear contribuciones a
través de su legislación, mientras que el poder ejecutivo
(por ende las autoridades administrativas de cualquier
orden de gobierno) se encuentra obligado a aplicar úni-
ca y exclusivamente lo plasmado en la legislación.

En virtud de lo anterior:

el principio de reserva de ley tributaria sostiene
una gran importancia social, ya que responde a
una necesidad de certeza de los gobernados ante
la obligación de contribuir al gasto público que
representa un sacrificio económico, por lo que
dicho sacrificio debe ser producto de un debido
proceso legislativo, el cual de conformidad con
la CPEUM deberá iniciarse en la Cámara de
Diputados, quienes detentan la voluntad de los
gobernados. (Ríos Granados 2010, 5)

Entonces, la reserva de ley tributaria es un derecho
fundamental ya que determina las materias que están
reservadas a la ley por decreto constitucional, por lo
tanto, dicho principio está expresamente dirigido
al legislador ya que debe garantizar dicha certeza al
momento de crear y establecer cualquier tributo en
una ley.

Asimismo, Ortega (2021) estipula que:

para la SCJN el respeto a la garantía de lega-
lidad tributaria exige que la carga impositiva
se encuentre prevista en una ley para evitar la
arbitrariedad de las autoridades exactoras al
momento de fijar el tributo, pues éstas deben
de aplicar las disposiciones generales de obser-
vancia obligatoria para cada caso concreto, para
evitar el cobro de impuestos imprevisibles y el
cobro de impuestos a título particular, así como
para que el particular tenga pleno conocimiento
de cómo contribuir al gasto público. (Ortega
2021, 19)

De lo anterior se entiende que el alcance del principio
de legalidad en el sentido de reserva de ley comprende
que todos los elementos esenciales del tributo deben
estar expresamente establecidos en una ley emanada
del poder legislativo, por lo que Ríos Granados (2010)
señala que “dicho principio debe regir el actuar del
legislador al momento de determinar el hecho impo-
nible, los elementos cualitativos y cuantitativos del
mismo” (Ríos Granados 2010, 7).

Luego, Rodríguez (1986) sostiene que:

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Cálamo 20
Enero 2024

Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

la ley impositiva debe contener dos tipos de
preceptos; unos de carácter declarativo, que son
los que se refieren al nacimiento de la obligación
fiscal y a la identificación del causante y, en su
caso, de las personas que además del causante
tienen responsabilidad fiscal; y otros de carácter
ejecutivo, que son los que se refieren a los deberes
del causante para el cumplimiento pleno y opor-
tuno de la obligación fiscal. Los declarativos son
los elementos constitucionales de la obligación,
que son el objeto, sujeto pasivo y circunstancias
en que se manifiesta el hecho jurídico. Los de
carácter ejecutivo, impulsan la voluntad de los
causantes que obren en determinado sentido.
(Rodríguez 1986, 35-36)

Para Hernández y Velasco (2018):

el principio de legalidad implica que la ley en que
se establezca el tributo debe definir con suma pre-
cisión los elementos y supuestos que configuran la
obligación tributaria, esto es, el hecho imponible,
así como quiénes serán los sujetos pasivos de esta
obligación, el objeto, la base, y la mecánica de de-
terminación de la contribución. Estos elementos
básicos, por ende, no deben de quedar al arbitrio
o discreción de la autoridad administrativa, por lo
que su establecimiento en Ley debe de ser clara y
precisa. (Hernández y Velasco 2018, 90)

Tal como el Pleno de la SCJN plantea en su Jurispru-
dencia 197375, el principio de reserva de ley se clasifica
en reserva de ley absoluta y relativa. La absoluta se
refiere a cuando la regulación de una determinada
materia se encuentra acotada de manera exclusiva a la
ley formal, lo que significa que dicha materia no puede
ser regulada por otras fuentes. Sin embargo, según la
jurisprudencia mexicana la reserva de ley relativa se
considera aplicable para la aplicación de los tributos,
en la cual se permite que diversas fuentes regulen par-
te de la disciplina normativa de determinada materia,
pero con la condición de que en la ley se determine de
manera expresa y limitante las directrices a las que las
diversas fuentes deberán ajustarse.

No obstante lo anterior, y según la Jurisprudencia,
2013036, si bien el principio de reserva de ley relati-
va permite que fuentes secundarias regulen algunos
aspectos de determinada materia (en el presente caso
tributaria), por ende es innecesario que se regulen
todos los aspectos de las contribuciones en una ley
formal y materialmente legislativa, lo cierto es que sí
se deben disponer los elementos esenciales en una ley
emitida por el poder legislativo.

Ahora bien, en el caso que se analiza, el Municipio de
San Pedro Garza García, Nuevo León, pretende crear
a través de su Reglamento de Zonificación y Usos
del Suelo una contribución especial consistente en la
aportación económica para la mitigación del impacto
urbano.

Sin embargo, tal como lo determina la Segunda Sala
de la SCJN en la Jurisprudencia, 192804, de confor-
midad con lo establecido en el artículo 115 fracción
IV de la CPEUM, la hacienda municipal se integra de
las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan en su favor, que de una interpretación
sistemática con lo dispuesto en el diverso artículo
31 fracción IV de la referida Constitución, para ga-
rantizar el principio de legalidad toda contribución
municipal, incluyendo sus elementos esenciales, de-
ben establecerse en una ley emanada del legislativo
del Estado al que pertenezcan.

Por lo tanto, resulta indudable que las aportaciones
económicas para la mitigación del impacto urbano
previstas en el Reglamento municipal contraviene el
principio constitucional de legalidad, ya que dicho
municipio pretende crear la referida contribución
especial, así como delimitar sus elementos esencia-
les, sin que la misma se encuentra autorizada por la
legislatura del Estado de Nuevo León dentro de la
Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de
Nuevo León, la Ley de Ingresos para los Municipios
del Estado de Nuevo León para el ejercicio fiscal 2023,
así como tampoco se autorizó en el Presupuesto de
Ingresos del municipio de San Pedro Garza García
para el ejercicio fiscal 2023.

Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

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ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PREVISTA
EN EL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN Y USOS DEL SUELO

DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN

En virtud de lo expuesto en el apartado que antece-
de, si bien por el simple hecho de que las aportaciones
económicas para la mitigación del impacto urbano no
se encuentran previstas por una ley formal emanada de
la legislatura del Estado de Nuevo León, se contraviene
el principio de legalidad en el sentido de reserva de ley.
Por otra parte, también se considera relevante entrar
al análisis de los elementos esenciales de la referida
contribución especial.

Sujeto

El sujeto pasivo de la obligación tributaria es la per-
sona física o jurídica que tiene la obligación de pago
del tributo por haber realizado el hecho imponible
demostrativo, en su caso, de capacidad contributiva,
soportando dicha carga de su patrimonio (Jurispru-
dencia, 192804).

De conformidad con los artículos 140, 141 146 y 148
del Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo del
municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León se
desprende lo siguiente:

• Que el sujeto obligado a sufragar la aportación eco-
nómica para la mitigación del impacto urbano es el
propietario interesado que solicita ante la Secretaría
de Ordenamiento y Desarrollo Urbano el otorga-
miento del aprovechamiento urbano optativo (ya
sea densidad y/o CUS)

• Que, para ser considerado propietario interesado, el
Plan de Desarrollo Urbano municipal, los Planes o
Programas Parciales para los Distritos de Desarrollo
Específico o polígonos de actuación debe determinar
las zonas e inmuebles susceptibles de incremento de
densidad y/o CUS.

• Siendo importante destacar que para efecto de los
interesados en obtener como aprovechamiento
urbano optativo incremento de densidad, serán in-
teresados los propietarios de los predios señalados
en el Plano E1.5 de Zonificación que se encuentren

señalados con políticas de ordenamiento del terri-
torio de consolidación y mejoramiento.

• Que el interesado se vuelve sujeto obligado a partir
de que la Secretaría determine otorgar la densidad
optativa y/o CUS optativo y celebre un convenio
con el municipio en el cual se determine la densi-
dad optativa y/o CUS optativo que se otorga.

Por lo tanto, el sujeto obligado en la contribución es-
pecial consistente en la aportación para la mitigación
del impacto urbano es quien solicita y recibe la auto-
rización de la obtención de algún aprovechamiento
urbano optativo, ya sea en el incremento de densidad
o en incremento de CUS, lo cual se traduce en que es
quien obtiene el beneficio del servicio brindando por la
autoridad municipal.

Objeto

Ahora bien, de acuerdo con Ortega (2021) “el objeto
del tributo es la materia sujeta a gravamen” (p.48).

En otras palabras, es la manifestación económica que
busca someterse a tributación; por ejemplo, el ingreso,
el patrimonio o el gasto (García 2020).

Del contenido normativo del título octavo del Regla-
mento de Zonificación y Usos del Suelo del Municipio
de San Pedro Garza García, Nuevo León, si bien no
se determina expresamente el objeto de las aporta-
ciones para la mitigación del impacto urbano, de una
interpretación integral se percibe que el objeto de
dicha contribución es el beneficio obtenido por los
propietarios que reciben un incremento en densidad
y/o CUS optativo; pues, la autorización o aprobación
de un incremento en densidad /o CUS representa un
beneficio directo para quien se le otorga, toda vez que
esto representa un incremento en el valor del bien
inmueble al 1) contar con más viviendas por metro
cuadrado (densidad) y 2) contar con más metros cua-
drados de construcción dentro del predio (CUS). Lo
cual indiscutiblemente repercute en el valor del bien

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Cálamo 20
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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

inmueble, tanto en el valor catastral como en valor
comercial.

Así pues, inclusive de la fórmula establecida en los ar-
tículos 148 y 151 del referido Reglamento municipal,
se desprende que uno de sus elementos consiste en la
SDO o CUSOPT con el cual pretenden obtener la pro-
porción del incremento obtenido, ya sea en densidad
o en CUS.

Por lo tanto, el objeto de las aportaciones para la
mitigación del impacto urbano consiste en el be-
neficio obtenido a través de los aprovechamientos
urbanos optativos, que se traduce en un incremento en
el valor del bien inmueble al cual se destinan dichos
aprovechamientos.

Base

La base del tributo es por regla general el valor pecu-
niario señalado por la ley al que se aplica la tarifa para
establecer la cuantía de la obligación fiscal, es decir,
para precisar el adeudo en cantidad líquida.

Para Sandoval (2003):

la base gravable para las diferentes contribucio-
nes está constituida por los elementos que el
legislador tomó en consideración para establecer
el parámetros que se utilizará para concretar el
monto del gravamen. Esto es, la base es el compo-
nente que se utiliza para establecer la dimensión
o elemento al que se aplicará la tasa o tarifa para
señalar el quantum con que se debe contribuir.
(Sandoval 2003, 81)

Las aportaciones para la mitigación del impacto ur-
bano, de conformidad con los artículos 148 y 151 del
referido Reglamento municipal, son el resultado de la
multiplicación de la densidad o CUS optativa por el
valor catastral del metro cuadrado del terreno por el
porcentaje de reducción (que es el 10%). Sin embargo,
para efecto de determinar la base gravable se analizará
cada uno de los aprovechamientos urbanos optativos,
pues la manera en la cual se calcula el monto es similar
pero no idéntica. Primeramente, para determinar el
importe a pagar por concepto de aportación para la

mitigación del impacto urbano cuando se obtiene la
aprobación de incrementar la densidad, se aplica la
siguiente fórmula:

Donde:
AMI: Aportación para Mitigación de Impacto
urbano
SDO: Es la densidad optativa
VM2: Es el valor catastral del metro cuadrado
de terreno
PCR: Porcentaje de reducción.

Donde:
D máxima permitida: Es la Densidad máxima
posible ya que la mínima es la del Plan vigente o
en los planes o programas parciales.
D b: Es la Densidad base establecida en el Plan
Municipal de Desarrollo Urbano
(Plano E3) y/o Plan o Programa Parcial
correspondiente.
M2t: Son los Metros cuadrados del terreno
sujeto del aprovechamiento.

El porcentaje de Reducción será del 10%, este
porcentaje podrá ser mayor o menor según lo esta-
blezca el Plan o Programa Parcial correspondiente.

Fuente: Artículo 148 del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.

Nuevamente, si bien dicho dispositivo no establece
expresamente la base gravable de la contribución es-
pecial, de dicha fórmula se podría señalar que la base
sería el factor SDO que es la densidad optativa, la cual
se obtiene de restar la densidad máxima permitida
menos la densidad base, dividido entre la densidad
base y dicho resultado multiplicado por los metros
cuadrados del terreno.

Así pues, la densidad máxima es la establecida en la
Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Te-
rritorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo
León, la cual en su artículo 140 fracción XII señala que
son 250 viviendas por hectárea; y la densidad base es

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Cálamo 20
Enero 2024

la densidad originalmente estipulada en el Plano E3
del Plan de Desarrollo Urbano municipal. Por lo que
la resta entre la densidad máxima menos la densidad
base, dividido nuevamente entre la densidad base, da
como resultado un factor que se traduce en el au-
mento en proporción de la densidad que se tenía a la
densidad otorgada.

Posteriormente, al multiplicar dicho resultado por los
metros cuadrados del bien inmueble se obtiene como
resultado final un número de metros cuadrados, que
representa de manera “ficticia” el supuesto incremento
de metros cuadrados del bien inmueble en virtud de la
densidad otorgada. Dicha representación se denomi-
na “ficticia”, toda vez que el bien inmueble en realidad
no aumenta de metros cuadrados por obtener un in-
cremento en densidad; sin embargo, las autoridades
pretenden simbolizar en metros cuadrados lo que
dicho aprovechamiento urbano optativo representa
para el bien inmueble beneficiado.

Ahora bien, para determinar el importe a pagar por
concepto de aportación para la mitigación del impacto
urbano cuando se obtiene la aprobación de incremen-
tar el CUS se aplica la siguiente fórmula:

Donde:
AMI: Aportación para Mitigación de
Impacto urbano
CUSpot: Es el Coeficiente de Uso de Suelo
optativo
VM2: Es el valor catastral del metro cuadrado
de terreno
PCR: Porcentaje de reducción.

Donde:
CUS Max: Es el CUS máximo posible.
CUS Base: Es CUS base establecido en el Plan
Municipal de Desarrollo Urbano
(Plano E3) o Planes o Programas
Parciales.
M2t: Son los Metros cuadrados del terreno
sujeto del aprovechamiento.

El porcentaje de Reducción será del 10%, este
porcentaje podrá ser mayor o menor según lo esta-
blezca el Plan o Programa Parcial correspondiente.

Fuente: Artículo 151 del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.

Nuevamente, si bien dicho dispositivo no establece ex-
presamente la base gravable de la contribución especial,
de dicha fórmula se podría señalar que la base sería el
factor CUSopt, que es el coeficiente de utilización del
suelo optativo, la cual se obtiene de restar el CUS máxi-
mo menos el CUS base, dividido entre el CUS base y
dicho resultado multiplicado por los metros cuadrados
del terreno.

Así pues, el CUS máximo, de conformidad con el artí-
culo 150 del multicitado Reglamento municipal, es la
suma del CUS base y del CUS optativo señalado dentro
de los Planes o Programas Parciales de desarrollo urba-
no; y el CUS base es el CUS originalmente estipulado en
el Plano E3 del Plan de Desarrollo Urbano municipal.
Por lo que la resta entre el CUS máximo menos el CUS
base, dividido nuevamente entre el CUS base, da como
resultado un factor que se traduce en el aumento en
proporción del CUS que originalmente se tenía al CUS
optativo otorgado. Posteriormente, al multiplicar dicho
resultado por los metros cuadrados del bien inmueble
se obtiene como resultado final un número de metros
cuadrados, el cual representa de manera “ficticia” el
supuesto incremento de metros cuadrados del bien
inmueble en virtud del CUS obtenido.

Dicha representación se denomina “ficticia” toda vez
que, antes que resulta desproporcionado el tomar
como CUS máximo la suma del CUS base dispuesto
originalmente y sumar el CUS que estipula el Plan o
Programa como optativo, toda vez que dicha suma no
representa realmente el CUS máximo que puede solici-
tar el propietario, por lo que en la fórmula se pretende
determinar un factor de proporción que no es acorde a
lo que se está autorizando.

En virtud de lo anterior, resulta importante destacar
lo señalado por la Segunda Sala de la SCJN, en la Ju-
risprudencia 2004260: para que la base gravable de las
contribuciones cumpla con el principio de legalidad tri-
butaria, cuando se trata de una base que es variable, se

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Cálamo 20
Enero 2024

Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

debe verificar que el mecanismo utilizado para medir o
valorar la capacidad contributiva está descrita en el he-
cho imponible, para que no genere incertidumbre sobre
la forma en la que se debe cuantificar la carga tributaria.

Por consiguiente, se estima que en las contribucio-
nes especiales consistente en las aportaciones para
la mitigación del impacto urbano, además de que la
base gravable no se encuentra expresamente señalada,
tampoco se señala que lo que se pretende gravar es una
“representación” o una “proporción” del incremento en
densidad o CUS respecto de dichos lineamientos que
se tenían previo a dicho aprovechamiento optativo, y
mucho menos se toma en consideración la capacidad
contributiva o proporcionalidad del beneficio conce-
dido Jurisprudencia 168171.

Tasa/tarifa/cuota

El último elemento esencial de las contribuciones es
la tasa, tarifa o cuota. De acuerdo con Ortega (2021):

el común denominador entre tasa y tarifa es
que consiste en un parámetro que se aplica a
la base imponible para obtener la cuantía de la
contribución a pagar, cuando dicho parámetro se
determina como porcentaje se le denomina tasa.
Mientras que cuando la unidad es una cantidad
fija estamos frente a una cuota. Por lo que, la
tarifa es cuando existe una combinación entre
tasa y cuota, pues usualmente se representa en
una tabla que señala montos que van de manera
progresiva. (Ortega 2021, 91)

Ahora bien, para analizar el presente elemento esencial
se interpretará en conjunto la fórmula establecida para

ambos aprovechamientos urbanos optativos (densi-
dad y CUS), toda vez que el cálculo de la aportación
para la mitigación del impacto urbano contiene los
mismos elementos además de la base gravable (SDO
y CUSopt).

Así pues, nuevamente el municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León es omiso en determinar
expresamente la tasa, tarifa o cuota aplicable para la
contribución especial consistente en las aportaciones
para la mitigación del impacto urbano, y en el presente
caso se considera que no se encuentra ni implícita-
mente una tasa, tarifa o cuota.

Al observar la fórmula establecida para el cálculo res-
pectivo, no se desprende algún parámetro o unidad
fija dispuesta para aplicar a la base gravable; si no que,
el municipio pretende multiplicar el valor catastral
del metro cuadrado del terreno por la base gravable,
el cual de forma alguna puede representar una tasa,
tarifa o cuota, ya que el valor catastral no se representa
en porcentaje, así como tampoco existe una tarifa para
el mismo y menos representa una cuota fija.

El valor catastral se forma por el valor de suelo y va-
lor de construcción, los cuales tampoco representan
una tasa, tarifa o cuota, pues dicho valor catastral es
individual a cada predio por formarse por diversos
factores.

Asimismo, resulta relevante mencionar que el otro
factor que se observa en la fórmula es el porcentaje
de reducción, el cual el propio Reglamento municipal
señala que será del 10%; sin embargo, no justifica ni
refiere la razón por la cual existe un porcentaje de
reducción, y menos aún el por qué es del 10%.

CONCLUSIONES

En virtud de lo expuesto en el presente artículo
de investigación, se considera que las aportaciones
para la mitigación del impacto urbano previstas en el
título octavo denominado Aprovechamientos urbanos
optativos, del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del municipio de San Pedro Garza García, Nuevo

León, tienen la naturaleza de ingreso público ordinario
tributario con carácter de contribución especial.

Tomando en cuenta lo anterior, de una interpreta-
ción sistemática de lo dispuesto en el referido título
octavo del Reglamento municipal se desprende que

Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

Cálamo 20
Enero 2024

lo que el municipio pretende cobrar a los interesados
en obtener aprovechamientos urbanos optativos es el
beneficio directo obtenido por el servicio brindado al
momento de aprobar el incremento en densidad y/o
CUS.

Los municipios cuentan con facultades hacendarias
limitadas, de conformidad con el artículo 115 fracción
IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por lo que una de las pocas materias que
pueden regular es el desarrollo urbano; sin embargo, en
el presente caso rebasan las facultades conferidas toda
vez que dicha contribución especial no se encuentra
aprobada y menos regulada por la legislatura del Esta-
do de Nuevo León

Así pues, se considera indudable que las contribuciones
especiales consistentes en las aportaciones para la mi-
tigación del impacto urbano, además de contravenir el
principio de legalidad al no estar previsto por alguna ley
formal emitida por la legislatura del Estado de Nuevo
León, los “elementos esenciales” de dicha contribución
no se encuentran debidamente establecidos en el refe-
rido Reglamento.

Por consiguiente, la fórmula establecida para el cálculo
de dichas aportaciones carece de certeza y seguridad
jurídica, toda vez que no se desprende de manera fe-
haciente los elementos esenciales, y mucho menos se
cumple con los demás principios constitucionales de
proporcionalidad, legalidad y equidad.

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

Cálamo 20
Enero 2024

Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

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Registro digital: 2013036 Instancia: Tribunales
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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

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Enero 2025

* Es abogada por la Universidad de Buenos Aires y Magister en Derechos Humanos y Democratización por la Universidad Nacional de San Martín. Pro-
fesora en la Universidad Nacional del Comahue y en la Escuela de Cadetes de Policía de Río Negro. Correo electrónico: mpcardella@gmail.com

Cómo citar este artículo: Cardella, María Paula. 2024. “Tres motivos fundamentales para trabajar con varones. Reflexiones en torno al
abordaje de las violencias de género”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 63-80.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.428

TRES MOTIVOS FUNDAMENTALES PARA TRABAJAR CON VARONES
Reflexiones en torno al abordaje de las violencias de género

THREE FUNDAMENTAL REASONS TO WORK WITH MEN
Reflections regarding addressing gender violence

TRÊS RAZÕES FUNDAMENTAIS PARA TRABALHAR COM HOMENS
Reflexões sobre a abordagem da violência de género

María Paula Cardella*

Recibido: 19/VII/2024
Aceptado: 17/XI/2024

Resumen
En los últimos años se ha avanzado en relación a las po-

líticas de género en Argentina. Con respecto al abordaje de
los varones que ejercen o han ejercido violencia de género,
como parte de un abordaje integral de las violencias de géne-
ro, son las provincias quienes han avanzado en la implemen-
tación de proyectos y programas para realizar este trabajo.
En este artículo se proponen tres motivos para trabajar con
ellos. Estos motivos tienen que ver con la teoría de género
(todxs somos sujetos de género), las obligaciones estatales
contraídas en el marco de tratados de derechos humanos
(obligación de tomar medidas para modificar los patrones
socioculturales de conducta), y el paradigma de gestión de
la conflictividad (que propone reconocer la conflictividad y
diversificar las respuestas para los conflictos sociales).
Palabras clave: Masculinidades; Política subnacional;
Políticas de género; Derechos Humanos; Conflictividad;
Respuestas

Abstract
In recent years, progress has been made in relation to

gender policies in Argentina. Regarding the approach to men
who exercise or have exercised gender violence, as part of a
comprehensive approach to gender violence, it is the provinces
that have made progress in the implementation of projects
and programs to carry out this work. This article proposes
three reasons to work with men. These reasons have to do with

gender theory (we are all gender subjects), state obligations
contracted within the framework of human rights treaties
(obligation to take measures to modify sociocultural patterns
of behavior), and the paradigm of gender management
conflictivity (which proposes recognizing conflictivity and
diversifying responses to social conflicts).
Keywords: Masculinities; Subnational politics; Gender
policies; Human rights; Conflict; Responses

Resumo
Nos últimos anos, houve avanços em relação às políticas

de género na Argentina. No que diz respeito à abordagem dos
homens que exercem ou exerceram violência de género, como
parte de uma abordagem integral da violência de género,
foram as províncias que avançaram na implementação de
projectos e programas para realizar este trabalho. Este artigo
propõe três razões para trabalhar com elas. Estas razões
têm a ver com a teoria do género (todos somos sujeitos de
género), com as obrigações do Estado no âmbito dos tratados
de direitos humanos (obrigação de tomar medidas para
modificar padrões socioculturais de comportamento) e com
o paradigma da gestão de conflitos (que propõe reconhecer o
conflito e diversificar as respostas aos conflitos sociais).
Palavras-chave: Masculinidades; Políticas subnacionais;
Políticas de género; Direitos humanos; Conflitualidade;
Respostas; Gestão de conflitos

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Cálamo 22
Enero 2025

Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

INTRODUCCIÓN

En una, de los cientos de marchas en repudio a
un femicidio, en alguna ciudad de la Argentina, una
joven levantaba un cartel que decía: ¿Y ustedes que
están haciendo para no matarnos? La pregunta supo-
ne cierta información que brinda el propio contexto:
la masividad que adquirió el movimiento feminista
argentino a partir del Ni Una Menos, del 3 de junio
de 2015, que, a lo largo y ancho de todo el país, invitó
a las mujeres a reconocerse y reconocer la realidad
de la estructura patriarcal, desigual y violenta en la
que estamos sumergidas. La masividad de este reco-
nocimiento y de este reclamo se asienta sobre una
dialéctica de amo-esclavo, opresor-oprimido, explo-
rador-explotado, que no tuvo respuestas satisfactorias
“del otro lado”.

El movimiento feminista logró constituir nuevos
sujetos sociales, elaborar nuevos marcos de interpre-
tación de la realidad social, y establecer alianzas entre
distintos actores sociales que le permitieron instalarse
y mantenerse en la agenda pública y luego influir en
las agendas institucionales/estatales (Muñoz Rojas
2022). Las instituciones estatales, por su parte, han
debido modificar prácticas y desarrollar nuevas estra-
tegias políticas, primordialmente con la necesidad de
adecuarse a los estándares básicos de género y Dere-
chos Humanos. En los sistemas de justicia argentinos
(nacional y subnacionales) las problemáticas relacio-
nadas a la desigualdad y la violencia de género han ido
adquiriendo cierta relevancia en cuanto al aumento
exponencial de casos que ingresaron y en términos
de institucionalidad creada para dar respuesta a esta
problemática.

Como corolario del avance en las políticas de gé-
nero, más tímidamente se desarrollaron proyectos
y programas políticos dirigidos al abordaje de las
masculinidades, principalmente desde los poderes
ejecutivos en un nivel subnacional. El trabajo sobre el
abordaje de las masculinidades es amplio ya que puede
ser incorporado en distintas instancias del quehacer

estatal: desde las instancias educativas de niños, niñas
y adolescentes, vinculadas a la educación sexual inte-
gral, hasta las políticas carcelarias para condenados
por causas relacionadas a situaciones de violencia de
género.

En este artículo presentaremos tres motivos fun-
damentales por los cuales es necesario trabajar con
varones, como parte imprescindible de las políticas
integrales de prevención, sanción y erradicación de
las violencias de género. Estos tres motivos provienen
de distintos campos disciplinares que tienen que ver
con la teoría de género (todxs somos sujetos de géne-
ro), las obligaciones estatales contraídas en el marco
de tratados de Derechos Humanos (obligación de
tomar medidas para modificar los patrones sociocul-
turales de conducta), y el paradigma de gestión de la
conflictividad (que propone reconocer la conflicti-
vidad y diversificar las respuestas para los conflictos
sociales).

Previo a la presentación de estos tres motivos repa-
saremos algunas situaciones problemáticas que se
plantean desde la mirada específicamente penal. Por
último, ejemplificaremos el tipo de trabajo con va-
rones que se viene realizando en algunas provincias
argentinas, en un análisis que incluya los tres motivos
que fundamentan esta propuesta de trabajo.

Los análisis y reflexiones aquí vertidas provienen del
estudio sobre la temática, realizado para lograr el
diseño e implementación de programas estatales so-
bre el tema, y también de algunas reflexiones que va
adelantando su implementación en la práctica. Especí-
ficamente, el Programa Masculinidad y Violencia, que
va por su cuarto año en la provincia de Río Negro, en
la Patagonia Argentina. La sistematización más robusta
de sus resultados es una tarea aún incipiente, pero ya
contamos con adelantos cualitativos provenientes de
las coordinadoras de los dispositivos grupales y de los
propios varones asistentes.

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María Paula Cardella

UNA MIRADA PRELIMINAR SOBRE LA PROPUESTA PUNITIVA

Como mencionamos al iniciar, el movimiento fe-
minista ha generado nuevos marcos de referencia desde
donde comprender la realidad. A modo de ejemplo, el
movimiento Ni Una Menos masificó la idea de que los
femicidios no son crímenes aislados ni pueden com-
prenderse como pasionales. Tamar Pitch es una jurista
italiana que ha analizado críticamente estos cambios
epistémicos en los movimientos sociales, y ha indica-
do que el movimiento feminista ha producido nuevos
saberes en términos de objetos de conocimiento y
modo de conocimiento en sí mismo. Pitch ha indicado
que la imputación de nociones de injusticia, violencia
o explotación sobre ciertas situaciones previamente
consideradas normales es una maniobra que sirve para
desnaturalizar y responsabilizar ciertas situaciones
aparentemente inanimadas (Pitch 2003).

Entre todas las estrategias posibles, los movimientos
sociales -de allá y de acá- han optado por encuadrar
ciertas acciones en términos de criminalización, como
forma de jerarquizar la importancia de los asuntos. Ob-
tener la criminalización de ciertos actos (ya sea por la
modificación legislativa o por la modificación práctica
de su encuadre, entendimiento y tratamiento judicial)
ha sido tomado como una victoria para el movimiento
feminista. Este encuadre criminalizante, sin embargo,
supone un encasillamiento del problema que ahora
tiene que adecuarse a las reglas que propone el sistema
penal:

Y a causa de que la respuesta criminalizante es, en
su naturaleza, una respuesta rígida, que no per-
mite gradaciones, escalas continuas de valoración
ni enfoques cognoscitivos flexibles y elaborados,
transfiere estas características al problema, cons-
triñéndolo al interior de estos términos. (Pitch
2003, 130)

Pitch analiza en los discursos de estos movimientos
sociales el desplazamiento desde las concepciones so-
bre “opresión” –como condición compuesta, resultado
de muchos factores, sólo algunos de los cuales pue-
den catalogarse como acciones intencionales– hacia
las de “victimización” –como simplificación de una

situación, que se refiere a acciones precisas, intencio-
nales y que individualiza solo a personas puntuales–.
La criminalización, al simplificar el conflicto, también
lo dramatiza: se está del lado del culpable o se está del
lado de la víctima (Pitch 2003). Esta lógica atributiva y
binaria que propone el sistema penal es precisamente
aquella en la que se ampara la división sexo-genérica
de nuestra sociedad: se es varón o se es mujer, se es
varón agresor o se es mujer víctima:

Las demandas de criminalización reintroducen
actores, pero repito, actores simples; y cuando una
parte de ellos es construido como víctima, su ca-
pacidad de acción queda confinada a los mismos
procesos de criminalización. Una vez que éstos
han sido agotados, los actores colectivos crimi-
nalizantes se desvanecen como actores colectivos
y asumen el rol individual y pasivo de víctimas.
(Picth 2003, 53)

Lo mismo que Pitch dice para la construcción de la
víctima, podemos pensarlo con respecto al crimina-
lizado. Se desvanece en el proceso de criminalización
secundaria la lectura contextual para colocar al sujeto
en cuestión en un rol de agresor individual absoluto,
como si sus acciones –sin desconocer su propia ca-
pacidad de agencia– no estuvieran ancladas en una
sociedad que las enseña y las avala de mil maneras.

Tanto la descontextualización como la rigidez de la
respuesta penal generan profundos interrogantes en-
tre quienes consideramos poco oportuno utilizar la
herramienta pensada para el castigo en pos de buscar
soluciones transformadoras a la conflictividad social.
La urgencia por la necesidad de la incorporación de la
perspectiva de género en los procesos judiciales y sus
decisiones trajo consigo discusiones, entre las cuales
Ileana Arduino (2020) encuentra dos líneas: aquella
que asocia toda forma de reclamo por la ineficiencia
de los sistemas penales frente a la violencia de géne-
ro como pura demagogia punitiva y, por otro lado,
reivindicaciones punitivas en nombre del feminismo
que suelen condensarse en propuestas restrictivas de
la libertad y centradas en el castigo a los agresores.

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

Sin duda nos encontramos en una encrucijada: ¿pue-
de el poder punitivo solucionar los conflictos del
patriarcado?, ¿sirve el castigo penal para asumir una
responsabilidad subjetiva y reparar el daño cometido?,
¿es posible desde estas respuestas individualizadas de
castigo generar cambios en la estructura patriarcal
que genera violencias? Arduino (2020), posicionada
desde el feminismo, plantea la necesidad de:

efectuar una revisión integral respecto de la con-
solidación de la idea de que el camino adecuado
en términos de tutela efectiva y acceso a la justicia
es el que conduce invariablemente a respuestas
sancionatorias, eliminando normativamente
otras alternativas que se inscriban en el campo
de la reparación, la composición y los acuerdos,
hasta propiciar incluso incompatibilidad entre
los derechos consagrados y la diversificación de
respuestas diferentes al castigo. (Arduino 2020,
170)1

Arduino hace referencia a los planteos del Comité
MESECVI –órgano de la Convención Belém Do
Pará–, que recomienda la prohibición de las respuestas
diversificadas ante situaciones de violencia de género.
La autora entiende esta posición como una política de
prohibición absoluta que no asume la complejidad del
entramado de derechos fundamentales en juego. Indi-
ca que esto puede ser comprensible por el recorte de
su mandato, pero que no pueden ser aceptables estas
soluciones cuando son puestas en juego con los demás
derechos y garantías de las personas involucradas.

Esta clase de propuestas, sin embargo, no son propias
solo de organismos internacionales especializados. En
una línea similar podemos encontrar la prohibición de
mediación que en Argentina planteó la Ley 26.485 de
protección integral para prevenir, sancionar y erradi-
car la violencia contra las mujeres en los ámbitos en
que desarrollen sus relaciones interpersonales, desde
el año 2009. También la sentencia del caso Góngora,
dictada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación
en 2013 ha sido tajante en este aspecto. En esta ocasión,
la Corte Suprema se basó en la Convención Belém Do

1 Arduino hace referencia a los planteos del Comité MESECVI, a los cuales entiende como una política de prohibición absoluta que no asume la comple-
jidad del entramado de derechos fundamentales en juego.

2 Me permito actualizar su nombre, diez años después: la Corte avanza-ba.

Phará para exigir que aquellos casos vinculados a si-
tuaciones de violencia de género lleguen a la instancia
de juicio oral y no permitan salidas alternativas, como
era en este caso, la suspensión del juicio a prueba:

Esta Corte entiende que siguiendo una interpre-
tación que vincula a los objetivos mencionados
con la necesidad de establecer un “procedimiento
legal justo y eficaz para la mujer”, que incluya “un
juicio oportuno” (cfr. el inciso “f ”, del articulo
citado), la norma en cuestión impone considerar
que en el marco de un ordenamiento jurídico que
ha incorporado al referido instrumento interna-
cional, tal el caso de nuestro país, la adopción de
alternativas distintas a la definición del caso en la
instancia del debate oral es improcedente. (CSJN
2013)

Esta decisión de la Corte ha generado interesantes de-
bates en el ámbito académico y judicial, principalmente
en relación al rol de las mujeres en su propio proceso.
Mario Juliano y Gustavo Vitale (2021) lo han nombrado
como un “retroceso de una Corte que avanza”, 2 por no
considerar el derecho a una salida alternativa del que
goza el imputado. Desde la Patagonia, Amaro Piccinini
y Custet Llambi han propuesto la siguiente lectura:

Es materia de consenso que “Góngora” resulta
simbólicamente importante porque fue un paso
adelante en la histórica trayectoria de ceguera
de género que ha marcado el accionar del poder
judicial –en tanto dimana un tratamiento dife-
renciado ante la desigualdad estructural que han
padecido las mujeres históricamente– pero no se
puede obviar que se encuentra lejos de resultar
una solución sensible y transformadora del pa-
triarcado. No emerge de dicho pronunciamiento
una política que pueda inscribirse en una línea
transformadora del orden social; ni ahonda en
respuestas que contribuyan a socavar los cimien-
tos del patriarcado. (2018, s/n)

En la práctica, las provincias que en un primer momen-
to tomaron con rigidez esta postura, luego flexibilizaron

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María Paula Cardella

la posibilidad de buscar alternativas, atendiendo a los
derechos tanto del imputado como de la víctima. En
esta ocasión, y en total coincidencia con lo planteado
por Ileana Arduino sobre la necesidad de una revisión
integral sobre las respuestas estatales en los casos que

involucran situaciones de violencia de género, es que
propongo estos tres motivos para abonar al desarrollo
teórico y práctico de soluciones de justicia que tomen
en cuenta la profunda complejidad de los casos de vio-
lencia de género y del entramado legal que los ronda.

TRES MOTIVOS FUNDAMENTALES

Todxs tenemos un género
“Se dice género y se piensa en mujer desde las concepciones patriarcales.”

(Lagarde 1996, 9)

Las teorías de género han aportado una mirada
elemental sobre el ordenamiento social: las personas,
desde que nacemos, e incluso antes, somos socializa-
das de manera distinta según nuestro sexo asignado.
El género, como categoría crítica de análisis, nos per-
mite observar esta desigualdad:

Las diferencias biológicas son transformadas en
desigualdades sociales entre personas mediante
la intervención cultural en la asignación de ro-
les, actividades, valores y estereotipos según los
sexos que se les asignan. Entonces, el género, en
última instancia, es una categoría que también
nos permite ver a qué personas se les adjudican
privilegios de género en detrimiento de otras,
formando lo que podemos denominar como un
“sistema jerarquizado de género” a partir del cual
nos relacionamos socialmente. (Suárez Tomé
2022, 62)

La lógica desde la cual se construye esta desigualdad
es atributiva, binaria y jerárquica (Fernández 1994, en
Wainsblat y Berbejillo):

• Atributiva, porque atribuye el modelo de lo huma-
no al hombre, mientras que la mujer se construye
por la negativa;

• Binaria, porque alterna entre dos valores de verdad,
de los cuales –bajo la lógica atributiva–, uno es ver-
dadero y otro es no-verdadero.

• Jerárquica, en tanto transforma uno de esos térmi-
nos en superior y otro en inferior.

Si “el Hombre es un animal racional”, entonces: los
hombres son racionales, las mujeres son no-racionales,
y ser racional es más valorado que no serlo. El movi-
miento feminista ha teorizado conceptos tales como
patriarcado –para dar cuenta de que la opresión es
resultado de un sistema organizado– y androcentris-
mo –para dar cuenta de la centralidad de lo masculino
en la construcción social–. La perspectiva de género,
como aporte analítico del feminismo, se propone de-
velar estas injusticias:

Las perspectivas género-sensitivas son pues,
aquellas que visibilizan los distintos efectos de
la construcción social de los géneros. Ponen al
descubierto cómo el hombre y lo masculino son
el referente de la mayoría de las explicaciones de
la realidad en detrimento de las mujeres y de los
valores asociados con lo femenino, y sugieren
nuevas formas de construir los géneros que no
estén basadas en la discriminación. Estas pers-
pectivas pueden ser desde el género femenino o
desde el masculino. (Facio y Fries 2005, 275)

Cuando hablamos de género es imprescindible con-
siderar que las categorías que engloba son también
relacionales. La femineidad existe como tal en rela-
ción a la masculinidad y viceversa. También otras
identidades no hegemónicas serán comprendidas en
relación a su disidencia del sistema binario. Las diver-
sas categorías de género se entrelazan mutuamente.
Una referencia obligada sobre la conceptualización
de este tema es Connell, quien menciona la necesidad

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Cálamo 22
Enero 2025

Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

de estudiar la masculinidad centrándonos “en los
procesos y relaciones por medio de los cuales los
hombres y mujeres llevan vidas imbuidas en el género”
(1997, 6).

Este autor analiza la masculinidad en tanto: “posición
en las relaciones de género; las prácticas por las cua-
les los hombres y mujeres se comprometen con esa
posición de género; y los efectos de las prácticas en la
experiencia corporal, en la personalidad y en la cultura”
(Ibidem). Desde su pensamiento, podremos distinguir
distintas categorías de masculinidad que tienen dis-
tintas formas de relacionarse entre sí. La referencia es
la masculinidad hegemónica como aquella capaz de
sostener una posición de liderazgo en la vida social, en
un momento determinado:

La masculinidad hegemónica se puede definir
como la configuración de la práctica genérica
que encarna la respuesta corrientemente acepta-
da al problema de la legitimidad del patriarcado,
la que garantiza (o se toma para garantizar) la
posición dominante de los hombres y la subordi-
nación de las mujeres. (Connell 1997, 12)

Esta categoría principal tiene dos variables que se esta-
blecen al interior del orden de género: la masculinidad
subordinada (aquella que es oprimida entre los propios
grupos de varones: la masculinidad homosexual, pun-
tualmente, es para el autor la que se encuentra en la
parte más baja de la jerarquía del género masculino) y
la masculinidad cómplice (aquella que no cumple con
el modelo normativo hegemónico pero que obtiene los
beneficios de pertenecer a su grupo por complicidad).
Por otro lado, la categoría masculinidad marginalizada
da cuenta de un tipo de relacionamiento que se generan

a partir de la interrelación del orden de género con otras
estructuras del ordenamiento social, como clase y raza.

La teorización realizada por Connell ha complementa-
do los estudios de género con una parte, fundamental,
que aún se encontraba poco desarrollada –o al menos,
poco conocida en sus desarrollos teóricos– y que más
tarde se integraría con nuevos estudios que profundicen
la temática. La antropóloga Rita Segato, por su parte,
ha remarcado a la masculinidad como un mandato:

El mandato de masculinidad exige al hombre
probarse hombre todo el tiempo; porque la mas-
culinidad, a diferencia de la femineidad, es un
estatus, una jerarquía de prestigio, se adquiere
como un título y se debe renovar y comprobar
su vigencia como tal. Esas son las tesis que fun-
damental todas mis otras interpretaciones sobre
violencia de género a partir de esa primera inves-
tigación. Las iniciaciones masculinas en las más
diversas sociedades, muestras esta necesidad de
titulación mediante desafíos y pruebas que in-
cluyen la anti-socialidad, la crueldad de alguna
forma y el riesgo. (2018, 42)

Los estudios sobre género, entonces, han dado cuenta
de que todas las personas, como parte de una sociedad
ordenada por el género, somos partes de prácticas de
género. Más adelante veremos que es común en el ámbi-
to de las políticas públicas encontrarnos con referencias
a la palabra género como sinónimo de mujeres o, tal
vez, mujeres y disidencias. Por este motivo es necesario
no olvidar, como dice este título, que todxs tenemos un
género, todxs somos parte –y no solamente las mujeres
y las personas LGBTQ+– de un ordenamiento social
que nos educa y condiciona.

ES UNA OBLIGACIÓN DEL ESTADO

La visibilización de la situación de desigualdad y
violencia en que se encontraban millones de mujeres a lo
largo y ancho de todo el mundo durante la segunda parte
del siglo pasado, logró en consecuencia declaraciones y
tratados de carácter internacional por los cuales los Es-
tados se comprometieron a trabajar contra este flagelo.

En Argentina incorporamos con carácter constitucio-
nal la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (adoptada
en el seno de la ONU en 1979); y la Convención In-
teramericana para prevenir, sancionar y erradicar la
violencia contra la mujer (adoptada en el seno de la

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OEA en 1994) con rango supralegal. Como parte del
corpus iuris internacional sobre Derechos Humanos
de las mujeres, ambas imponen un mandato de trans-
versalidad que indica que la obligatoria aplicación de
la perspectiva de género para eliminar la discrimi-
nación y la violencia contra las mujeres debe formar
parte integral de todas las acciones estatales y no solo
de ciertas oficinas sectorizadas.

Tanto CEDAW, que propone erradicar la discrimi-
nación a las mujeres, como la Belém Do Pará, que
propone erradicar la violencia contra las mujeres, im-
ponen a los Estados la obligación de tomar medidas
apropiadas para modificar los patrones sociocultura-
les de conducta, a los fines de alcanzar la eliminación
de prejuicios o prácticas consuetudinarias que abonen
a la discriminación o la violencia contra la mujer3. In-
dica la CEDAW –en un sentido muy similar a lo que
luego diría también Belém Do Pará–, que:

Los Estados partes tomarán todas las medidas
apropiadas para modificar los patrones sociocul-
turales de conducta de hombres y mujeres con
miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y
las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra
índole que estén basados en la idea de la inferiori-
dad o superioridad de cualquiera de los sexos o en
funciones estereotipadas de hombres y mujeres.
(Según artículo 5 de la CEDAW, y en un sentido
muy similar la Convención Belém Do Pará)4

El Comité de la CEDAW reconoció con su Recomenda-
ción General N° 19 (1992) que la violencia por motivos
de género es una de las formas de discriminación que
dicha Convención se propone eliminar:

La violencia contra la mujer, que menoscaba o
anula el goce de sus derechos humanos y sus
libertades fundamentales en virtud del derecho
internacional o de los diversos convenios de

3 Las Convenciones están pensadas y destinadas para “la mujer”. Sin embargo, y siendo este un tema de debate en la actualidad, considero que es posible
pensar en sus disposiciones destinadas también hacia la población LGBTQ+, al menos hasta que tengamos instrumentos de tal jerarquía destinados a su
protección. La convicción surge por las razones de existencia de estas convenciones que son nada más y nada menos que la situación estructural de des-
igualdad y violencia en que se encuentra la mitad de la población mundial y americana, respectivamente.

4 En cuanto a la legislación nacional, la Ley N° 26.485 de Protección Integral a las Mujeres (2009), establece en su Capítulo Tercero sobre Lineamientos
básicos para las políticas estatales, que el Estado Nacional debe promover y fortalecer interinstitucionalmente a las jurisdicciones para atender en forma
integral a mujeres que padecen violencia y personas que la ejercen, debiendo garantizar, entre otras los “programas de reeducación destinados a los
hombres que ejercen violencia” (artículo 10, inciso 7).

derechos humanos, constituye discriminación,
como la define el artículo 1 de la Convención.
(CEDAW/C/GC/19)

Luego, en el año 2017 el Comité CEDAW comple-
mentó y actualizó esta Recomendación a través de la
publicación de la Recomendación General N° 35. En
esta última, realizó recomendaciones a los Estados para
reforzar la aplicación de sus obligaciones en relación
con la violencia de género; en especial, en relación a la
prevención, a la protección y al enjuiciamiento y castigo
de las situaciones de violencia de género.

En cuanto a la prevención de la violencia por motivos
de género, el Comité insta, entre otras medidas, a abor-
dar las causas subyacentes de la violencia de género.
Especialmente sobre educación, se recomienda en este
documento formular y aplicar medidas eficaces para
abordar y erradicar los estereotipos, prejuicios, cos-
tumbres y prácticas que se mencionaron en el artículo
5 de la CEDAW. Entre estas medidas se incluye la inte-
gración de contenidos sobre igualdad de género en los
planes de estudio de todos los niveles de enseñanza,
y la implementación de programas de concienciación
dirigidos a mujeres y hombres en todos los niveles de
la sociedad, entre los que mencionan a los “autores de
cualquier forma de violencia por razón de género, a
fin de prevenir la reincidencia”:

Programas de concienciación que promuevan
una comprensión de la violencia por razón de
género contra la mujer como algo inaceptable
y perjudicial, proporcionen información sobre
los recursos jurídicos disponibles contra ella y
fomenten la denuncia de ese tipo de violencia
y la intervención de los transeúntes; aborden la
estigmatización que sufren las víctimas y supervi-
vientes de esa violencia; y desmantelen la creencia
generalizada sobre la culpabilización de las vícti-
mas por la que las mujeres son responsables de su

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

propia seguridad y de la violencia que sufren. Los
programas deberían estar dirigidos a las mujeres
y los hombres en todos los niveles de la socie-
dad; el personal docente, sanitario, de servicios
sociales y el encargado de hacer cumplir la ley y
otros profesionales y organismos, también a nivel
local, que participan en la adopción de medidas
de prevención y protección; líderes tradicionales
y religiosos; y autores de cualquier forma de vio-
lencia por razón de género, a fin de prevenir la
reincidencia. (CEDAW/C/GC/35)

En este punto es importante recordar que el Comité de
CEDAW, en tanto órgano de tratado, es el encargado
de supervisar la aplicación de la CEDAW, y en sus
Recomendaciones presenta la interpretación de sus
disposiciones. Por otro lado, también es importante
recordar que las obligaciones que los Estados asumen
internacionalmente en términos de Derechos Huma-
nos no son meramente declarativas, sino que deben
traducirse en políticas públicas. Siguiendo a Laura
Pautassi:

5 Vale resaltar que estas recomendaciones relativas a la modificación de los patrones de conductas, a través de programas educativos que incluyan a los hom-
bres autores de violencia por motivos de género no generan contradicción con parte alguna del resto del corpus iuris de Derechos Humanos, como es el caso
de las recomendaciones propuestas por el Comité MESECVI en relación a la obligación de llegar hasta juicio en todas las situaciones de violencia de género.

El “enfoque de derechos” subraya que, los
derechos reconocidos en tratados y pactos in-
ternacionales requieren medidas positivas de los
Estados para que su vigencia sea efectiva. Estas
medidas positivas se traducen en políticas públi-
cas cuya definición corresponde ya sea al Poder
Legislativo o al Ejecutivo, y cuya implementación
se encuentra a cargo de este último. (2010, 4)

El enfoque de derechos en tanto metodología de inter-
vención sobre la generalidad de los Derechos Humanos,
de hecho, es debitaria del concepto de enfoque de género
que aportó el movimiento feminista contemporáneo y
que tiene que ver con el mandato de transversalización
de las políticas de género (Pautassi 2021).

En definitiva, para los Estados es obligatorio trabajar
desde las políticas públicas para la modificación de los
patrones socioculturales de conducta, en tanto es una
obligación asumida por los Tratados Internacionales
de Derechos Humanos, y que debe ser implementada
desde los enfoques de género y de derechos5.

NO SE COMBATE AL PATRIARCADO CON EJERCICIO DE PODER
PATRIARCAL

Al iniciar este artículo pusimos en cuestión los
alcances del Derecho penal para el correcto abordaje
de estas violencias. Es imprescindible, entonces, dar
cuenta de la perspectiva del Derecho penal desde la
cual partimos, que es en definitiva una visión sobre el
gobierno y la democracia.

Alberto Binder (2011) ha desarrollado una concep-
tualización que resulta clave para comprender los
paradigmas que orientan el pensamiento sobre la imple-
mentación del Derecho penal: el paradigma del orden
y el de la gestión de la conflictividad. El paradigma del
orden –también paradigma infraccional– parte de una
visión autoritaria de la sociedad, a partir de la cual se
puede establecer rígidamente qué es el bien y qué es el
mal. Su visión sobre el delito es infraccional, ya que éste

importa en tanto es una desobediencia a una norma
escrita por una autoridad (que primero fue la autoridad
religiosa y luego la estatal). El orden y su contracara, la
sociedad sin conflictos, es la utopía de las sociedades
autoritarias (Nicora 2022).

La gestión de la conflictividad, como paradigma que
pone en cuestión la visión infraccional del Derecho
penal, parte de entender que el conflicto es inherente
a la sociedad democrática y, de hecho, pone en cues-
tión la visión negativa extendida que existe sobre la
conflictividad:

Está claro que el conflicto, la conflictividad, no
sólo es un elemento inescindible de la sociedad
–por eso el orden es una ilusión–, sino que el

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conflicto es el motor de muchos de los mejores
momentos de la sociedad y, al mismo tiempo, de
avances en términos valorativos muy claros y muy
notorios. (Binder 2011, 91-92)

La visibilidad adquirida por el movimiento feminista y
los nuevos marcos de referencia elaborados es posible
leerlos desde este punto de vista porque se desnatura-
lizaron actitudes cotidianas y se planteó el conflicto,
es entonces cuando se comenzó a abordar en mayor
medida esta problemática.

La preocupación de quienes trabajan desde este pa-
radigma de la gestión de la conflictividad es la de
construir una nueva visión sobre la eficiencia del siste-
ma, de base democrática y alejada de las cosmovisiones
de base autoritaria. De lo que se trata es de admitir que
la conflictividad existe y gestionar la contradicción de
intereses para que esta gestión no se haga, ante la au-
sencia estatal desde un abuso de poder y violencia por
parte del más fuerte (Binder 2011).

Por eso se entiende que la respuesta ante los conflictos
no debe ser sólo una (si solo tenemos la herramienta
martillo entonces trataremos a todos los problemas
como clavo), sino que existen distintos niveles de inter-
vención (el comunitario, el de los modelos de referencia,
el de los métodos composicionales y la intervención
violenta estatal) que proponen distintas soluciones y
por los cuales, a medida que avanza un conflicto y se
escala de nivel, las personas involucradas van perdien-
do su autonomía y el Estado interviniendo con mayor
rigidez (Binder 2011). Es este paradigma el que nos
presta imaginación para pensar la diversificación de las
respuestas estatales.

Tal vez sea necesario remarcar que existe una diferencia
importante entre conflicto y violencia (en función de
la situación de asimetría y sometimiento que supone
la violencia) y que trabajar violencias por motivos de
género desde el paradigma de la gestión de la conflicti-
vidad no significa entender a ambas partes posicionadas
en igualdad, sino que significa ampliar la gama de res-
puestas posibles para este problema.

El conocido iceberg de la violencia de género nos per-
mite jugar con este paradigma. La imagen del iceberg

da cuenta de que en la mayoría de las ocasiones se ve
solo su punta: el asesinato de mujeres como violen-
cia visible y explícita. En muchas ocasiones también
llegan a verse otros tipos de violencias explícitas y
visibles: la agresión física, el abuso sexual, la amenaza,
el insulto. Pero la gran mayoría de las actitudes con las
cuales las mujeres deben convivir cotidianamente no
son visibles ni explícitas para la mayoría: el lenguaje
sexista, la invisibilización, el humor sexista, el control,
la culpabilización, el desprecio, el disvalor, entre otras.
El iceberg ilustra que el femicidio es la punta de una
cadena de violencias estructurales.

Si nos guiáramos por el paradigma del orden, proba-
blemente ni siquiera estaríamos hablando de esto, pues
las mujeres no hubiéramos podido poner este conflicto
sobre las mesas. Aún en el hipotético caso de que sí:
¿qué tendríamos para hacer entonces con esta amplia
gama de actitudes que varían en su intensidad y en
sus responsables?, ¿pensar sólo una forma de castigo
tanto para el hombre que asesina a su ex pareja, como
para el que golpea a su pareja, como para el profesor
que desvaloriza a sus alumnas mujeres, como también
para el conductor de TV que basa su programación en
humor sexista?

Es evidente que esto plantearía un sinsentido. El para-
digma de gestión de la conflictividad propone distintas
intervenciones para cada nivel. Volviendo al iceberg:
no es lo mismo la búsqueda de una solución de justicia
en el caso de una violencia visible y explícita, que en
los casos más relacionados a los micromachismos. En
todo caso, habría diversidad de respuestas para pensar
qué hacemos con los modelos culturales de referencia
que plantea la TV, cómo abordamos los obstáculos
académicos que encuentran las mujeres universitarias a
partir de los métodos de composición de conflicto que
tienen las propias instituciones universitarias, y cómo
respondemos frente a una mujer golpeada o asesinada,
desde los juzgados civiles, de familia y penales.

Por eso, en nuestro caso puntual, ¿por qué no valernos
de la diversidad de propuestas que se pueden plantear
desde este paradigma para pensar en el involucramien-
to reflexivo de los varones en aquellos casos en que se
los está imputando por actitudes violentas contra las
mujeres?

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

LAS EXPERIENCIAS DE LAS PROVINCIAS PATAGÓNICAS

6 Asistimos en la actualidad a un proceso de des-institucionalización de género, que se complementa con una banalización de la temática por parte de las
autoridades del gobierno nacional que, sin dudas, influyen en la relevancia que la ciudadanía y las provincias otorgan a la materia.

¿Todxs tenemos un género? Políticas de género
en la Argentina reciente

El avance del movimiento feminista en el plano ju-
rídico, en el plano de las políticas públicas y, sobre todo,
en las calles, durante la última década impulsó el robus-
tecimiento de la institucionalidad de género tanto en el
plano nacional como en el subnacional. A pesar de estos
avances, es común que asociemos perspectiva de géne-
ro a perspectivas de mujeres y diversidades, y políticas
de género a políticas para mujeres y diversidades. Esto
no es invento de cada una de nuestras imaginaciones,
sino que tiene que ver con la orientación de la mayoría
de las políticas e intervenciones que conocemos. Esta
orientación de las políticas, principalmente destinadas
hacia mujeres, y en menor medida hacia el colectivo
LGBTQ+, debe tener un por qué: la urgencia de la des-
igualdad y de la violencia que demanda todos los días
actuaciones estatales complejas, posiblemente no haya
dejado tanto tiempo, espacio y presupuesto para pensar
más allá de la asistencia a estas personas.

Sin embargo, esta pragmática de la realidad parece ha-
ber perdido de vista una parte fundamental de la teoría
de género: el género como una categoría analítica que
nos permite comprender cómo somos socializados
individualmente y cómo nos relacionamos colectiva-
mente. Si atendemos a una parte del binomio atributivo
y jerárquico, sin prestar atención a la otra parte, las
normas de reproducción social siguen su curso sin
demasiado obstáculo hacia el futuro, por más valiosas
que sean las intervenciones puntuales para cada una
de las mujeres y disidencias asistidas. A modo de

ejemplo, para el año 2021 contábamos en el país con
un Ministerio Nacional de las Mujeres, Géneros y
Diversidad; cinco ministerios provinciales, abocados a
estas políticas; doce secretarías y otros organismos de
menor jerarquía (Rulli 2022). Las gestiones de los go-
biernos 2019-2023 son aquellas que aportaron mayor
institucionalidad de género, resultado que podemos
leer considerando que el impulso ganador había teni-
do que ver con el movimiento feminista en las calles a
partir del Ni Una Menos y la marea verde que luchó
por la legalización del aborto6.

El enorme impulso de las políticas de género a nivel
nacional y la búsqueda de la transversalización de la
perspectiva de género ha tenido, sin embargo, entre
sus puntos débiles al abordaje de las masculinidades.
El Plan Nacional de Acción contra las violencias
por motivos de género del Ministerio Nacional de
Mujeres, Géneros y Diversidad (2020-2022) contuvo
la temática “masculinidades” como una acción de
menor jerarquía y orientada solamente a campañas
comunicacionales o a su abordaje en el marco de
capacitaciones; mientras que el siguiente Plan Na-
cional (2022-2024) le otorga mayor relevancia a la
temática a través del objetivo estratégico “Políticas
para la promoción de masculinidades sin violencias”,
integrado por acciones de fortalecimiento de la red de
espacios que trabajan con varones, la creación de un
mapa federal de experiencias y la sensibilización en
la temática. La creación del mapa federal da cuenta
de que fueron ciertas áreas de las provincias las que
–con menor visibilidad y recursos– trabajaron sobre
la temática.

LOS ESPACIOS GRUPALES PARA VARONES COMO MEDIDAS PARA
MODIFICAR LOS PATRONES SOCIOCULTURALES

El trabajo con grupos de varones para trabajar so-
bre las situaciones de violencia por motivos de género

surgió hace ya cinco décadas. Durante los años 70
se conocieron las primeras experiencias en Estados

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Unidos y Canadá, algunas realizadas en el ámbito
de la sociedad civil, otras desde la sociedad civil en
coordinación con juzgados civiles y penales, policías
y diversas agencias estatales. Durante la década de los
ochenta se expandieron estas experiencias hacia otros
países del Norte Global y desde Estados Unidos hacia
América Latina (Vaccher 2021).

En Argentina, fue en los noventa que se empezó a tra-
bajar con grupos para varones, en hospitales y desde
una mirada vinculada a la salud comunitaria. Es en
los últimos años que este tipo de trabajo pasó a formar
parte también de las inquietudes del sistema de seguri-
dad y justicia, principalmente a partir del trabajo de los
poderes ejecutivos –a través de ministerios abocados a
temas de seguridad o de género–, que propusieron un
abordaje en el marco de procesos judiciales.

Como instituciones que abrieron el paso a este tipo de
trabajo encontramos las experiencias de RETEM (Red
de Equipos de Trabajo y Estudio en Masculinidades)
y del Instituto MASCS (Instituto de Masculinidades
y Cambio Social), quienes plantearon las primeras
preguntas, reflexiones y estudios necesarios sobre la
construcción de las masculinidades y el abordaje de las
violencias desde esta perspectiva.

En cuanto al trabajo estatal, se han desarrollado
experiencias en varias provincias de la Argentina,
como Santa Fe, Córdoba y Mendoza. En la Patagonia
Norte se han implementado experiencias como las
del Dispositivo de Atención a Varones en Neuquén,
las experiencias de la Dirección de Coordinación de
Políticas Socializadoras de La Pampa, el Programa
Masculinidad y Violencia de Río Negro, la experiencia
municipal de Ruca Quimei, en la ciudad de Cipolletti,
y de Masculinidades Conscientes, en la ciudad de San
Carlos de Bariloche (ambas localidades de la provin-
cia de Río Negro). Como características generales de
este tipo de trabajos por parte de las provincias encon-
tramos que:

a) Los proyectos y programas han sido diseñados e
implementados desde el Poder Ejecutivo;

b) La mayoría de los varones que asisten no lo ha-
cen en forma voluntaria sino a partir de órdenes
judiciales;

c) El Poder Judicial incorpora estos dispositivos
diseñados, implementados y sostenidos por el
Poder Ejecutivo como parte fundamental en sus
procesos judiciales;

d) Se eligen los abordajes grupales sobre los individua-
les, considerando las características estructurales y
no solo-individuales que tiene las violencias por
motivos género;

e) Las causas judiciales de los varones que asisten a
estos espacios grupales se tratan principalmente
de violencia en la pareja;

f) Estas parejas son heterosexuales;
g) No se abordan situaciones de violencia sexual.

Los grupos varían en su modalidad según la provin-
cia. A modo de ejemplo, la provincia de Neuquén
tiene un grupo abierto durante todo el año en el cual
cada varón inicia o termina su proceso mientras el
grupo sigue. En Río Negro la modalidad es de un gru-
pos cerrados –se abre un grupo, se trabaja, termina el
grupo y luego se abre otro–, mientras en La Pampa los
grupos se han conformado, sobre todo, en ámbitos de
encierro.

En todos se prioriza no iniciar tratando directamente
la violencia de género, sino estableciendo antes un es-
pacio de confianza y reflexión desde donde se abordan
situaciones relacionadas a lo que es “ser varón hoy”,
por ejemplo, en su vinculación con el trabajo, con la
salud, con sus hijxs. A partir del desarrollo de cier-
tas nociones es que se va llevando al grupo hacia la
reflexión sobre el mandato de masculinidad hegemó-
nica –incluyendo las iniciaciones en la crueldad y el
riesgo que planteaba Segato–, la violencia por motivos
de género y las posibilidades de reparación del daño
(Cucco, Losada y Camardón 2022). Los varones suelen
llegar irritados a las primeras reuniones para luego, ya
encontrándose a gusto con lo que se va planteando en
los grupos, pasar a considerarlo novedoso y necesario.

En todas las experiencias, además, se trabaja desde
metodologías psico-socio-educativas. Suele ocurrir
que los funcionarios del Poder Judicial requieran
algún tipo de certificado de aprobación de un curso
que es imposible de brindar desde estos programas.
No se aprueba un curso de deconstrucción, se realiza
un proceso de reflexión junto a otros con los que se

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

comparte el mundo. La necesidad del Poder Judicial
de contar con un certificado de aprobación o desapro-
bación de un curso, da cuenta de la simplificación del

conflicto que realizan los ámbitos penales, tal como
mencionamos junto a Tamar Pitch al inicio de este
artículo.

MASCULINIDADES MARGINALIZADAS

La cuestión de la masculinidad hegemónica y/o
las nuevas masculinidades, entonces, se ha asomando
tímidamente en el discurso estatal, e incluso en ocasio-
nes es utilizado con escasa comprensión de aquello que
se está nombrando. Mencionamos previamente en este
artículo que la Connell ha conceptualizado distintas
categorías sobre masculinidad: hegemónica, subordi-
nada, cómplice y marginalizada. Esta última categoría
da cuenta de la interrelación con otras estructuras del
orden social, como son clase y raza. ¿El famoso concep-
to de interseccionalidad es susceptible de ser aplicado a
esta categoría? Considero que, sin olvidar el nacimiento
situado del concepto de interseccionalidad en relación
a las mujeres y las múltiples opresiones que pueden
vivenciar, es posible pensar una mirada a las masculi-
nidades utilizando las posibilidades de esta perspectiva:

La perspectiva interseccional por su carácter
multidimensional, relacional y dinámico permi-
te recomplejizar análisis sesgados y centrados;
promoviendo el reconocimiento, por ejemplo,
de que las subjetividades además de singulares
en la multiplicidad, son complejas y pueden
experimentar simultáneamente la opresión y el
privilegio, en contraposición al marco binario
según el cual somos de manera monolítica: opre-
sores u oprimidos, amos o esclavos. (Busquier,
Yañez y Parra 2021, 21)

Es interesante resaltar que aquellos varones con los
cuales se suele trabajar desde los espacios grupales que
buscan abordar la temática de la violencia de género

son aquellos alcanzados por un sistema, el judicial, cuya
selectividad es clasista y racista. Es evidente que no son
los varones que portan con privilegio la masculinidad
hegemónica aquellos alcanzados por los procesos judi-
ciales. De hecho, los funcionarios del sistema judicial,
que se comportan de acuerdo a la masculinidad hege-
mónica –encarnan la respuesta aceptada al problema de
la legitimidad del patriarcado en este tiempo y lugar–
son quienes ordenan asistir a los grupos para varones,
a aquellos que son portadores de una masculinidad
marginalizada.

Por tal motivo, pensar las experiencias de trabajo con
varones que ejercen o han ejercido violencia de género
desde esta perspectiva, lejos de llevarnos a justificar
sus actuaciones debido a sus opresiones, puede re-
sultar potenciador para el objetivo del trabajo. Los
espacios grupales pueden ser el primer espacio estatal
que es un verdadero espacio de escucha, reflexión y
creación de lazos de compañerismo. Si consideramos
que estos varones están atravesados por situaciones de
precariedad laboral, habitacional, educativa, enton-
ces participar de estos espacios puede transformarse
también en la manera de ejercer ciudadanía, de re-
pensarse en su comunidad, y de obtener del Estado
ya no solo reproches y exclusiones sino un espacio
que promueve su acceso a la educación y la cultura.
En definitiva, cuando el Comité CEDAW recomienda
su participación en espacios educativos sobre la temá-
tica, no solo está planteando una prevención de las
violencias, sino también un acceso a nuevas formas de
pensamiento.

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UNA MIRADA SOBRE LA GESTIÓN DE LA CONFLICTIVIDAD

7 Códigos con los que se encuentran trabajando muchas de las provincias argentinas (no así el fuero federal) y que corresponde a un paradigma constitu-
cionalizado del proceso penal.

8 La infracción a la ley (en este caso, el delito) es el conflicto secundario.

A lo largo y ancho de Latinoamérica se ha im-
pulsado el movimiento del sistema acusatorio, como
democratización de los sistemas de justicia. Los códigos
procesales penales del sistema adversarial7 fueron im-
pulsados pensando al sistema penal desde el paradigma
de gestión de la conflictividad y han incorporado entre
sus principios la necesidad de “resolver el conflicto
primario”, como guía para orientar las acciones.8 Entre
las herramientas reconocidas en estos códigos se en-
cuentran las llamadas “salidas alternativas”, como los
métodos composicionales y la suspensión del juicio a
prueba.

En la provincia de Río Negro, por ejemplo, el Conve-
nio de implementación de los dispositivos grupales
para varones que ejercen o han ejercido violencia de
género, suscripto entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Judicial, propone la participación en los grupos para
aquellos varones que se encuentran bajo la super-
visión o monitoreo del Ministerio de Seguridad y
Justicia. Las razones de esta supervisión o monitoreo
están todas relacionadas a los procesos penales: la
participación en los grupos se propone como pauta
de comportamiento dentro de una suspensión del jui-
cio a prueba o condena condicional, o como medida
complementaria a la utilización de los dispositivos
duales de monitoreo.

La experiencia adquirida a partir del trabajo con va-
rones parece indicarnos que un camino prometedor
para la gestión de esta problemática –tanto para una
y otra parte del conflicto– es este tipo de trabajos
socioeducativos antes que una propuesta meramente
sancionadora.

Es sabido que la mayoría de las mujeres que concurren
hacia los sistemas de justicia en busca de protección
ante una situación de violencia de género no lo ha-
cen buscando el castigo de la persona (castigo que en
muchas ocasiones puede incluso repercutir negativa-
mente en ellas, por ejemplo, en casos de dependencia

económica) sino buscando su protección. “Hagan algo
con él” es una de las demandas que se escuchan en
estas instancias.

En este sentido, el Ministerio de Seguridad y Justi-
cia de Río Negro ha publicado un estudio sobre las
vivencias de mujeres con dispositivos electrónicos de
monitoreo (botones antipánico y dispositivos duales),
concluyendo con esta necesidad de que las medidas
de protección sean complementadas con medidas que
trabajen sobre la raíz de estos problemas:

a esta altura del dossier estamos en condiciones
de afirmar que este patriarcado que ha oprimi-
do y relegado a las mujeres, también ha hecho
lo propio con los varones. Poner en jaque al
patriarcado es también necesariamente cues-
tionar la masculinidad hegemónica y su idea
de hombría. En el proceso de maduración de
la demanda social y de la implementación de
políticas creemos que el trabajo sobre masculini-
dades es el próximo e imprescindible paso para
encontrar soluciones de fondo a este problema.
(Bacci et al. 2021, 134)

El Ministerio de Seguridad de La Pampa también ha
publicado dos libros relacionados a estas intervencio-
nes, en los cuales se destaca que:

Considerar estas violencias de manera estructural
involucra desistir del paradigma criminológico
clásico que hace una lectura individual y psico-
patológica del sujeto, para pasar a leer en clave de
mecanismos sociales instituidos y reproducidos
debido a un marco normativo inserto en una
estructura concreta. La violencia de género no
es cometida por individuos aislados, más bien,
responde a modelos considerados propios de la
conducta masculina, aprobados y justificados
históricamente de múltiples maneras. (Bonavitta
2022, 42)

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

Con respecto a los procesos personales de los varones
han indicado que:

A medida que transcurren los encuentros los
participantes logran un vínculo de confianza con
el equipo profesional resultando notorio que a
pesar de la visibilidad que le está dando la socie-
dad a la violencia de género, ya que se denuncian
y se sancionan los hechos de violencia hacia las
mujeres, con las correspondientes condenas
penales, los hombres objetos de esas sanciones
no reconocen como delito sus conductas, por el
solo hecho de la sanción penal. (Abt 2020, 39)

Lo que estas experiencias vienen encontrando es que
los varones que llegan a los espacios grupales no solo
se encuentran totalmente alejados de la asunción de
una responsabilidad por aquello por lo cual fueron
procesados o condenados penalmente, sino que incluso
en muchas oportunidades no entienden qué fue lo que
pasó en el proceso judicial. Esto, sin dudas, nos pone en
la conversación sobre la voluntad y capacidad comuni-
cativa que tienen los poderes judiciales, pero dejando
esta conversación para otra ocasión: ¿cómo puede un
varón, asumir la responsabilidad por lo que hizo, si no
comprende qué hay de malo en violentar a una mujer?,
¿si fue lo que aprendió en su casa, en su escuela, en
su barrio, en su trabajo, o en su club? Si toda la vida
me criaron enseñándome que a las mujeres hay que

disciplinarlas, ¿por qué ahora viene un juez a decirme
que esto era un delito?

Es momento de que quienes trabajan en los sistemas
penales, quienes legislan o quienes tienen algún trabajo
en relación a la gestión de la conflictividad, comprendan
que la imposición de un castigo no asegura la asunción
de la responsabilidad por el daño cometido, ni la evita-
ción de futuros hechos de violencia, ni un aprendizaje
de nuevas formas de relacionarse con parejas. Esta rea-
lidad, a la que echan luz otras disciplinas diferentes
del Derecho, nos muestran cuán imprescindible es la
búsqueda de respuestas que no estén meramente cen-
tradas en el castigo para lograr los objetivos planteados
por toda la legislación relacionada a las violencias por
motivos de género.

Los espacios de trabajo grupales con varones, a los que
ellos acceden principalmente como modo de cumplir
pautas judiciales de comportamiento, presentan una
manera ejemplar de dotar de un contenido certero a
estos procesos cuando se buscan seriamente nuevas
respuestas. El valor de los grupos es de un potencial
enorme para trabajar sobre la asunción de la respon-
sabilidad por lo hecho y, por consiguiente, para la
posibilidad de pensar una reparación. Los grupos de
varones son una herramienta al servicio de la gestión
de la conflictividad en la búsqueda de una vida sin
violencias.

CONCLUSIONES

En este articulo hemos repasado tres motivos
para trabajar con varones que ejercen o han ejercido
violencia por motivos de género. Los motivos son: a)
que todas las personas somos sujetos de género; b)
que trabajar con varones para prevenir futuros hechos
de violencia por motivos de género es una obligación
estatal que impone el corpus iuris de Derechos Hu-
manos; y c) que, comprendiendo la importancia del
problema, es necesario pensar respuestas novedosas
y diversas para el abordaje de este tipo de conflictivi-
dad social, que no se fundamenten únicamente en un
punitivismo mágico.

La violencia por motivos de género es un problema
realmente extendido y profundo que impacta cotidia-
namente en las posibilidades de desarrollo pleno de
miles de mujeres y personas del colectivo LGBTQ+.
Resulta evidente que para poder verla y trabajarla es
necesaria la perspectiva de género. Pero a esta altura
de su desarrollo, también es cada vez más evidente que
la política pública sobre género debe, como parte del
mandato de transversalización, estar destinada tam-
bién hacia los varones. Ya no es posible que tengamos
para los varones solo propuestas de impunidad o de
castigo. Ni tampoco es posible que pensemos en la

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criminalización de la violencia de género descono-
ciendo las contribuciones que pueden brindar los
estudios sobre conflictividad y sistemas penales.

Diversificar respuestas es una tarea imprescindible y
estos espacios grupales para varones tienen la poten-
cialidad de dotar de contenido sustancial la respuesta
estatal:

El sistema de salidas alternativas no puede apli-
carse acríticamente y tal como funciona hoy a
ciertas formas de violencias de género. Hay que
hacer de la innovación una herramienta para
construir respuestas a la altura de las comple-
jidades que estos casos implican, tal como las
leyes y los instrumentos internacionales no solo
habilitan, sino que exigen. (Arduino 2020, 190)

Más aún, es necesario pensarlos como una herramienta
más dentro de un amplio abanico de intervenciones

que el Estado debería proponer, a partir de una política
pública sólida y sostenible, para trabajar sobre las vio-
lencias de género. Dentro del paradigma de gestión de
la conflictividad, encontraremos muchos niveles pre-
vios desde los cuales se pueden proponer estos espacios
para varones antes de que sea el nivel de la violencia
estatal (el sistema penal) quien disponga la orden de su
participación.

No es necesario esperar a que los casos arriben a la
esfera más violenta del Estado para recordar que con
más violencia no solucionaremos nada, sino que el
Estado debe articular políticas para momentos previos
de tal conflictividad, asumiendo además la necesidad
de un diseño más eficiente de sus políticas. También es
imprescindible tener en consideración que estos casos
en muchas ocasiones involucran a los derechos de lxs
niñxs y adolescentes cuyas vidas están atravesadas por
violencias familiares.

ALGUNAS REFLEXIONES Y PREGUNTAS PARA EL MAÑANA

La institucionalización como posibilidad de
pérdida de potencia transformadora

Nos recuerda Lagarde que:

Entre quienes trabajan y participan de manera
pragmática con las mujeres se ha extendido la
creencia de que el género es concepto relativo
a la mujer. En el extremo se usa el concepto de
género como parte de jergas especializadas pero
muchas veces vaciadas de su contenido filosófico
feminista y de sus contenidos teórico-políticos,
así el género es usado como un término técnico
homologable a mujer. En ese uso es notable la
mutilación teórica y filosófica de sus supuestos
subversivos y transgresores al convertir esta
perspectiva en algo neutro y casi caritativo. La
separación del paradigma feminista es costosa.
(1996, 8)

Los espacios grupales, en su potencia, corren el ries-
go también de que la burocratización estatal les haga

perder su lógica problematizadora, transformadora y
necesariamente comunitaria, si ocurre el caso de que a
estos programas los gestionen funcionarixs que olvidan
la profunda teoría feminista que los sustenta. Y bien sa-
bemos que no es difícil encontrar grandes proyectos que
no han podido encajar en los límites de un expediente;
así como también a veces la masificación de las discu-
siones sobre género pierden la potencia crítica, como
en ocasiones sucede con el dictado burocrático de la
Ley Micaela. Es importante, entonces, que dentro de la
lógica estatal lo técnico no le quite su contenido político
y que la noción de la diversificación de las respuestas no
se vuelva justificadora de las actitudes machistas.

Las herramientas del amo nunca desmontarán la
casa del amo

La conocida frase corresponde al título de una
conferencia que Audre Lorde (2022) brindó en la Uni-
versidad de Nueva York en 1979. En esa conferencia,
en la que se centró en una crítica al feminismo acadé-
mico blanco indicaba que:

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Tres motivos fundamentales para trabajar con varones

A las mujeres de hoy todavía se nos pide que nos
esforcemos en salvar el abismo de la ignorancia
masculina y eduquemos a los hombres para
que aprendan a reconocer nuestra existencia y
nuestras necesidades. Todos los opresores se han
valido siempre de esta arma básica: mantener pre-
ocupados a los oprimidos con las preocupaciones
del amo. Ahora se nos dice que corresponde a las
mujeres de color educar a las mujeres blancas,
afrontando su tremenda resistencia, y enseñarles
a reconocer nuestra existencia, nuestras diferen-
cias y nuestros respectivos papeles en la lucha
conjunta por la supervivencia. Lo cual es una
manera de desviar nuestras energías y una la-
mentable repetición del pensamiento racista
patriarcal. (Lorde 2022, 86)

Quienes hemos trabajado sobre este tema, lo de-
fendemos porque estamos convencidxs de que la

perspectiva anti punitivista y de Derechos Humanos
es el camino correcto para encontrar las respuestas
que todavía no tenemos. Porque, como una vez nos
dijo el profesor Enrique Arnanz (2022): negar a al-
guien la posibilidad de cambiar es negarle la vida, y
no es posible trabajar desde el Estado negando vidas.

Pero si las políticas de género pueden ser vistas como
“nuestras nuevas cocinas”, término que hace referen-
cia a las paredes de cristal, entonces es imprescindible
estar atentas a que no seamos otra vez solamente las
mujeres y las personas del colectivo LGBTQ+ quienes
estemos disponiendo de nuestro tiempo y nuestra
inteligencia para las políticas orientadas al abordaje
de la masculinidad. En definitiva, como planteaba la
pregunta de la calle: ¿ustedes que están haciendo para
no matarnos?

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María Paula Cardella

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EJECUCIÓN DE DECISIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES
Análisis de la jurisprudencia de la acción por incumplimiento

de la Corte Constitucional del Ecuador
ENFORCEMENT OF INTERNATIONAL BODIES’ DECISIONS

THROUGH CONSTITUTIONAL LAW
Analysis of the Non-Compliance Remedy Case Law

by the Constitutional Court of Ecuador
EXECUÇÃO DE DECISÕES DE ÓRGÃOS INTERNACIONAIS

Análise da jurisprudência da ação de descumprimento
do Tribunal Constitucional do Equador

David Cordero-Heredia, J.S.D*

Recibido: 25/XI/2024
Aceptado: 09/XII/2024

Resumen
El artículo presenta de forma sistemática la jurispru-

dencia de la Corte Constitucional del Ecuador que estable-
ce estándares de admisibilidad y procedibilidad de la acción
por incumplimiento, para luego analizar su aplicación en los
casos que han sido resueltos en materia de decisiones de or-
ganismos internacionales de Derechos Humanos. Mediante
este estudio se muestra que la Corte Constitucional supera
la discusión sobre la naturaleza de las decisiones (soft law/
hard law – orden/recomendación) para enforzarse en dar-
le un efecto útil a los tratados internacionales en materia de
Derechos Humanos, y a las decisiones de las instituciones
creadas en función de dichos tratados. Esta posición de la
Corte aporta a la efectividad de los sistemas internacionales
de protección, ampliando su alcance y autoridad.
Palabras clave: Acción por incumplimiento; Garantías
constitucionales; Soft law; Decisiones de organismos
internacionales; Medidas cautelares; Corte Constitucional del
Ecuador; Comisión Interamericana de Derechos Humanos;
Corte Interamericana de Derechos Humanos

Abstract
The article provides a systematic analysis of the case

law of the Constitutional Court of Ecuador, focusing on the
standards of admissibility and merit standards for the non-
compliance remedy. It then analyzes its application in cases
involving decisions from international human rights bodies.
The analysis demonstrates that that the Constitutional
Court moves beyond the debate on the nature of such
decisions —whether they constitute soft law or hard law,
recommendations or binding orders— to focus on giving
practical effect to international human rights treaties and
the rulings of their corresponding institutions. This stance
by the Court enhances the effectiveness of international
protection systems, extending their scope and authority.
Keywords: Non-Compliance remedy; Constitutional
Remedies; Soft Law; Decisions of International Bodies;
Precautionary Measures; Constitutional Court of Ecuador;
Inter-American Commission on Human Rights; Inter-
American Court of Human Rights

* Profesor de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Visiting Scholar en el Latin American and Caribbean Studies Program de Cornell
University. Profesor invitado en la Universidad de las Américas, la Universidad Andina Simón Bolívar, la Universidad del Azuay, la Universidad Nacional
de Loja y la Universidad Pública de Santa Elena. Doctor in the Science of Law y Master of Laws por la Universidad de Cornell; Máster en Derecho con
mención en Derecho Constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador, Máster en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Demo-
cracia, Universidad de Alcalá; Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas por la PUCE. Realizó un postdoctorado en la Universidad Cornell. Es autor de
varios textos sobre derecho constitucional, derechos humanos y movimientos sociales. Correo electrónico: dacordero@puce.edu.ec.

ORCID: 0000-0001-5633-9829
Cómo citar este artículo: Cordero-Heredia, David. 2015. “Ejecución de decisiones de organismos internacionales. Análisis de la jurispru-
dencia de la acción por incumplimiento de la Corte Constitucional del Ecuador”. Revista de estúdios jurídicos Cálamo, núm. 22: 81-104.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.443

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Ejecución de decisiones de organismos internacionales

Resumo
O artigo apresenta sistematicamente a jurisprudência

do Tribunal Constitucional do Equador que estabelece
padrões de admissibilidade e admissibilidade da ação por
descumprimento, e depois analisa sua aplicação em casos
que foram resolvidos em relação a decisões de órgãos
internacionais de direitos humanos. Este estudo mostra que a
Corte Constitucional vai além da discussão sobre a natureza
das decisões (soft law/hard law - ordem/recomendação) para
se concentrar em dar efeito útil aos tratados internacionais de
direitos humanos e às decisões das instituições criadas com

1 La información cuantitativa presentada en el presente artículo fue obtenida mediante el uso del buscador de la Corte Constitucional del Ecuador (ht-
tps://buscador.corteconstitucional.gob.ec) hasta el 4 de noviembre de 2024.

base nesses tratados. Essa posição da Corte contribui para a
eficácia dos sistemas de proteção internacional, ampliando
seu escopo e autoridade.
Palavras-chave: Ação por descumprimento; Garantias
constitucionais; Soft law; Decisões de órgãos internacionais;
Medidas cautelares; Tribunal Constitucional do Equador;
Comissão Interamericana de Direitos Humanos; Corte
Interamericana de Direitos Humanos; Corte Interamericana
de Direitos Humanos

INTRODUCCIÓN

Los litigios en defensa de los Derechos Humanos
pueden tomar décadas. Se requiere de la suma de mu-
chos factores, entre los cuales, el más importante es la
férrea voluntad de las víctimas y sus familiares para
impulsar el proceso. Cada proceso es una lucha conta
los poderes políticos, económicos y/o sociales, lo que
muchas veces lleva a que los mecanismos de garantías
internos no sean efectivos para tutelar los derechos
de las personas y, por consiguiente, se requiera de los
sistemas internacionales de protección para conseguir
que organismos independientes e imparciales resuel-
van estos casos.

En este marco, decenas de casos habían sido llevados
ante la jurisdicción internacional antes de 2008; sin em-
bargo, la ejecución de las decisiones de los organismos
internacionales volvía a caer en manos del mismo sis-
tema ineficiente y parcializado que no había sido capaz
de atender el justo reclamo de las víctimas en primer
lugar. El Estado ecuatoriano tiene una deuda enorme
en cuanto a la ejecución de sentencias internacionales;
tanto en la investigación y sanción a los perpetradores
de las violaciones, como en cuento a la repetición de
las indemnizaciones que se han pagado con fondos
públicos por la actuación dolosa o negligente de al-
gunos funcionarios. Algo parecido se puede decir de
varias normas introducidas a nivel infra-constitucional

para hacer efectivos los derechos consagrados en la
Constitución pero que carecían de sistemas de imple-
mentación o mecanismos de ejecución.

La acción por incumplimiento aparece en la Constitu-
ción ecuatoriana de 2008 para llenar ciertos vacíos en
el sistema de garantías de los Derechos Humanos: i)
la falta de mecanismos de ejecución de las sentencias
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(CorteIDH), informes de la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos (CIDH) e informes de otros
mecanismos internacionales del sistema de Naciones
Unidas; y, ii) la falta de mecanismos de ejecución de
normas de carácter legal que permiten la aplicación
de los derechos constitucionales. Sin embargo, apenas
siete casos sobre ejecución de decisiones de organis-
mos internacionales han sido resueltos por la Corte
Constitucional del Ecuador (CCE).1 A la fecha de cie-
rre de la presente investigación (noviembre 2024), la
CCE emitió 193 sentencias, de las cuales desestima 72,
rechaza 9, niega 57, archiva 2, acepta parcialmente 15
y acepta 38 (ver Gráfico 1). Es decir, decide rechazar
las pretensiones de los accionantes por el fondo o por
la forma en el 73% de los casos y solamente acepta
de forma parcial o total el 27% de las demandas (ver
Gráfico 2). Respecto a las diferentes denominacio-
nes respecto a decisiones negativas de la CCE, las

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David Cordero-Heredia, J.S.D

decisiones de archivo se deben a acuerdos extrajudi-
ciales2 y desistimientos tácitos3 que llevaron a la Corte
a no pronunciarse sobre el fondo. Por otra parte, las
decisiones de rechazo tienen que ver con casos en los
que no se cumplen requisitos de admisibilidad (a pesar
de que ya existe auto de admisibilidad) por lo que la
CCE no llega a resolver el fondo del caso. Finalmente,
las sentencias en las que la CCE decide negar y des-
estimar tienen en común que sí se pronuncian sobre
el fondo del caso, el termino desestimar es utilizado
únicamente por las últimas dos conformaciones de
las CCE (a partir de 2019) mientras que negar fue el

2 Sentencia 32-21-AN/23 (Corte Constitucional del Ecuador agosto 23, 2023).
3 Sentencia 011-12-SAN-CC (Corte Constitucional del Ecuador abril 17, 2012).
4 Estos datos y los siguientes gráficos se extraen de: Corte Constitucional del Ecuador. Informe Rendición de Cuentas, Gestión 2023. Disponible en:
http://esacc.corteconstitucional.gob.ec/storage/api/v1/10_DWL_FL/e2NhcnBldGE6ICJ3YnByb3YyMDIzIiwgdXVpZDoiZWVjZmE4ZTktZDI-

yMy00MGViLWIxMjMtMzkwN2QyOGYyYWExLnBkZiJ9

término usado de forma preferente por las anteriores
configuraciones de la Corte (2008-2019).

Sin embargo, estos números corresponden a los casos
que superaron la fase admisibilidad. Desde el inicio de
operaciones de la CCE en 2008, hasta noviembre de
2024, se han ingresado 1.046 demandas de acción por
incumplimiento, de las cuales 208 has sido admitidas,
12 esperan decisión de admisibilidad y 826 han sido in-
admitidas (Ver Gráfico 3). Solamente en el año 2023, la
CCE calculó que en global su tasa de inadmisión superó
el 90%4.

Gráfico 1: Decisiones de la CCE en acción por incumplimiento

Fuente: Corte Constitucional del Ecuador. Informe Rendición de Cuentas, Gestión 2023

En conclusión, la CCE ha aceptado parcial o totalmente
la pretensión de los accionantes en el 5.2% de los casos
resueltos respecto a esta garantía. Un porcentaje tan
bajo de éxito puede explicarse por el desconocimiento
de los y las litigantes de la jurisprudencia que la CCE
ha emitido interpretando los requisitos constituciona-
les y legales de esta para la presentación de esta acción,

o en requisitos previos que, a pesar de ser conocidos
y entendidos por los y las litigantes, establecen un
estándar demasiado riguroso para el tratamiento de
estas acciones. La aplicación de esta garantía para la
ejecución de decisiones internacionales de organis-
mos internacionales de Derechos Humanos plantea
que el desconocimiento y el formalismo de la CCE

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David Cordero-Heredia, J.S.D

podrían imponer una barrera adicional a la ya dificul-
tosa tarea de ejecutar estas decisiones a nivel interno.
En el balance entre el formalismo y la obligación de
garantizar los Derechos Humanos, la CCE reconoce la
importancia de tutelar los derechos de las personas y,
en casos concretos de personas en necesidad de aten-
ción prioritaria, la CCE estaría dispuesta a aplicar una
formalidad condicionada; sin embargo. el altísimo
número de rechazos demuestra que esta no es la regla
general:

Aunque rechaza la demanda, tutela los derechos
de las personas en la situación jurídica que se pre-
senta ante la Corte Constitucional, dejando claro
que la aplicación de formalismos no es excusa
para la tutela de los derechos fundamentales.
A pesar de que la inexistencia en este proceso
de la prueba del reclamo previo impide que
en este caso concreto se ordene la aplicación
de las normas que se alegan incumplidas, esta
Corte es consciente de la situación de vulnera-
bilidad de las personas en movilidad humana al
momento de acceder a servicios públicos. En tal
virtud, resulta indispensable que el Consejo de
la Judicatura adopte las medidas necesarias para
garantizar que las Notarías presten sus servicios a
todas las personas que los requieran, sin realizar

5 Énfasis del autor.
6 Courtis, Christian. 2006. “El juego de los juristas. Ensayo de caracterización de la investigación dogmática”. En Observar la ley: ensayos sobre metodología

de la investigación jurídica, Estructuras y Procesos, 105-156. Madrid: Trotta.
7 López Medina, Diego Eduardo. 2006. El Derecho de Los Jueces: Obligatoriedad Del Precedente Constitucional, Análisis de Sentencias y Líneas Jurispruden-

ciales y Teoría Del Derecho Judicial, 2. ed. Bogotá: Legis.

distinciones ilegítimas con base en categorías
prohibidas de discriminación, para lo cual de
manera preventiva el contenido de esta senten-
cia debe ser difundido entre los funcionarios de
las Notarías Públicas. (Sentencia 3-11-AN/19,
párr.29)5

El presente artículo tiene como objeto presentar
de forma sistemática cuáles son los estándares de
admisibilidad y procedibilidad de la acción por in-
cumplimiento, para luego analizar su aplicación en los
casos que han sido resueltos en materia de decisiones
de organismos internacionales de Derechos Humanos.
En este sentido, el presente es un estudio de dogmá-
tica jurídica enfocado en la jurisprudencia6. Para la
recopilación de información y su análisis se utilizaron
los métodos de análisis estático y dinámico de la ju-
risprudencia constitucional.7 Por tanto, este no es un
trabajo doctrinario, por el contrario, busca mostrar el
desarrollo práctico de la institución en la práctica. Me-
diante este estudio esperamos demostrar que más allá
de las consideraciones formales, lo que se discute en la
jurisprudencia de la CCE es el valor jurídico que se le
otorga a las fuentes del Derecho Internacional Público
y, en consecuencia, aportando a la efectividad de los
sistemas internacionales de protección o restringiendo
su alcance y autoridad.

OBJETO DE LA ACCIÓN

De acuerdo con el artículo 93 de la CRE, la ac-
ción por incumplimiento tiene por objeto “garantizar
la aplicación de las normas que integran el sistema
jurídico, así como el cumplimiento de sentencias o
informes de organismos internacionales de Derechos
Humanos”. Es decir, existen dos supuestos para la pro-
cedibilidad de la acción por incumplimiento:

• El incumplimiento de una norma infra constitucio-
nal que integra el sistema jurídico,

• El incumplimiento de una sentencia o informe de
organismos internacionales de Derechos Humanos.

Como se mencionó en líneas anteriores, existe un
desarrollo muy limitado respecto al segundo presu-
puesto. Sobre el primero, la CCE ha manifestado que
la acción por incumplimiento:

[P]ermite la vigencia, aplicación y eficacia del
sistema jurídico ecuatoriano frente a posibles

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Enero 2025

Ejecución de decisiones de organismos internacionales

omisiones en la aplicación de la normativa vigente
por parte de las autoridades públicas o personas
naturales o jurídicas particulares cuando actúen
o deban actuar en ejercicio de funciones públi-
cas o presten servicios públicos, que no puedan
ser ejecutables por las vías judiciales ordinarias.
(Sentencia 003-17-SAN-CC, p. 7)8

Dentro de las obligaciones contraídas por el Estado
en virtud de los tratados internacionales de derechos
humanos es la obligación de adoptar disposiciones a
nivel interno para armonizar dicho sistema con los
tratados internacionales.9 En ese sentido, cada estado
parte de un tratado sobre derechos humanos debería
garantizar mecanismos administrativos o judiciales
para ejecutar las decisiones de los órganos encargados
de la supervisión de los tratados10. En el continente las
experiencias han sido variadas11. siendo las más exito-
sas las de aquellos estados que tienen un mecanismo
judicial y un órgano encargado de coordinar a los dis-
tintos estamentos del estado para das cumplimiento
a las decisiones de los organismos internacionales12.
En este contexto, la acción por incumplimiento es una
garantía de derechos constitucionales y tiene el efecto
de darle un efecto útil de los tratados.

El incumplimiento de normas y decisiones a las que
hace referencia el art. 93 de la CRE debe contener una

8 En el mismo sentido: Sentencia 12-12-AN/20, párr. 23.
9 Ver por ejemplo: Convención Americana de Derechos humanos art. 2.
10 Sobre la obligación estatal de adoptar normas de carácter interno que permitan la ejecución de decisiones de organismos de derechos humanos, ver:

Krsticevic, Viviana. 2009. Implementación de las decisiones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: aportes para los procesos legislativos. Bue-
nos Aires: CEJIL.

11 Ver por ejemplo el estudio del Center for Justice and International Law: Viviana Krsticevic y Liliana Tojo (editoras). 2007. Implementación de las deci-
siones del Sistema Interamericano de Derechos Humanos: jurisprudencia, normativa y experiencias nacionales, 1. ed. Buenos Aires: CEJIL.

12 Ibíd.
13 Sentencia 5-13-AN/20, párr. 13. Ver: Sentencia 7-12-AN/19, párr. 12 y Sentencia 15-20-AN/20, párr. 23.

“obligación de hacer o no hacer clara, expresa y exigible”.
A su vez, el art. 56.3 de la LOGJYCC agrega que la acción
procede cuando no existe “otro mecanismo judicial para
lograr el cumplimiento de la norma, sentencia, decisión
o informe”, creando así una nueva limitación a la acción
no contenida en la Constitución. En base a esto, la CCE
ha organizado las cuestiones a decidirse en una acción
por incumplimiento en cuatro parámetros:

a) la de si la obligación cuyo incumplimiento ale-
ga el accionante se deriva o no de la disposición
normativa que él mismo invoca; b) si la mencio-
nada obligación es o no clara, expresa y exigible;
c) si la obligación antedicha se incumplió o no; y,
d) cuáles son las medidas adecuadas y suficien-
tes para el cumplimiento de tal obligación.13

De las decisiones de la CCE se desprende que estos
parámetros son tomados con presupuestos de proce-
dibilidad; es decir, son consideraciones de fondo. Sin
embargo, las decisiones de inadmisibilidad de la CCE
contienen análisis prima facie de la existencia de estos
estándares junto a condiciones formales como el recla-
mo previo al que haremos referencia más adelante. La
falta de alguno de estos parámetros específicamente
desarrollados en la demanda puede acarrear la inad-
misión del caso, independientemente de los méritos
del reclamo.

CUESTIONES PREVIAS

La acción por incumplimiento es una de las ga-
rantías jurisdiccionales que se presentan directamente
ante la Corte Constitucional. De acuerdo con la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, la demanda se puede presentar en
contra de autoridades públicas o personas naturales
o jurídicas que actúen o deban actuar en ejercicio de

funciones públicas o presenten servicios públicos (art.
53). La demanda se presenta de forma directa ante
la Corte Constitucional y debe contener, además de
los requisitos comunes: (i) la norma o decisión cuyo
cumplimiento se persigue; (ii) la identificación de la
obligación incumplida; (iii) la identificación de la per-
sona a quien se exige el cumplimiento; (iv) declaración

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en no haber presentado otra acción; y (v) prueba de
que existió un reclamo previo (art. 55).

El reclamo previo cobra una importancia gravitante
al momento de decidir sobre la admisibilidad de la
causa. De acuerdo con el artículo 54 del citado cuerpo
normativo, el reclamo previo se debe dirigir a la per-
sona obligada (quien se convertiría en el accionado),
señalando expresamente la obligación que debe ser
satisfecha y permitir al obligado que cumpla la solicitud
en el término de 40 días. Una vez cumplido dicho pla-
zo, se configura el incumplimiento. La falta de reclamo
previo es una de las explicaciones para el alto número
de acciones por incumplimiento rechazadas por la
Corte Constitucional. Sobre este punto, la Corte ha
manifestado que:

En el marco de una acción por incumplimiento,
para que la Corte Constitucional tenga por cier-
tos los hechos alegados resulta indispensable que
dentro del proceso exista prueba suficiente de que
el hecho ocurrió. De ahí que, respecto de la acción
por incumplimiento, la LOGJCC exige presentar
una prueba del reclamo previo, no sólo como
una formalidad sino como un requisito para que
tal incumplimiento se configure. De hecho, la
demostración de este hecho es un requisito que
corresponde a la esencia de la acción en cuestión.
Más aún, la razón de ser del requisito de “prueba
del reclamo previo’’ implica que se ha concedi-
do la oportunidad, a quien debía satisfacer la
obligación reclamada, de que subsane el incum-
plimiento y tome acciones tendientes a cumplir
lo requerido. […] dado que no existe en el pro-
ceso prueba del reclamo previo, y siendo este un
requisito fundamental para que se configure el
incumplimiento fundamento de la acción plan-
teada, el Pleno de la Corte no puede pronunciarse
sobre las consecuencias jurídicas derivadas del
alegado incumplimiento. (Sentencia 3-11-AN/19,
párr. 21 y 27)14

Como se puede apreciar, a criterio de la Corte Cons-
titucional, el reclamo previo cumple la función
de configurar el incumplimiento y de conceder la

14 Énfasis del autor.

oportunidad al obligado de cumplir con sus obli-
gaciones. Si bien a criterio de la Corte este no es un
requisito formal, en el caso de las decisiones de órganos
internacionales de protección de Derechos Humanos
parece un formalismo innecesario. Los procedimien-
tos internacionales cuentan con fases de seguimiento
en donde dichos órganos realizan insistencias a los
estados para cumplan con las decisiones dictadas. El
Estado tiene, por tanto, oportunidades suficientes para
cumplir con sus obligaciones antes de que la persona
afectada presente la acción por incumplimiento. In-
clusive las instancias del Sistema Interamericano de
Protección de los Derechos Humanos pueden, por
ejemplo, declarar el incumplimiento de sus decisiones,
por lo que no se requeriría una petición previa para
configurar el incumplimiento. Sin embargo, la Corte
Constitucional considera que este requisito debe apli-
carse indistintamente, sea que la demanda se presente
para la ejecución de una norma o de una decisión de
un organismo intencional:

Esta garantía jurisdiccional puede interponerse
ante la Corte Constitucional, como una vía
procesal de reclamación, luego de que se haya
presentado el correspondiente reclamo previo
a quien deba satisfacer la obligación contenida
en la norma, sentencia, decisión o informe cuyo
cumplimiento se persigue, pues de ello depende
la configuración del incumplimiento, según el
artículo 54 de la LOGJCC. (Sentencia 41-11-
AN/19, párr. 32)

En la sentencia 46-18-AN/22, la Corte Constitucional
sistematizó los requisitos que debe tener el reclamo
previo de acuerdo con su jurisprudencia previa, esto
es:

i) Estar dirigido a quien deba satisfacer el
cumplimiento de la obligación; ii) Contener
la identificación clara de las obligaciones (ya
sean las normas o las sentencias, decisiones
o informes de organismos internacionales de
protección de derechos humanos) cuyo cum-
plimiento se exige; iii) Que dichas obligaciones
identificadas sean las mismas que las invocadas

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en la acción por incumplimiento; y, iv) Solicitar
el cumplimiento de dichas obligaciones de ma-
nera expresa. (Sentencia 46-18-AN/22, párr. 23)

Esta decisión impone un nuevo requisito que ya no
se clasificaría como una cuestión previa o de admisi-
bilidad, esto es la correspondencia que debe guardar
el reclamo previo con la pretensión de la acción por
incumplimiento15. La existencia del reclamo sería una
cuestión de admisibilidad, mientras su contenido sería
materia de la discusión sobre los méritos del caso.

Con la presentación de la demanda, la Corte Consti-
tucional deberá resolver la admisibilidad de la causa
(art. 57). Las causales de inadmisibilidad tienen que
ver con el carácter coadyuvante de la acción por in-
cumplimiento, es decir, no debe existir otra garantía
jurisdiccional aplicable (art. 56.1); la prohibición de
presentarla para el cumplimiento de la Constitución
de la República (art. 56.2); y, la inexistencia de otro
mecanismo judicial ordinario de ejecución (Sentencia
1-13-AN/19, párr. 26), a menos que exista riesgo de
perjuicio grave e inminente (art. 56.3). Solo en caso de
las demandas admitidas la Corte Constitucional cele-
brará una audiencia de estrados, se abrirá el termino
de prueba de ser necesario y se dictará sentencia.

De acuerdo con la Corte Constitucional, el artículo
56.3 contiene una “prohibición de proponer la acción
por incumplimiento cuando existan vías judiciales
ordinarias para exigir alguna pretensión circunscrita
a la actuación de los funcionarios estatales” (Sentencia
1-13-AN/19, párr. 31). Así la acción por incumpli-
miento no puede ser usada para impugnar una decisión
administrativa en la que, a criterio del accionante, se
dejó de cumplir la ley:

La Corte Constitucional ha señalado que la
acción por incumplimiento responde exclusiva-
mente a verificar el incumplimiento de normas
que no puedan ser garantizadas por otra garantía

15 Sentencia 46-18-AN/22, párr. 25.
16 También: Sentencia 1-13-AN/19, párr. 30.
17 También: Sentencia 003-17-SAN-CC, p. 7.
18 Sentencia 003-17-SAN-CC, p. 7.
19 Sentencia 003-14-SAN-CC, p.37.
20 Sentencia 037-13-AN/19, párr. 49 y Sentencia 1-13-AN/19, párr. 30).

jurisdiccional, u acciones judiciales ordinarias,
por lo que, la pretensión de quien la accione debe
centrarse en el ámbito del incumplimiento, mas
no sobre la aplicación. (Sentencia 003-14-SAN-
CC, p. 38)16

En efecto, los accionantes no pueden, argumentando
la aplicación de normas jurídicas del sistema, solicitar
a la Corte Constitucional que decida sobre disputas de
fondo que son objeto de otras acciones constituciona-
les u ordinarias.

Respecto a la pretensión del accionante sobre
dejar sin efecto la resolución No. 2005-001- CG-
B-MC-SCP, esta no es procedente con la
naturaleza de la acción planteada, dado que eso
implicaría revisar temas de legalidad respecto a
la caducidad y prescripción alegadas dentro de la
resolución. […] En ese sentido, este Organismo
no puede realizar un control de legalidad de un
acto administrativo, cuya competencia radica en
la jurisdicción contencioso administrativa. (Sen-
tencia 12-12-AN/20, p. 23)17

Por otra parte, aun cuando la garantía se use como
medio de ejecución de una obligación contenida en
una norma o instrumento internacional, para que sea
admisible una demanda no debe existir otro mecanis-
mo de ejecución, constitucional u ordinario18. Según la
Corte, el alcance de la acción llega hasta “verificar el
incumplimiento”19 de una obligación y no el de solven-
tar una discrepancia en cuanto a la forma de aplicación
de la norma20.

Por otra parte, la acción por incumplimiento no es
admisible cuando existan otras garantías para tutelar
los derechos constitucionales. Para la Corte Consti-
tucional “la acción por incumplimiento no puede ser
utilizada como una acción subsidiaria para la pro-
tección de derechos que deben ser declarados en un
juicio de conocimiento, en el que se pueden presentar

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pretensiones y pruebas (Sentencia 11-12-AN/1, párr.
23-24)”21. Finalmente, las demandas que preten-
dan la ejecución de mandatos constitucionales son

21 En el mismo sentido: Sentencia 23-11-AN/19, párr. 41.
22 Auto de inadmisión caso 003-20-AN, párr. 5 y 6).
23 Sentencia 1-13-AN/19, párr. 26.
24 Sentencia 1-13-AN/19, párr. 26.
25 Sentencia 11-12-AN/19, párr. 22).
26 Cfr. Sentencia 001-13-SAN-CC, p. 11; Sentencia p. 7; Sentencia 29-13-AN/19, párr. 28; Sentencia 38-12-AN/19, párr. 34. En el mismo sentido: Sentencia

41-11-AN/19, párr. 39, y Sentencia 003-16-SAN-CC, p. 7.
27 Sentencia 37-13-AN/19, párr. 26; Sentencia 7-15-SAN-CC, p.8; Sentencia 13-15-SAN-CC, p.11; Sentencia 7-16-SAN-CC, p.14, y Sentencia 11-12-

AN/19, p. 20.
28 Sentencia 5-13-AN/20, 2020, párr. 16.

inadmisibles. Es decir, no se puede exigir el cumpli-
miento de una obligación contenida en una norma de
jerarquía constitucional22.

PROCEDENCIA

En lo que atañe al fondo de la acción; es decir res-
pecto a los requisitos de procedencia, la Constitución
califica la obligación cuya ejecución se persigue como
“clara, expresa y exigible de hacer o no hacer” (Art. 93)23.
Las normas definitorias o que establecen principios ge-
nerales no pueden ser ejecutadas mediante acción por
incumplimiento24, la obligación debe ser de hacer o no
hacer25 y debe establecer un sujeto activo y un sujeto
pasivo y la obligación26. Las normas cuyo cumplimiento
se solicita, no requieren estar vigentes al momento de
presentar la demanda. La Corte Constitucional puede
analizar “si estas [normas] contienen una obligación de
hacer o no hacer, clara, expresa y exigible, puesto que, si
estas se encontraban vigentes al momento de la presen-
tación de la demanda, podían haber sido incumplidas
(Sentencia 38-12-AN/19, párr. 32.)”.

Respecto al primer requisito; es decir, que la obliga-
ción que se busca ejecutar sea clara, la norma se refiere
a que se debería entender el alcance de la obligación
sin mayor necesidad de interpretación. Para la CCE la
obligación es “clara cuando los elementos de la obli-
gación […] esta[n] determinados o [son] fácilmente
determinables, [l]a obligación debe ser entendible,
su contenido evidente y no requerir de interpreta-
ciones extensivas para identificar la obligación”.27 En
la sentencia 0005-13-AN/20, por ejemplo, la Corte
estableció que:

16. Entonces, el artículo 1 del Acuerdo Mi-
nisterial N° MRL-2012-0021 no establece una

obligación indubitable de incrementarla remune-
ración de los docentes que presentaron la acción
y que percibían una remuneración superior a la
de servidor público. Tal determinación depen-
de de la forma en que se resuelva el problema
interpretativo del conjunto de normas jurídicas
involucradas, materia que no puede ser objeto
de esta acción. La imposibilidad de que en la
acción por incumplimiento se resuelvan este
tipo de problemas interpretativos se manifiesta
en una de las características que debe cumplir la
obligación para que sea procedente una sentencia
estimatoria: la claridad. Por lo tanto, en este caso,
esta Corte concluye que la obligación cuyo cum-
plimiento se exige no es clara.28

En la sentencia citada los accionantes buscaban ser
ubicados en nuevo escalafón, establecido en la norma
cuyo cumplimiento se solicitaba; sin embargo, la nor-
ma describía la nueva escala salarial pero no establecía
la obligación de reubicar a los funcionarios públicos
dentro de dicha escala. Para la Corte la solicitud de
los docentes de ser incorporados al nuevo escalafón
requería de un análisis que incluía la situación jurídica
de los solicitantes y la normativa que regía su actual
categorización. En consecuencia, lo solicitado excedía
el alcance de la obligación contenida en la norma.

Respecto al segundo requisito, que la obligación
cuyo cumplimiento se exige sea expresa, la Corte ha
establecido que una obligación “[e]s expresa cuando

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Ejecución de decisiones de organismos internacionales

está redactada en términos precisos y específicos de
manera que no dé lugar a equívocos. El contenido de
la obligación debe estar manifiestamente escrito en la
ley, la obligación no debe ser implícita ni producto de
una inferencia indirecta”.29 En un caso relacionado con
la amnistía concedida a los “comandos de Taura”, los
accionantes solicitan que en cumplimiento de la reso-
lución se les concedan los beneficios a los que tendrían
derecho al ser registrados en el servicio pasivo de las
Fuerzas Armadas del Ecuador, en criterio de la Corte:

De la lectura de este artículo, se puede colegir que,
si bien se ordena el registro de los beneficiarios
de la amnistía en el servicio pasivo de las Fuerzas
Armadas, no se encuentran previstos en la norma
de forma precisa ni específica los derechos con los
cuales deben ser registradas estas personas. De
hecho, ninguna de las prestaciones de seguridad
social reclamadas por los accionantes, tales como
cesantías y fondos de reserva, se encuentran re-
conocidas en la Resolución de amnistía de forma
expresa. La redacción del artículo 3 de la Resolu-
ción de amnistía, hace que sea necesario efectuar
una interpretación respecto a la ley aplicable y a
qué derechos podrían beneficiar a estas personas.
En consecuencia, dicha redacción obliga a: (i)
acudir a otras normas que no están precisadas
en la Resolución, asumiendo escenarios conte-
nidos en disposiciones ajenas a la norma cuyo
incumplimiento se alega y, (ii) a interpretar la in-
tención respecto de los derechos que la Asamblea
Nacional Constituyente pretendió reconocer a
los beneficiarios de la amnistía. (Sentencia 23-11-
AN/19, párr. 35-36)

En este caso, la Corte Constitucional del Ecuador en-
contró que la obligación cuyo cumplimiento se solicita
no es expresa, tomando en cuenta que la resolución de
la Asamblea Nacional Constituyente ordenó la amnistía
de los solicitantes (en los procesos penales instaurados
en su contra) y su inclusión en los registros del servicio
pasivo de las Fuerzas Armadas, más no estableció que

29 Sentencia 37-13-AN/19, párr. 26; Sentencia 7-15-SAN-CC, p. 8; Sentencia 13-15-SAN-CC, p.12; Sentencia 7-16-SAN-CC, p.11; Sentencia 11-12-AN/19,
párr. 20.

30 Sentencia 37-13-AN/19, párr. 49.
31 Sentencia 7-15-SAN-CC, p.7; Sentencia 13-15-SAN-CC, p.12; Sentencia 7-16-SAN-CC, p.11; Sentencia 11-12-AN/19, párr. 20.
32 Sentencia 37-13-AN/19, párr. 39 y Sentencia 1-13-AN/19, párr. 26.

beneficios derivados de dicho registro se les concede-
rían. La Corte, en este sentido, delimita el alcance de la
acción por incumplimiento a la ejecución de la obliga-
ción contenida en la norma y no a la ejecución de otras
obligaciones que se derivarían o serían consecuencia
de la ejecución de la obligación principal. Lo que no
está zanjado en este punto es si la Corte Constitucional
admitiría un argumento de inadecuada ejecución, en
la sentencia 37-13-AN/19 la Corte estableció que la
Corte puede “garantizar el cumplimiento de normas,
mas no solventar una discrepancia en cuanto a la forma
de aplicación de la norma. […] En ese sentido, dirimir
la forma de aplicación de una norma, no es objeto de
la [acción por incumplimiento]”30. Esta posición de la
Corte podría generar que la instancia pública o privada
ejecute parcialmente una norma o decisión para asegu-
rar la improcedencia de la acción por incumplimiento.

Finalmente, la obligación cuya ejecución se persigue
debe ser exigible. Este requisito impone un análisis
sobre la naturaleza de la obligación que será particular-
mente relevante cuando se analice la procedencia de la
acción por incumplimiento de las decisiones de orga-
nismos internacionales de protección de los Derechos
Humanos. Para la Corte Constitucional del Ecuador,
una obligación es exigible cuando “se puede” ejecutar31
por no estar pendiente un pazo o ejecución que deban
cumplirse32.

La decisión favorable de la Corte Constitucional en
estos casos conlleva la orden a la autoridad o persona
particular pertinente de cumplir con la obligación
contenida en la norma o en la decisión internacional.
Con este fin la Corte puede ordenar modalidades de
ejecución y cronogramas que le permitan además dar
seguimiento en el futuro. Por ejemplo, en el caso de falta
de pago de las asignaciones económicas a las universi-
dades privadas del Ecuador por el programa de becas
del Estado, la Corte estableció que:

A fin de cumplir con las referidas obligaciones,
el Ministerio de Economía y Finanzas deberá

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elaborar un cronograma de pagos que no impli-
que ningún detrimento o afectación a los egresos
que deban realizarse en el área de salud, justicia y
los demás sectores concernientes a la educación
(inicial, secundaria, superior pública, etc.), de-
biendo para esto dirigir los ingresos disponibles
y de los que se llegara a disponer para el finan-
ciamiento prioritario de todos estos sectores
sobre cualquier otro, en los términos indicados
en el párrafo precedente. La elaboración de este
cronograma deberá tener en consideración los
siguientes parámetros: a. La periodicidad para las
transferencias de las rentas y asignaciones procu-
rará coincidir con el mismo período que afecta a
la exigibilidad de las matrículas y aranceles de los
becarios; b. El pago total de las asignaciones co-
rrespondientes al periodo 2019 se realizará como
fecha límite el 31 de diciembre de 2020; c. Para el
pago total de las asignaciones correspondientes al
periodo 2020, el cronograma deberá contemplar
una fecha límite razonable dentro del año fiscal
2021. (Sentencia 15-20-AN/20, párr. 44)33

Adicionalmente, la Corte ha determinado que la falta
de ejecución de una norma o decisión internacional
pueden en sí mismo configurar una violación de dere-
chos y en consecuencia caben reparaciones adicionales
a la orden de ejecución como el pago de una reparación

33 Énfasis del autor.
34 Sentencia 25-14-AN/21, párr. 44, punto resolutivo 5.
35 Sentencia 25-14-AN/21, párr. 44, punto resolutivo 4.
36 Sentencia 6-22-AN/23 (Corte Constitucional del Ecuador, septiembre 27, 2023), Sentencia 60-19-AN/23 (Corte Constitucional del Ecuador diciembre

20, 2023) y Sentencia 13-21-AN/23 (Corte Constitucional del Ecuador agosto 30, 2023).
37 Ver: Salazar Marín, Daniela. 2013. “La acción por incumplimiento como mecanismo de exigibilidad de sentencias e informes de Organismos Interna-

cionales de Derechos Humanos respecto ee Ecuador”. Iuris Dictio 13 (15). https://doi.org/10.18272/iu.v13i15.717 .

económica34 o la solicitud de disculpas públicas35. Sin
embargo, se deben diferenciar las medidas de ejecu-
ción y las medidas de reparación de las obligaciones
de las obligaciones en sí mismas. Si bien la CCE puede
disponer las medidas que crea necesarias para que se
cumpla la obligación cuya ejecución se demanda, no
podría modificar dichas obligaciones sin desnaturali-
zar la garantía. Lo anterior no quiere decir que la CCE
no pueda dictar medidas de reparación adicionales
a las dictadas por el órgano internacional para darle
efecto útil a las normas del derecho internacional y a
sus instituciones.

Finalmente, respecto a las sentencias que la CCE ha
adoptado en casos recientes36 la práctica de ordenar
que por secretaría se notifique a los órganos inter-
nacionales de derechos humanos que emitieron la
decisión. Esta práctica parece innecesaria ya que la
defensa del estado a nivel internacional la ejerce la
Procuraduría General del Estado, órgano encargado
de demostrar a los organismos internacionales el
grado de cumplimiento de sus decisiones en fase
de seguimiento. La información que se genera en
los litigios internacionales de cualquier fuente del
estado pasa por la Procuraduría General del Estado
quien debe tomar la decisión de que información es
relevante y cual no con el fin de presentar una defensa
efectiva del Estado.

DECISIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES

El artículo 93 de la Constitución prevé que la
acción por incumplimiento pueda utilizarse para
exigir el cumplimento de sentencia o informes de or-
ganismos internacionales de Derechos Humanos. Esta
competencia de la Corte Constitucional del Ecuador
provocó ciertas dudas sobre su aplicación debido
a la discusión inconclusa en el ámbito de Derecho
Internacional Público sobre la naturaleza vinculante

de ciertas decisiones de organismos de Derechos Hu-
manos37. Mientras algunas decisiones internacionales,
como las decisiones jurisdiccionales de la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos, son consideradas
jurídicamente vinculantes, a otras, como las que tienen
origen en organismos cuasi-jurisdiccionales creados
por tratados o por organismos creados mediante el
sistema de procedimientos especiales, se les atribuye

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la categoría de soft law38 y su naturaleza jurídica se
encuentra discusión. Algunos autores conectan esta
discusión con el alcance del concepto del bloque de
constitucionalidad, así las normas internacionales que
por su naturaleza jurídica pueden ser consideradas
vinculantes y, por tanto, conforman parte de dicho
bloque, serían las que son susceptibles de ser ejecuta-
das mediante la acción por incumplimiento39.

Sin embargo, la Constitución y la LOGJCC no distin-
guen las decisiones cuyo complimiento se puede exigir
mediante acción por incumplimiento. El texto de la
norma solo delimita estas decisiones a “sentencias o
informes de organismos internacionales de Derechos

38 Ver, por ejemplo, el debate sobre la naturaleza jurídica de las decisiones del mecanismo de queja en la Organización Internacional del Trabajo. Ziaja,
Andrew J. 2009. “Beyond Soft Law? An Assessment of International Labour Organisation Freedom of Association Complaints as a Means to Protect
Collective Bargaining Rights in the United States”. Global Jurist, Vol. 9: Iss. 2 (Topics), Article 1.

39 Ver, por ejemplo: Zambrano Álvarez, Diego. 2016. “Acción Por Incumplimiento y Bloque de Constitucionalidad”. Estado & Comunes, Revista de Políticas
y Problemas Públicos 1, no. 2. DOI: https://doi.org/10.37228/estado_comunes.v1.n2.2016.17.

40 Constitución de la República del Ecuador, art. 93.
41 Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, art. 52.i.
42 Juan Francisco Guerrero, por ejemplo, considera que este sería un error ya que “abriría una puerta, a nuestro juicio peligrosa, para que ingresen al blo-

que de constitucionalidad ecuatoriano una serie de normas de soft law, cuyo carácter vinculante incluso está en duda en el derecho internacional. Ver:
Guerrero del Pozo, Juan Francisco. 2020. Las Garantías Jurisdiccionales Constitucionales En El Ecuador. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.

Humanos”40 con los mismos requisitos de procedibili-
dad que en el caso de la ejecución de normas, esto es que
contengan “una obligación de hacer o no hacer, clara,
expresa y exigible”41. Con la formulación planteada en
las normas antes citadas, se podía interpretar que serían
igualmente susceptibles a ser exigidas las obligaciones
de un informe de fondo en un caso individual resuelto
por la Comisión Interamericana de Derechos Huma-
nos, una sentencia de la Corte IDH o un informe de un
relator o relatora especial del sistema de procedimientos
especiales de la ONU42. Como se puede observar en el
gráfico 3, los casos resueltos o pendientes de resolución
tienen un origen variado.

Gráfico 4: Origen de las decisiones de organismos internacionales presentados ante la Corte Constitucional

25%

17%

8%
17%

17%

8%
Informe de fondo CIDH
Medidas cautelares CIDH
Comité de Libertad Sindical OIT
Comité de Naciones Unidas
Sentencia de la Corte IDH
Resoluciones de la Asamblea General
de la ONU
Procedimientos especiales

Fuente: Corte Constitucional del Ecuador. Informe Rendición de Cuentas, Gestión 2023

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De los quince casos estudiados, uno corresponde a un
organismo judicial, seis a informes de procedimientos
cuasi jurisdiccionales creados en virtud de tratados
internacionales, dos a informes en procedimientos
creados por los organismos de protección y tres a infor-
mes provenientes de decisiones de los procedimientos

43 Sobre la discusión entre hard law y soft law en el derecho internacional, ver Sekalala, Sharifah. “Hard Law and Soft Law in the Global Context.” Chapter.
In Soft Law and Global Health Problems: Lessons from Responses to HIV/AIDS, Malaria and Tuberculosis, 29–69. Cambridge: Cambridge University
Press, 2017. Ver también, Andrew T. Guzman and Timothy L. Meyer. 2010. “International Soft Law,” Journal of Legal Analysis 2, no. 1 (March 1, 2010):
171–225, https://doi.org/10.1093/jla/2.1.171.

44 Ver: Ibáñez, María Cecilia; Juan Pablo Coy Jaramillo y Enrique Prieto-Ríos. 2021. “¿Cumplir o No Cumplir? El Falso Dilema Sobre El Informe de
La CIDH”. Razón Pública. Disponible en: https://razonpublica.com/cumplir-no-cumplir-falso-dilema-informe-la-cidh/#:~:text=Frente%20a%20la%20
primera%20pregunta,documento%20de%20que%20se%20trate.

45 Hitters, Juan Carlos. 2008. “¿Son Vinculantes Los Pronunciamientos de La Comisión y de La Corte Interamericana de Derechos Humanos?: Control de
Constitucionalidad y Convencionalidad”. Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, no. 10: 131–55.

especiales de la ONU (gráfico 5). Como analizaremos
más adelante, la discusión de la Corte Constitucional
no se centró en las categorías de derecho internacional
(hard law y soft law, por ejemplo43), sino en la especie de
las obligaciones contenidas en la decisión que dio inicio
a la acción (tabla 1).

Gráfico 5: Decisiones materia de acción por incumplimiento por origen

Fuente: Corte Constitucional del Ecuador. Informe Rendición de Cuentas, Gestión 2023

En la primera causa, el caso Mejía Idrovo, los accionan-
tes solicitaron a la Corte Constitucional la ejecución
del informe de fondo del caso 12.530 de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Los informes
de la CIDH contienen recomendaciones sobre la forma
de reparación por la violación de derechos, las cuales
pueden ser amplias e indeterminadas (por ejemplo,
cuando recomienda indemnizar sin establecer el

monto). Algunos estados, como Colombia, han llega-
do a sostener que las recomendaciones de la CIDH en
informes de país no son vinculantes,44 criterio que Juan
Carlos Hitters extiende a sus informes de fondo.45 Sin
embargo, la razón por la cual la CCE rechazó la acción
planteada fue que el caso continuó su trámite ante la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, llegando
a tener una decisión en dicha instancia:

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Tabla 1: Decisiones en materia de acciones por incumplimiento de decisiones de organismos
internacionales en materia de derechos humanos

Caso Referencia Resultado Causa
0010-10-AN Caso Mejía Idrovo Rechaza Ya se cumplió la obligación
0028-19-AN Fernano Villavicencio y otros Acepta Cumple todos los requisitos
0025-14-AN Queja sindicatos Acepta Cumple todos los requisitos

0017-14-AN Medidas cautelares pueblos
Tagaeri y Taromenane Rechaza Acción incorrecta

13-21-AN Cuesta Caputi Acepta Cumple todos los requisitos
6-22-AN Nelson Serrano Acepta Cumple todos los requisitos

0038-19-AN Restricciones al aborto Rechaza Reclamo previo no cumple con los
requisitos

0060-19-AN Caso Sarayaku Acepta Cumple todos los requisitos
9-24-AN Restricciones al aborto 2 Inadmitido Acción incorrecta
48-21-AN Decenio Afrodescendiente Inadmitido No presenta reclamo previo

70-22-AN Decenio Afrodescendiente 2 Inadmitido Presenta por segunda ocasión la
misma acción

60-23-AN Caso Sobornos Inadmitido No cumple con los requisitos
Fuente: Corte Constitucional del Ecuador. Informe Rendición de Cuentas, Gestión 2023
Elaboración: autor

46 Énfasis del autor.
47 Sentencia 8-13-SAN-CC, p. 8.
48 Sentencia 13-21-AN/23, párr. 42.

Si bien es cierto que la pretensión del accionante
de esta acción por incumplimiento es que se
cumpla con el informe dictado por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, al haber-
se vencido el plazo para el cumplimiento de este
informe, la Comisión sometió esta decisión a la
Corte Interamericana, conforme a lo previsto en
el artículo 50 y 51 de la Convención Americana
de Derechos Humanos. (Sentencia 8-13-SAN-
CC, p.7)46

La Corte Constitucional determinó que la propia Corte
IDH ya se había pronunciado sobre el cumplimiento
de su sentencia y que dicho documento ya recogía las
recomendaciones de la CIDH.47 La CCE tendría la

posibilidad de discutir la naturaleza vinculante de las
decisiones sobre el fondo de la CIDH en el caso Cuesta
Caputi contra Ecuador. En el caso citado la CCE deci-
dió que “aunque nominalmente se identifiquen como
recomendaciones, el Estado se obligó mediante instru-
mentos convencionales a tomar medidas para asegurar
su cumplimiento”.48 Así la CCE concluyó que:

las recomendaciones que la CIDH realiza al Es-
tado, a través de los informes de fondo, son de
cumplimiento obligatorio […]. [E]l informe de
fondo publicado y definitivo, emitido por la CIDH,
puede contener obligaciones susceptibles de ser
objeto de una acción por incumplimiento, siem-
pre que se pueda verificar que son claras, expresas

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y exigibles. La Corte enfatiza nuevamente que
la existencia de estos elementos es indispensable
exclusivamente para la procedencia de esta acción
como mecanismo subsidiario, pero reitera que el
Estado ecuatoriano está directa e inmediatamente
obligado a cumplir de buena fe todas sus obliga-
ciones internacionales en materia de Derechos
Humanos. (Sentencia 13-21-AN/23, párr. 42 y 44)

La CCE deja claro en la citada sentencia que algunas
recomendaciones de los informes de fondo podrían no
ser susceptibles de ser exigidos mediante acción por
incumplimiento por no contener obligaciones de ha-
cer o no hacer claras, expresas y exigibles; sin embargo,
eso no significa que el Estado Ecuatoriano haya sido
relevado de su obligación de implementarla. La CCE
repetiría este criterio en el caso Nelson Serrano49. El
carácter vinculante de las sentencias de la Corte IDH
está determinada por el artículo 68 de la Convención
Americana de Derechos Humanos que determina:

Artículo 68
1. Los Estados Partes en la Convención se com-
prometen a cumplir la decisión de la Corte en
todo caso en que sean partes.
2. La parte del fallo que disponga indemnización
compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo
país por el procedimiento interno vigente para la
ejecución de sentencias contra el Estado.

Considerando lo anterior, en el Caso Sarayaku, la na-
turaleza vinculante de la decisión de la Corte IDH no
fue un punto controvertido50. Cabe destacar que en el
caso de la Federación Nacional de Trabajadores de la
Empresa Estatal de Petróleos del Ecuador y sus filiales
FETRAPEC, la discusión de la naturaleza del informe
de un organismo internacional recayó sobre una deci-
sión del Comité de Libertad Sindical de la Organización

49 Sentencia 38-19-AN/23, párr. 75.
50 Sentencia 60-19-AN/23, párr. 26.
51 Sentencia 28-19-AN/21, párr. 87.2.
52 CIDH, MC-406.11–Emilio Palacio, Carlos Nicolás Pérez Lapentti, Carlos Pérez Barriga y César Pérez Barriga, Ecuador, 21 de febrero de 2012.
53 Lara, Tania. 2012. “Gobierno ecuatoriano rechaza peticiones de La Comisión Interamericana de Derechos Humanos en caso de El Universo”. LatAm

Journalism Review–Knight Center, February 24, 2012. Disponible en:
https://latamjournalismreview.org/es/articles/gobierno-ecuatoriano-rechaza-peticiones-de-la-comision-interamericana-de-derechos-humanos-en-ca-

so-de-el-universo/.
54 Ver: “El Gobierno no reconoce atribución de CIDH de dictar medidas cautelares.”
https://www.comunicacion.gob.ec/el-gobierno-no-reconoce-atribucion-de-cidh-de-dictar-medidas-cautelares-video/#:~:text=Guayaquil%20

(Guayas).,no%20existe%20en%20el%20Estatuto.

Internacional del Trabajo. La CCE determinó que al
ser parte el Comité de un tratado internacional que le
concede competencia para analizar el cumplimiento
de obligaciones internacionales, sus recomendaciones
son de cumplimiento obligatorio para el estado. En
palabras de la CCE:

Los informes objeto de la acción son emitidos
por el Consejo de Administración de la OIT, a
recomendación del CLS, en el marco del proce-
so de reclamaciones individuales establecido en
la Constitución de la OIT que verificó el cum-
plimiento de los Convenios 87 y 98. La norma
convencional expresamente prevé la obligación
de los Estados miembros de adoptar medidas
para cumplir las recomendaciones emitidas. En
consecuencia, aunque nominalmente se identifi-
quen como recomendaciones, el Estado se obligó
mediante instrumentos convencionales a tomar
medidas para asegurar su cumplimiento, por lo
que estas son de cumplimiento obligatorio para
el Estado.51

En dos casos, la Corte Constitucional del Ecuador
abordó el debate sobre la naturaleza vinculante de
las medidas cautelares de la CIDH. En el año 2012, la
CIDH dictó medidas cautelares a favor del articulista
Emilio Palacio y los directivos del Diario El Univer-
so, sometidos a un proceso penal en Ecuador por sus
opiniones respecto a la medida de hecho de miembros
de la Policía Nacional el 30 se septiembre de 201052. El
Estado Ecuatoriano rechazó la decisión de la CIDH
sosteniendo que era inaplicable53. A raíz de este hecho
distintos funcionarios públicos de alto nivel, incluido el
Presidente de la República, sostuvieron que las medidas
cautelares no eran vinculantes y que correspondían a
una atribución que no estaba establecida en el Estatuto
de la CIDH54. Ecuador empezó entonces una campaña

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de “fortalecimiento del Sistema Interamericano” con
países que habían recibido decisiones de medidas cau-
telares adversas (el principal aliado de Ecuador fue
Brasil, a raíz de las medidas cautelares por la represa
Belo Monte en 201155) proponiendo una serie de refor-
mas al Sistema, que incluía el régimen de las medidas
cautelares y buscando posicionar a candidatos que se
alineaban con dicha propuesta56.

La Corte Constitucional tuvo que resolver esta disputa
por primera vez en el caso de Fernando Villavicencio,
Cléver Jiménez y Carlos Figueroa57. En dicho caso, la
ministra de Justicia y Derechos Humanos mantuvo
la línea política del Estado Ecuatoriano en materia de
medidas cautelares; es decir, “se negó a cumplir con las
medidas cautelares en virtud de la comunicación de 7
de abril de 2014, emitida por el entonces ministro de
relaciones exteriores y movilidad humana dirigida a la
CIDH en la cual, según indicaron, se objetó su compe-
tencia para emitir medidas cautelares”58. En palabras de
la Corte:

Dichas medidas cautelares fueron adoptadas de
conformidad con el artículo 25 del Reglamento
de la CIDH que le faculta a iniciativa propia o a
solicitud de parte, solicitar que un Estado adopte
medidas cautelares. Dicha facultad se funda-
menta, a su vez, en el artículo 106 de la Carta de
la Organización de Estados Americanos (Carta
OEA), el artículo 41 literal b de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y
el artículo XIII de la Convención Interamericana
sobre Desaparición Forzada de Personas (CID-
FP) de los cuáles el Estado de Ecuador es parte.
(Sentencia 25-14-AN/21, párr. 39)

Con esta consideración previa, la CIDH pasa analizar
que la demanda cumpla con los requisitos de ser clara,

55 Puentes Riaño, Astrid. 2013. “23 de Abril de 2013 a dos años de las medidas cautelares para Belo Monte, Brasil sigue sin responder
y la construcción y sus impactos avanzan”. AIDA Americas. Acceso el 11 de diciembre de 2024. .https://aida-americas.org/es/blog/
dos-a%C3%B1os-de-las-medidas-cautelares-para-belo-monte-brasil-sigue-sin-responder-y-la-construcci%C3%B3n.

56 Erick Roberts, candidato de Ecuador a la CIDH. Acceso el 11 de diciembre de 2024. https://www.youtube.com/watch?v=0GKealvoSwc. Ver también:
Sánchez, Nelson Camilo. “El Candidato de Ecuador Para La CIDH: La Otra Vía Del Debilitamiento de La Comisión”. Americas Quarterly. Acceso el 11
de diciembre de 2024. https://americasquarterly.org/blog/el-candidato-de-ecuador-para-la-cidh-la-otra-via-del-debilitamiento-de-la-comision/.

57 Sentencia 25-14-AN/21.
58 Sentencia 25-14-AN/21, párr. 22.
59 Sentencia 25-14-AN/21, puntos resolutivos.
60 Sentencia 17-14-AN/23, párr. 44.3.
61 Auto de inadmisión caso 60-23-AN.

expresa y exigible. En conclusión, la CCE declaró el in-
cumplimiento de las medidas cautelares dictadas en el
caso concreto y estableció medidas de reparación59. En
el siguiente caso sobre medidas cautelares, el caso de
los Pueblos Indígenas Tagaeri y Taromenane, la CCE
estableció que “esta Corte resolvió sobre el incumpli-
miento de medidas cautelares otorgadas por la CIDH
y dejó sentado que las resoluciones de medidas caute-
lares emitidas por la CIDH pueden ser demandadas
mediante acción por incumplimiento”60. Al final del
proceso, la pretensión de declarar el incumplimiento
de la decisión fue rechaza por incumplir los estánda-
res de que la obligación sea clara, expresa y exigible.

En el proceso relacionado con el caso sobornos61, la
Corte Constitucional resolvió sobre un pronuncia-
miento del Relator Especial sobre la Independencia de
los Magistrados y Abogados. Los relatores especiales
temático y de país de las Naciones Unidas son deno-
minados “procedimientos especiales” del Consejo de
Derechos Humanos. De acuerdo con la Corte:

En el contexto del Sistema Universal de Derechos
Humanos, los Relatores Especiales pueden enviar
cartas de alegaciones a los Estados para poner en
su conocimiento información sobre violaciones
de derechos humanos que habrían ocurrido. En
la resolución en cuestión, el Relator Especial pre-
viene al Estado ecuatoriano sobre información
remitida por el accionante y William Wallace
Phillips Cooper respecto de una “posible falta a
la independencia judicial y de imparcialidad de
los jueces y otros operadores de justicia, incluida
la Fiscalía General del Estado” dentro del proceso
judicial del caso denominado “Sobornos” y en
el contexto de las reformas judiciales realizadas
a partir del referendo del año 2018. Tras realizar
un recuento de las alegaciones vertidas, el Relator

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David Cordero-Heredia, J.S.D

Especial expresó su preocupación ante “la posible
violación a la independencia judicial objetiva.
(Auto de inadmisión caso 60-23-AN, párr. 7-8)

En su análisis la Corte no afirma que un pronuncia-
miento de los procedimientos especiales del Sistema
Universal carezca de poder vinculante; sin embargo, en
el caso concreto, se trata de una “carta de alegaciones”
que no lleva implícita una determinación de respon-
sabilidad internacional del Estado. En conclusión,
una carta en la que se expresa la “preocupación” por
“posibles” violaciones a los Derechos Humanos, no
contendría obligaciones para los estados. Sin embar-
go, si estos mecanismos realizan solicitudes concretas
a los Estados (como solicitudes de información) se
podría utilizar la vía de la acción por incumplimien-
to. En otras dos causas, sobre el mismo instrumento
internacional (Resolución “Decenio internacional
de los afrodescendientes”, de la Asamblea General
de las Naciones Unidas), en el primer caso, la Corte
determinó que en la acción no se aclara cual es la
autoridad obligada, no se presenta prueba de reclamo
previo y no especifica las obligaciones presuntamente
incumplidas62. En el segundo caso, la Corte ratifica su
criterio y además señala que no se pueden presentar
dos acciones por la misma causa63.

Finalmente, la Corte Constitucional rechazó dos ac-
ciones por incumplimiento relacionadas con ciertas
restricciones al aborto consideradas como contrarias
a los Derechos Humanos por parte del Comité para
la Eliminación de la Discriminación en contra de la
Mujer, el Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, el Relator Especial sobre Tortura, el Comi-
té de Derechos del Niño y el Comité contra la Tortura.
En el primer caso64, la Corte Constitucional consideró
que el reclamo previo no cumplía con los requisitos
de validez (identificación clara de las obligaciones y
dirigido a la persona que está en la obligación de cum-
plirlas). En el segundo caso65, la CCE determinó que las
obligaciones alegadas como incumplidas se referían a

62 Auto de inadmisión caso 48-21-AN, párr. 17.
63 Auto de inadmisión caso 70-22-AN, párr. 14.
64 Sentencia 38-19-AN/23.
65 Auto de inadmisión caso 9-24-AN.
66 Sentencia 34-19-IN/21, párr. 131.
67 Sentencia 28-19-AN/21, párr. 70.
68 Sentencia 25-14-AN/21, párr. 37.

obligaciones generales referentes a modificación legal
en abstracto sin que se vincule la decisión a la situa-
ción de una persona o personas en particular. La CCE
determina además que la acción por incumplimiento
no era la vía adecuada para conseguir una reforma
normativa, las accionantes tenían a su disposición
la acción pública de inconstitucionalidad. En estos
casos la Corte Constitucional no discutió la natura-
leza vinculante de los informes citados; sin embargo,
consideró que ciertas obligaciones generales (como la
reforma normativa) no motivarían una acción por in-
cumplimiento. En efecto, estas decisiones de sobre las
restricciones del aborto sirvieron como fundamento
para la despenalizar el aborto por violación mediante
una acción pública de inconstitucionalidad66.

En criterio de la Corte Constitucional, entonces, no
es tan relevante el origen del informe o sentencia in-
ternacional, sino que se cumpla con los requisitos de
admisibilidad (reclamo previo y no existencia de otra
garantía jurisdiccional) y de procedibilidad (obligacio-
nes claras, expresas y exigibles).

La obligación de reclamo previo es un requisito previo
indispensable67 que debe contener las mismas formali-
dades que las acciones por incumplimiento de norma,
en concreto: (i) la determinación de la obligación de
hacer o no hacer, (ii) la institución obligada a ejecutar;
y, (iii) la identificación del titular del derecho68. En las
sentencias estudiadas, la Corte señala que al ser ins-
trumentos internacionales, el reclamo previo debe ser
dirigido al Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos
al ser la entidad encargada de ejecutar las decisiones de
los organismos internacionales de Derechos Humanos:

Como se mencionó, al exigirse el cumplimiento
de una decisión emitida por un organismo inter-
nacional de derechos humanos en el marco del
derecho internacional, esta se refiere en general
al Estado ecuatoriano y no individualiza los ór-
ganos del Estado a los cuales están dirigidas las

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Ejecución de decisiones de organismos internacionales

decisiones adoptadas. En consecuencia, en estos
casos, no se puede exigir a quien acciona esta
garantía que reclame el cumplimiento a todas
aquellas entidades que podrían llegar a estar
involucradas en el cumplimiento de la decisión.
Al contrario, en este tipo de casos, la Corte
considera que este requisito se verifica mediante
un reclamo realizado a la entidad que, según el
ordenamiento jurídico ecuatoriano, tiene la obli-
gación de coordinar y supervisar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas de decisiones in-
ternacionales en materia de derechos humanos.
(Sentencia No. 28-19-AN/21, párr. 72)69

Una vez verificada la existencia de un reclamo previo
con la identificación de una obligación de hacer o no
hacer, la Corte Constitucional debe verificar también
con las decisiones de organismos internacionales de
Derechos Humanos si dicha obligación es clara, ex-
presa y exigible. En el caso de las medidas cautelares
dictadas por la CIDH a favor de Fernando Villavicen-
cio y otros, la Corte realizó el siguiente análisis:

41. Ahora bien, una obligación es clara cuando
sus elementos (sujeto activo, sujeto pasivo y
objeto de la obligación) están determinados o
son fácilmente determinables; de tal manera,
la obligación debe ser entendible, su contenido
evidente y no requerir de interpretaciones ex-
tensivas para identificarla. En el presente caso,
de la Resolución No. 6/2014 se observa que se
desprende una obligación clara en favor de los
beneficiarios de suspender los efectos de la sen-
tencia emitida por la Corte Nacional de Justicia.
42. En cuanto a que la obligación es expresa, la
misma debe estar redactada en términos precisos
y específicos que no dé lugar a equívocos. Como
se indicó, la Resolución No. 6/2014 contempla
que se deben suspender los efectos de la sentencia
emitida el 14 de enero de 2014, la misma que se
refiere a la decisión de casación que se dictó en

69 En el mismo sentido: Sentencia 17-14-AN/23, párr. 39.1; Sentencia 13-21-AN/23, párr. 48 y Sentencia 6-22-AN/23, párr. 50.
70 Énfasis del autor.
71 Sentencia 28-19-AN/21, párr. 97.
72 Ver, por ejemplo, Corte IDH, Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 24 de

septiembre de 1999, párr. 37.
73 Convenio de Viena el Derecho de los Tratados, art. 27.

la audiencia de fundamentación dentro del pro-
ceso penal No. 0826-2012 (en el que se estableció
la responsabilidad penal de los accionantes por
haberse comprobado la existencia del delito de
injuria judicial). A su vez, dicha sentencia se ma-
terializó por escrito, en la cual expresamente se
rechazó el recurso de casación presentado por los
accionantes y se dispuso la devolución del expe-
diente a la autoridad de origen para su ejecución
una vez ejecutoriada. De tal manera, contiene una
obligación expresa.
43. Respecto a que la obligación es exigible, es
necesario que no deba mediar plazo o condi-
ción que esté pendiente de verificarse. En el
presente caso, si bien la Resolución No. 6/2014
estableció que se otorgaban medidas cautelares
hasta que la CIDH se pronuncie sobre la petición
individual No. P-107-14, la misma no se refiere a
una condición que esté pendiente de verificarse
sino establece su temporalidad. En tal sentido, se
refiere a una obligación exigible. (Sentencia No.
25-14-AN/21, párr. 50, 41-43)70

Si bien el test aplicado es el mismo que se aplica en
los casos en que se busca la ejecución de una nor-
ma, la Corte Constitucional ha admitido que por su
naturaleza las decisiones internacionales en materia
de derechos humanos suelen contener obligaciones
con un “mayor grado de generalidad y abstracción”71.
Los órganos internacionales de Derechos Humanos
analizan el cumplimiento de las obligaciones inter-
nacionales del Estado como un todo, por lo que sus
decisión no contienen la determinación de la instan-
cia interna encargada de la ejecución de las medidas
dictadas. Esta flexibilidad permite a los estados tomar
las medidas más adecuadas y efectivas para cumplir
con las disposiciones de estos organismos72. Partien-
do del supuesto de que los estados no pueden alegar
normas de derecho interno para dejar de cumplir sus
obligaciones internacionales73, la acción por incumpli-
miento no podría imponer requisitos gravosos como

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David Cordero-Heredia, J.S.D

la obligación de determinar el órgano doméstico que
deba dar cumplimiento a la obligación74. En conclu-
sión, para la Corte la evaluación de los requisitos de la

74 En el caso Consuelo Benavidez Cevallos la Corte Interamericana rechazó los alegatos del Estado de Ecuador en fase de seguimiento en el sentido de
que los delitos que se ordenaban investigar habrían prescrito de acuerdo al criterio jurídico de la Corte Suprema de Justicia. Para la Corte IDH, no era
su función indicar cómo se debía cumplir la medida de investigar los crímenes. El Estado de Ecuador debía buscar la forma de ejecutar la disposición.
Corte IDH. Caso Benavides Cevallos Vs. Ecuador. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos de 27 de noviembre de 2003, párr. 11.

75 Sentencia 28-19-AN/21, párr. 98.
76 Sentencia 34-19-IN/21, párr. 131.
77 Sentencia 11-18-CN/19.

obligación internacional de ser clara, expresa y exigible
serán evaluadas “bajo un umbral inferior a las normas
infraconstitucionales”75.

CONCLUSIONES

El estudio sistemático de la jurisprudencia de
la Corte Constitucional del Ecuador respecto a la
acción por incumplimiento permite llegar a algunas
conclusiones:

1. Los requisitos formales de la acción, contenidos
en la Constitución, la Ley y en la jurisprudencia,
son un filtro de alto impacto. Es así como la Corte
Constitucional apenas decide de manera positiva
el 5.2% de los casos presentados.

2. Del estudio aleatorio de algunas decisiones de
inadmisibilidad, encontramos que las principales
causas de inadmisión de la acción son la falta de
un reclamo previo adecuado y la existencia de otro
mecanismo judicial para lograr la ejecución de la
norma. Sin embargo, el análisis del contenido de
los autos de inadmisión sobrepasas los objetivos
del presente estudio.

3. En materia de ejecución de decisiones de orga-
nismos internacionales de derechos humanos, la
Corte Constitucional supera la discusión sobre la
naturaleza vinculante o no de los distintos tipos
de informes o sentencias y se enfoca en: (i) que la
decisión provenga de un mecanismo de creado en
función de un tratado internacional con atribucio-
nes para supervisar el cumplimiento de normas
de derecho internacional; (ii) que la decisión con-
tenga obligaciones de hacer o no hacer claras,
expresas y exigibles; (iii) que las decisiones con-
tengan disposiciones concretas que se deriven del
análisis de una situación concreta; es decir, que no

serían susceptibles de la aplicación de esta garantía
jurisdiccional las decisiones de organismos inter-
nacionales que por su naturaleza son de carácter
general (observaciones generales, informes de país,
informes temáticos, opiniones consultivas, entre
otras); y (iv) que la base de la decisión sea la certeza
del organismo de la responsabilidad estatal, en este
sentido no será relevante que la decisión esté redac-
tada en términos de “recomendaciones” pero sí en
que use términos como “se habría dado” o “podría
existir” una violación de derechos humanos.

4. Lo anterior no quiere decir que las decisiones
de carácter general no sean vinculantes para el
Estado. En las demandas presentadas sobre regu-
laciones al aborto que implicarían una violación
de Derechos Humanos, la Corte no negó que los
pronunciamientos del Comité para la Eliminación
de todas las formas de Discriminación en Con-
tra de la Mujer, el Comité contra la Tortura y el
Comité de Derechos del Niño (entre otros) sean
vinculantes, el rechazo de las acciones se basó en
el carácter general de dichas decisiones y en que
existirían otras acciones judiciales para derogar las
limitaciones al aborto. En efecto, la misma Corte
Constitucional declararía la inconstitucionalidad
de la criminalización del aborto por violación
citando en su decisión los mismos informes que
se acusaron como incumplidos76. En este mismo
sentido, la Corte Constitucional reconoció el
matrimonio igualitario mediante una sentencia77
que tuvo como base el carácter vinculante de una

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Enero 2025

Ejecución de decisiones de organismos internacionales

opinión consultiva de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos78.

5. La línea jurisprudencial de la Corte Constitucional
de Ecuador toma una posición jurídica respecto al
debate sobre la naturaleza jurídica vinculante de
las medidas cautelares de la Comisión Interameri-
cana de Derechos Humanos. Esta determinación
era fundamental para mantener la efectividad de
estas medidas que protegen a cientos de personas
en las Américas.

6. La acción por incumplimiento de decisiones de or-
ganismos internacionales de derechos humanos es
un mecanismo adecuado para otorgarle efecto útil
a los mecanismos internacionales de protección
de derechos humanos, reforzando así los sistemas
de protección nacionales e internacionales. Sin

78 Corte IDH. Identidad de género, e igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo. Obligaciones estatales en relación con el cambio de nombre,
la identidad de género, y los derechos derivados de un vínculo entre parejas del mismo sexo (interpretación y alcance de los artículos 1.1, 3, 7, 11.2, 13,
17, 18 y 24, en relación con el artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-24/17 de 24 de noviembre de
2017. Serie A No. 24.

79 Ver la discusión que al respecto desarrolla Iliana López Ruiz (2024) en “Naturaleza Jurídica de La Acción Por Incumplimiento En Ecuador Frente a La
Ejecución de Sentencias Internacionales”, publicado en el Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Febrero 9: 83–111. DOI: https://doi.org/10.22201/
iij.24484873e.2023.166.18907.

embargo, la Corte Constitucional debería atender
las acciones por incumplimiento de manera prio-
ritaria, de manera que no se convierta en un nuevo
extenso procedimiento judicial79 que posponga el
acceso a la reparación integral de las víctimas que
ya han tenido que enfrentar el dilatado proceso en
instancias internacionales. Que la Corte tarde años
en resolver una de estas acciones resulta revicti-
mizante y merma el efecto útil de los instrumen-
tos internacionales de protección de los derechos
humanos.

7. Se requiere un estudio posterior para conocer el
grado de cumplimiento que han tenido las de-
cisiones de la Corte Constitucional en los casos
estudiados.

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David Cordero-Heredia, J.S.D

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Corte Constitucional del Ecuador. Auto de inadmisión.
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Corte Constitucional del Ecuador. Auto de inadmisión.
Caso 48-21-AN, 14 de octubre de 2021.

Corte Constitucional del Ecuador. Auto de inadmisión.
Caso 60-23-AN, 27 de marzo de 2024.

Corte Constitucional del Ecuador. Auto de inadmisión.
Caso 70-22-AN, 3 de marzo de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Auto de inadmisión.
Caso 9-24-AN, 2 de agosto de 2024).

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 11-
12-AN/19, juez ponente Ramiro Fernando Avila
Santamaria, 20 de agosto 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no
11-12-SAN-CC, juez ponente Manuel Viteri
Olvera, 17 de abril de 2012.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 11-
18-CN/19, juez ponente Ramiro Fernando Avila
Santamaria, 12 de junio de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no
1-13-AN/19, jueza ponente Hilda Teresa Nuques
Martinez, 11 de diciembre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no
1-13-SAN-CC, juez ponente Antonio Gagliardo
Loor, 25 de abril 25 de 2013.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 12-
12-AN/20, juez ponente Ramiro Fernando Avila
Santamaria, 8 de enero de 2020.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 13-15-
SAN-CC, jueza ponente Ruth Seni Pinoargote, 21
de octubre de 2015.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 13-
21-AN/23, jueza ponente Carmen Faviola Corral
Ponce, 30 de agosto de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 15-
20-AN/20, jueza ponente Hilda Teresa Nuques
Martinez, 31 de agosto de 2020.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 17-14-
AN/23, juez ponente Ali Vicente Lozada Prado, 1
de febrero de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 23-11-
AN/19, jueza ponente Daniela Salazar Marin, 25
de septiembre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 25-14-
AN/21, juez ponente Luis Hernan Bolivar Salgado
Pesantes, 29 de septiembre de 2021.

103CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 22 (Enero, 2025): 81-104
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Cálamo 22
Enero 2025

David Cordero-Heredia, J.S.D

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 28-19-
AN/21, jueza ponente Daniela Salazar Marin, 29
de septiembre de 2021.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 29-
13-AN/19, juez ponente Pablo Enrique Herreria
Bonnet, 16 de octubre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 3-11-
AN/19, jueza ponente Daniela Salazar Marin, 28
de mayo de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 3-14-
SAN-CC, juez ponente Alfredo Ruiz Guzman, 21
de mayo de 2014.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no
3-16-SAN-CC, juez ponente Manuel Viteri Olvera,
13 de abril de 2016.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 3-17-
SAN-CC, juez ponente Francisco Butiña Martinez,
14 de junio de 2017.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 32-
21-AN/23, jueza ponente Hilda Teresa Nuques
Martinez, 23 de agosto de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 34-
19-IN/21, jueza ponente Karla Elizabeth Andrade
Quevedo, 28 de abril de 2021.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 37-13-
AN/19, jueza ponente Daniela Salazar Marin, 7 de
noviembre 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 38-
12-AN/19, juez ponente Pablo Enrique Herreria
Bonnet, 4 de diciembre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 41-
11-AN/19, juez ponente Pablo Enrique Herreria
Bonnet, 2 de octubre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 46-18-
AN/22, jueza ponente Ximena Alejandra Cardenas
Reyes, 21 de diciembre de 2022.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 5-13-
AN/20, juez ponente Ali Vicente Lozada Prado, 13
de febrero de 2020.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 60-
19-AN/23, jueza ponente Carmen Faviola Corral
Ponce, 20 de diciembre de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 6-22-
AN/23, jueza ponente Ximena Alejandra Cardenas
Reyes, 27 de septiembre de 2023.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 7-12-
AN/19, juez ponente Ali Vicente Lozada Prado, 11
de diciembre de 2019.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 7-15-
SAN-CC, juez ponente Alfredo Ruiz Guzman, 10
de junio de 2015.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 7-16-
SAN-CC, juez ponente Alfredo Ruiz Guzman, 20
de octubre de 2016.

Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia no 8-13-
SAN-CC, jueza ponente Tatiana Ordeñana Sierra,
21 de agosto de 2013.

Corte Interamericana de Derechos Humanos en el
caso Benavides Cevallos Vs. Ecuador. Supervisión
de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, 27
de noviembre de 2003.

Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso
Ivcher Bronstein Vs. Perú. Competencia. Sentencia,
24 de septiembre de 1999.

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Cálamo 22
Enero 2025

Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place

URBAN LEGAL EDUCATION: BRIDGING THEORY, PRACTICE, AND PLACE
Interview with Nisha Mistry Esp., MSc.*

EDUCACIÓN JURÍDICA URBANA: UNIENDO TEORÍA, PRÁCTICA Y LUGAR
Entrevista con Nisha Mistry Esp., MSc.

EDUCAÇÃO JURÍDICA URBANA: UNINDO TEORIA, PRÁTICA E LUGAR
Entrevista com Nisha Mistry Esp., MSc.

Entrevista realizada de forma virtual, por la plataforma Zoom, transcrita y editada
Septiembre de 2024

* Nisha Mistry, tiene un B.A. en Ciencias Políticas por la Barnard College, es Juris Doctor (J.D.), Law (especializada en derecho y desarrollo económico)
por la Northeastern University, y es Máster en Diseño de Ciudades por la London School of Economics. Es una dedicada defensora del desarrollo
urbano equitativo, con más de quince años de experiencia, ha trabajado con organizaciones como LISC y Brookings Metro para aplicar estrategias
que promuevan las oportunidades económicas en las ciudades. Nisha fundó Fulkee LLC para continuar su misión de crear comunidades prósperas e
inclusivas. Desde agosto de 2022 hasta la actualidad es Assistant Professor of Practice en la Cleveland State University. http://nishamistry.com

** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (2013), máster en Diseño de Ciudades por la London School of Economics (2015), magíster
en derecho administrativo por el Instituto de Altos Estudios Nacionales (2023) y cuenta con un diplomado de Transiciones Energéticas para enfrentar
el cambio climático por la Universidad EAN (2023). Se desempeña como investigador y consultor jurídico y urbanista, experto en desarrollo urbanís-
tico y gobiernos locales. Ha trabajado como consultor de vivienda y ciudades para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y fue
investigador para la Fundación Konrad Adenauer en temas de ciudades inteligentes y el análisis de retos estructurales del Ecuador. Cuenta con amplia
experiencia brindando asesoría técnica sobre gobernanza, derecho urbanístico y planificación urbana a gobiernos locales, así como en el desarrollo de
planes de gobierno para campañas políticas de municipios. Correo electrónico: aaorbea@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-5891-2080

Cómo citar esta entrevista: Orbea, Álvaro. 2025. “Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place. Interview with Nisha
Mistry Esp., MSc.”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 106-114.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.442

Álvaro Orbea**

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Cálamo 22
Enero 2025

Álvaro Orbea

Keywords: Urban planning; Law and city; Law teach-
ing; Urban Law teaching; Urban development

Palabras clave: Planificación urbana; Derecho y ciu-
dad; Enseñanza del Derecho; Enseñanza del Derecho
urbano; Desarrollo urbano

Palavras-chave: Planejamento Urbano; Direito e a
Cidade; Educação em Direito; Educação em Direito
Urbano; Desenvolvimento Urbano; Planejamento Ur-
bano; Desenvolvimento Urbano

ÁLVARO ORBEA (AO): In Ecuador, since the 2008
Constitution, constitutional law has become crucial
for urban development, with the Constitutional
Court ruling on urban planning and municipalities’
responsibilities regarding the right to the city. Given
that the Court often relies on multiple disciplines
due to limited urban expertise among lawyers, how
do you teach the relationship between law and urban
development to students from various academic
backgrounds?

NISHA MISTRY (NM): At Cleveland State University,
I teach non-law undergraduate students in the broad
and encompassing areas of urban studies and public
administration. Many of my students go on to pursue
work or further training in a field that is conventionally
‘urban’ – for example, urban planning, city government,
or NGO management. I also have many students whose
interests lie in the arts, health services, engineering, or
entrepreneurship. And, certainly, some of my students
do choose to pursue law after graduation.

I have discovered that, whatever their primary discipline,
my students have a natural curiosity about how cities
came to be and how billions of people carry on living in
cities. They want to explore what ‘progress’ means to those
who live in a city and what isn’t going so well. They want
to know how cities are managed. Who makes decisions
that affect the public buses they take to class? Or their
access to fresh food? Or rental housing? Students enter
my classroom with an inkling that there are answers to
these questions. They know that ‘the city’ did not pop up
like a mushroom out of the ground! It was formed, over
time, from human intention and discretion.

What students typically lack –and what lawyers (along
with planners, architects, designers, and others)

possess– are methods and tools to investigate their
surroundings. The ability to organize and analyze
evidence, for instance, is inherent in legal and city
making processes.

So, I start with students’ observations and experiences
of ‘place.’ I shift their awareness from the seemingly
mundane logistics of city life to an analysis of the
city writ large, including sites and structures and the
practical matter of how things get done. The connection
to law is less obvious – it’s buried– but it’s there. I try to
reveal the relevance of law in everyday urban life in a
way that is organic and accessible but still systematic.

While interdisciplinarity is fundamental to my
teaching philosophy, I try to avoid overusing this
term, because on its own, it doesn’t mean much.
Instead, I begin by defining ‘the urban’ as human
settlement-making, a basic aspect of human existence
and our instinct to shape our habitats. Our urban
reality, stretching back 10,000 years, emerged from
our ability to combine different types of knowledge,
from language and caretaking to construction and
conflict resolution. Ancient cities like Jericho,
Constantinople, Mohenjo-daro, and Teotihuacan were
built on ‘interdisciplinarity’; it is what has enabled
humans to endure. I start my introductory courses
with lessons on Earth’s oldest cities, examining the
parallel tracks of human and urban development.
These aren’t separate phenomena; they’re inherently
linked. And law isn’t an external force on human and
urban development; it has been interdependent with
these forces. All this predates our modern academic
categories and buzz words Cities serve as mirrors of
humanity, reflecting our needs, values, talents, and
contradictions. Students understand and appreciate
this.

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Cálamo 22
Enero 2025

Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place

Lastly, I will say that my teaching philosophy flows
from my work as a practitioner and my regard for
socioeconomic and spatial inclusion. I spent the first
15 years of my career working to broaden the base of
homegrown economic opportunity in urban areas with
too few ladders to good jobs and mainstream markets.
My hope is that students leave university with practical
skills and confidence in their ability to apply urban,
legal, and policy concepts.

AO: Given the increasing trend toward specialization
in law where expertise in specific areas is highly valued,
how does this reconcile with your interdisciplinary
teaching approach? How do you balance this tension,
particularly in contexts where judges specialize in
specific legal subjects yet must engage with multiple
disciplines? How does interdisciplinarity interact
with the push for specialization in legal practice and
decision-making?

NM: Let me address two key points here. First,
regarding specialization, for instance in legal practice
and legislative drafting: this is technical work that
requires precise expression and implementation. Legal
drafting specifically shows why specialization matters:
terminology can become outdated or inaccurate,
timing dimensions can be confused, and models might
be inappropriately applied to local contexts; something
we often see when people adopt model language
without considering human needs and realities.

Specialization makes sense, in many cases, because
it means there is an ability to carefully consider and
account for context; that is, to move from a broader to
more contextualized sense of a reality or situation. If
you are an individual or community whose grievance is
moving through the justice system, you want those with
power over the outcome to work within context, specifics,
not generalities. Shared definitions and specialized
demarcations are not just formalistic or symbolic;
they can be meaningful for a robust rule of law. Also,
there are instances in which a lack of specialization –or
a vacuum of contextualized knowledge– can be quite
dangerous.

This brings us to the matter of ethics; and, in this instance,
judicial ethics. I do believe that a judge’s duty to serve

the public good first compels an ethical, not technical,
analysis around a set of facts. Ethical norms should
dictate the way any knowledge –specialized or general–
is applied. So, it is less a question of whether a judge or
legal officer should tap different ‘expert’ opinions. What
does the case dictate, in an ethical sense? There may be
a duty to be more expansive or more targeted. Also, I
want to mention that respect for, and engagement with,
embodied knowledge –for example, the knowledge
held by someone who’s experienced forced housing
displacement or a chronic illness– matters immensely.

Secondly, while tension may exist, as I see it,
specialization is not an absence of, or counterpoint to,
interdisciplinarity. Yes, we need specialists who stay
current, who are always ‘refreshing’ the data. But legal
professionals (including judges) can expand on their
specialties and diversify their knowledge bases. There
are options –such as supplemental training, continuing
professional education, and peer-learning circles. It can
only benefit legal practice, and therefore society, when
diverse competencies are used to develop culturally
relevant and ethically grounded frameworks and
models– for instance, for rulemaking or drafting.

Again, though, there’s an ethical dimension here: subject
matter must be expressed with appropriate care. In
environmental matters, for instance, law should follow
science, keeping pace with both scientific advances and
evolving norms. It’s a continuous cycle of refining a
knowledge base with the goal of enhancing the public
good.

AO: What are the strengths and weaknesses in how
traditional law is taught, particularly in relation to
becoming an urban practitioner? Some lawyers are
urban practitioners, while others must deal with
urban issues at some point. What do you think are
the strengths and weaknesses in dealing with urban
issues, regardless of whether one is a judge, attorney,
or urban planner?

NM: Drawing from my experience working in city
government in New York and New Jersey I’ve seen how
legal activity permeates the workings of local governance,
even where legal training is not formally required (for
example, consider the role of non-lawyer procurement

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Enero 2025

Álvaro Orbea

officers). At the municipal level, there’s a daily dialogue
with law across public agencies and departments:
planning, housing, transportation, utilities. This circular
dialogue between lawyers and non-lawyers moves at a
pace and intensity I haven’t witnessed anywhere else. I
have seen again and again the ways in which this kind
of environment is so educational for young lawyers and
planners; it’s a unique training in law that’s arguably
harder to get at federal levels, or in centralized systems.

As the first person to attend law school in my Indian
immigrant family, I initially assumed that I would
practice immigration law. I was a New Yorker in my
final year of college during the 9/11 attack and was
quite shaken, as a new graduate, about the direction
my country was pursuing with respect to immigration
policy. Urban development wasn’t on my mind. Also,
frankly, immigration lawyers were the only lawyers
I knew!

Something changed for me as a law student, specifically,
while studying Property Law under Professor Rashmi
Dyal-Chand at Northeastern. I realized that there was
a critical lack of diversity and representation on zoning
boards and planning commissions; bodies like these
had shaped the multiracial yet segregated communities
I grew up in. These professionals quietly set the
terms for land use and siting, housing and economic
development. Law school offered me a view into these
unseen workings of local development and led me to
merge my interests in law, planning, and community/
economic development.

Legal training –with its distinct analytical tools,
methods, doctrine, and vocabularies– is uniquely
valuable. It needs to be infused, though, with a civic
consciousness. I happened to benefit from an expansive,
socially engaged legal education at Northeastern
University in Boston. As students, we learned the law
in its most technical sense, but we were also required
to consider its historical basis and what it means for
pluralist democracy (that is, issues of social difference
and disparity).

I believe that this gave me a flexible, rather than
restrictive foundation for understanding how places
are changed by legal decision making. And, as I remind

my students, such change is not easily reversed! The
demolition of a blighted building does not undo the
effects of that building.

A weakness of traditional legal education is that it can,
when too narrow and formalistic, erase the profound
role of place in people’s lives. The legal imagination –an
extension of human imagination– and legal practice are
worse off when ‘place’ is neglected. Civic imagination
also takes a hit. For this reason, I am a believer in place-
based education across disciplines, including in law
school. This approach deals, fully and rigorously, with
physical places. It extends the walls of the classroom to
the city.

This approach is inherent in many forms of urban
training. Landscape architects, for instance, are
required to reconcile the parcel printed on a map with
the conditions they observe at street level. This is a
normal mode of learning for those in subjects such
as environmental science or geography. However, law
students are too often limited to case and code-based
learning. Then, there is the dependence on digital
devices, which can flatten urban and legal learning.
All of this, together, silently implies that a spatial
understanding of the city is not that important for
lawyers. I disagree with this premise.

Are there barriers to place-based education in the legal
academy? Certainly. It may be seen as unconventional.
Also, I know from my experience teaching in Cleveland
the time and effort required to design new courses
–such as those that utilize the city as a classroom or
that involve community partners. Moreover, I realize
that sometimes– depending on the setting – some
people are concerned about student safety or comfort.
Nonetheless, I think that, in most cases, these issues are
resolvable, and that even some small, incremental steps
in the direction of more place-based learning could
benefit law students.

I am eager to see how legal education transforms in
the years ahead in Ecuador and whether cities are
given a more central and active role in the classroom.

AO: How has your experience in both Global North
and South contexts shaped your understanding of

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Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place

different legal frameworks in urban development?
As both professor and practitioner, how do you
view the relationship between understanding local
legal frameworks versus understanding the places
themselves? What role do these legal frameworks
play in shaping urban development across different
global contexts?

NM: I think law fulfills its highest potential, and
lawyers do their best work, when they first face the
reality of how life is lived in a place. The same goes for
urban planners. I’ll borrow words from Jan Gehl, an
urban designer from Copenhagen who many years ago
found himself disillusioned by architectural practice.
Gehl’s philosophy –which I subscribe to– is, first, you
start with life, and then you move to buildings. Don’t
start with buildings and then move to life. Norman
Krumholz, who led city planning in Cleveland in the
1970s, had a similar outlook: that city development
should, in practice, be human centered. I see this
approach as universally relevant, as enabling a set of
values–values expressed in a ‘right to the city.’

Now, building on this values-based approach, legal
frameworks for urban development have two basic
functions. They need to expand –or at least attempt
to expand– options for those residents who have too
few options today. They must also create practical
guidelines aimed at the long-term viability of urban
systems that are facing all kinds of strain, such as (in
the case of Quito) extreme weather events. This is a
kind of norm-setting and steering function.

Unfortunately, in parts of the Global North, as well
as across the Global South, those holding the elegant
city plans and blueprints are, all too often, neither
delivering workable short-term solutions nor setting
conditions for economic equity and accountability over
the long term. The inadequate state of public transit in
many cities and metro regions around the world is an
example of this fact. That is what I see, as an urbanist
following threads across global contexts.

That said, I think it would be wrong to overlook the
complexity and nuances within this Global North/South
framing. Some residents of areas in the Global South
have better life expectancies than Black Americans in

the Global North, reflecting centuries-old structural
disparities. Also, returning to the example of public
transit: some high-poverty areas are better serviced than
other high-poverty areas, due to historical patterns of
political influence and public investment. So, wherever
possible, frameworks should address fairness even
between disadvantaged areas.

Migration illustrates these complexities well. In
the Global North, there are competing narratives
immigrants as urban revitalizers versus and immigrants
and burden-creators. The Global South faces similar
tensions, particularly around conflict and climate
migration. In some cases, a given ‘migration narrative’
may influence legal analysis and decision making.

Ecuador’s constitutional right to the city is powerful,
but enshrining rights differs from operationalizing
them. Urban development must include good jobs
and equitable mobility to constitute real growth.
Urban development without good jobs and equitable
connectivity and mobility isn’t real growth. We still
see many cities benchmarked based on quality-of-life
indicators that are explicitly about the location and
expansion of multinational corporations. My work has,
in part, been about promoting independently owned
small businesses in cities; there’s a difference between
a framework that focuses on promoting homegrown
local businesses and one that prioritizes multinational
expansion. These frameworks might, for instance, deal
with incentives, investment, or the regional workforce.
Law has a central role in all of this. Consider the
example of procurement: it’s a major driver in how a
city can support a local economic value and locally
supplied goods and services.

Finally, law needs to be clear about what constitutes
state action and government action, as the urban reality
now involves many third-party actors and partners. We
should look to law to be clear and compelling in how
it addresses a city’s priorities and how a city develops
those priorities.

AO: Given that two-thirds of Quito’s workers are
in the informal economy, how do legal frameworks
handle this reality in urban development? While
legislation typically focuses on regulating the visible

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formal sector (like construction and real estate
companies), how do you address the challenge of
the informal sector being excluded from both legal
benefits and drafting processes? Could you share
examples from your experience about how legal
structures impact urban development in cities with
significant informal economies?

NM: There’s no question that the scale of informality
in Ecuador speaks to a difficult global reality that is
absolutely tied up in urban law. Over the years, I’ve
given a lot of consideration to the conundrum you’re
describing: law is developmentally necessary but
also casts this shadow over the lives of people whose
circumstances corner them into ‘extralegality.’

My take on this has been shaped by the work of many,
many others. I’ve been influenced by the work of
Amartya Sen, law professor Rashmi Dyal-Chand and
Justice Zione Ntaba of the High Court of Malawi. My
thinking has also been shaped by postcolonial writing
on urbanism and ‘belonging’ and my own time spent
in Indian cities; including in Mumbai, where as a law
student, I participated in a human-rights fact finding
following an unlawful demolition in an area known as
Mandala (Mankhurd), where 5,000 households were
forcibly displaced overnight.

Hernando de Soto, the Peruvian economist, famously
argued that legally formalizing the poor’s informal
activities in the Global South would unleash capital
‘flowing in the streets’ –a wealth-generating revolution.
However, twenty years later, there’s little evidence that
widespread property formalization or transitioning
workers to the formal sector necessarily improves
social welfare. I want to be clear: I am not suggesting
that workers who are trapped in casual or irregular
employment in the Global South are adequately
protected, from a rights standpoint, or that they are
‘better off ’ being informal; not at all. However, there
is research that indicates that poverty alleviation is
possible in the midst of informality– and, on the flip
side, that formalization alone does not drive poverty
alleviation.

Consider the United States, a case study highlighted in
Professor Dyal-Chand’s work: despite evolving from a

frontier settler society (through indigenous conquest
and subjugation) to one with widespread formal
housing ownership and employment, we haven’t yet
resolved income inequality. In fact, inequality in this
part of the Global North has grown in recent years.

However, there are positive examples globally. In
South Africa, informal (extralegal) waste pickers
who cleaned streets without formal recognition were
able to gain access to government contracts through
significant advocacy and participatory measures. So,
in this way, municipalities can create legal frameworks
that enable informal workers to access formal markets
while remaining extralegal.

But we must question the scale of reform we’re seeking.
It’s progress when a waste-collection collective gains
market access. However, a community needs to
consider the scale and type of social impact it wishes
to pursue. Small business entrepreneurship and
procurement-market access, while important –and an
area I’ve worked in– still have limitations in creating
broader social equity impacts.

AO: Given your work with community engagement in
urban planning, what legal structures facilitate more
meaningful public participation in urban decision-
making processes, particularly for marginalized
communities? You’ve mentioned one example, but
are there others from your experience?

NM: Let me address this through the lens of land use
and zoning. When it comes to effective land politics
and land use law, if we use the methodology of “let’s
start with life and then introduce the law”, we need to
ask: what is the relationship between the community
and the land? What is it and what does a community
want it to be? We understand land in market terms,
but all these other dimensions –social value, catalytic
value, the sense of long-term security– are oftentimes
very contested.

From my years working on urban industrial
revitalization strategy, I’ve seen key challenges. In
New York City, for instance, I have seen hotels and
retail establishments encroaching on historically
industrial areas and threatening good manufacturing

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Urban Legal Education: Bridging Theory, Practice, and Place

jobs. While warehousing typically offers lower-wage
jobs with less local economic circulation, small to
medium-scale manufacturing can provide better-
paying jobs and shift toward greener processes. This
has sparked advocacy for more protective zoning that
prioritizes a higher density of good industrial jobs.

I’ll share a practice from the discipline of landscape
architecture that I love and teach my students: the
method of ground truthing. Just last week, I was out
in Cleveland with my students studying city-owned
vacant sites. This kind of education –site-based,
community-engaged project work– is something
students of every discipline, including law students,
can benefit from. Ground truthing is the practice of
matching up what you see in Google Maps and city
databases with what you’re observing at the street
level and on the site. But that’s just one part; there also
must be conversations with residents, as well as rooted
community organizations and institutions. There are
many different methodologies that can augment the
kind of information you obtain from desk research,
which is what I was trained in as a lawyer.

While this might not seem novel or profound to many
people, I think we need to be doing more of it. Since
my time as a student, it seems there’s been more of a
shift toward considering law in connection with place
and social systems. This is quite positive, I think.

AO: Your emphasis on ‘life before law’ is compelling
and presents unique challenges in Global South
contexts like Ecuador. While we’ve made progress
in formalizing informal neighborhoods, these
communities often remain excluded from broader
discussions about wellbeing and services, even
after receiving formal titles. Given that formal data
often doesn’t exist for informal areas, and cities
face significant resource constraints, how can we
effectively gather and incorporate information from
these communities in planning and decision-making
processes?

NM: Yes, the outright absence of resources is a very
real problem. Your question brings me back to research
I did many years ago on World Bank lending in the
Global South. When I was looking at this through a

legal lens, I was particularly interested in the Mumbai
Urban Transport Project, which was at that time the
largest such transport investment by the World Bank
in Asia. I wanted to understand the extent to which
they were operationally aligned with local conditions
in delivering this money and supporting the project.
What I found was a dissonance between the World
Bank’s operational parameters for the municipality
and what was happening in terms of how their staff
and field workers did their daily work.

Now, removing World Bank funding from the picture
and looking at situations where there’s a vacuum of
investment, I think there are two key approaches. First,
starting with what might be possible or easier given
current conditions, there should be better training of
municipal workers and local advocates – people who
are doing what can sometimes be poorly compensated
or unstable work. Through university partnerships and
other collaborations, there could be enhancement of
abilities or advisory support to existing staff. For example,
at Cleveland State University, I supervise projects where
student researchers add value to real-time city initiatives.
Through these kinds of meaningful and analytically
contained projects, there can be some boost to a city in
the form of knowledge sharing and peer learning.

My universal concern is that there are often more
incentives and better compensation for people to join
federal or national government versus working locally.
I’d like to see that change. Every city needs to examine
how to build better pathways from school systems into
local leadership and city management.

Lastly, I believe there is enough capital in the world, even
in many Global South countries, but the geography of
capital –how it moves and on what terms– often doesn’t
create cities where most residents feel uplift or change.
There’s cutting-edge policy work being done, including
by the Lincoln Institute of Land Policy, around local
revenue generation and legal strategies for financing
local infrastructure. Lawyers are at the center of
redesigning revenue generation strategies, whether it’s
land value capture or tweaks to property tax structure.

However, I disagree with situations where most
residents have to shoulder this question about resources

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and investment. If over one-half of Ecuador’s society
is working extra-legally for very little, just navigating
basic needs while facing numerous obstacles, we need
to rethink where we’re putting demands on average
residents to participate in transforming resource
structure and allocation. In that sense, law must do
better; but law can’t do better unless it starts with life.

AO: In Roman law countries like Ecuador, legal
education focuses solely on law without liberal arts
exposure, creating lawyers who see only through legal
lenses and often serve quick political aims without
understanding broader impacts. Given your view
that law should follow life, how critical is expanding
legal education beyond pure law, especially in
contexts where, unlike the Global North, students
don’t take non-law courses?

NM: Your observation about the value of a ‘liberal
arts’ model raises interesting questions about the
relationship between the law and other disciplines. It’s
a relationship that I’ve felt strongly about for a long
time, especially since my days directing the Urban
Law Center at Fordham University in New York. The
conditions of our individual and shared lives demand
that we get comfortable with diverging ways of seeing
and understanding the world.

Again, let’s start with life, as it’s lived. The liberal arts
offer routes into and within all these rich terrains of life:
the humanities, social sciences, and natural sciences.
I am certain –from speaking with colleagues and
students from around the world– that what we’re calling
‘liberal arts’ is in fact valued everywhere on the planet.
However, you are correct, there are deeply socialized
norms that make it hard to rethink and ‘rewire’ legal
education in many places in the world. I would argue
that these norms are less about ‘the Global South’ and
more occupational and institutional in nature. They’re
shaped by historical currents, tradition and history, as
well as legacies of colonialism. In other words, I don’t
see the Global North/South dichotomy as being the
sticking point. Any pedagogical shifts in legal education
–any shifts in ethos or approach– will come from
within the occupational and institutional structures in

1 https://www.americanbar.org/groups/legal_education/resources/pre_law/

these societies. Not from the UN, or ABA, or anywhere
else. And, even if this happens, there’s still the matter
of legal practice: the culture of the courtroom, the
firm, the government office. These can be challenging
environments for young lawyers to navigate!

I will point out, that the American Bar Association
(ABA)1 encourages future lawyers (very soundly,
I think) to study broad, interesting, and rigorous
subjects. The guidance is: Dive deeply into different
areas of human knowledge. Challenge yourself. Learn
how to conduct quality research. Also –and I see this
as vital for all of my students– write, write, and write
some more. Writing heightens one’s analytical and
reflective capacity. It rounds out learning and carves
little openings for new ideas to move. So, it is worth
putting energy into that, as an aspect of legal training.
Writing requires practice, but this practice then bears
fruit.

I’d like to share an example of how interdisciplinarity
plays out in my classrooms in Cleveland. A particularly
rewarding aspect of my job is seeing students
approach a technical concept through an ethical lens.
For instance, density is a technical concept in law and
planning. Density has to do with units of area and
the distribution and intensity of various uses. But to
reduce humans to ‘users’ of a city is problematic. We’re
not battery-operated appliances! It is a humanitarian
and civic sensibility that helps students see that a
measurable metric like density is sort of empty without
an appreciation of the ‘togetherness’ in a democratic
and ethical sense. The COVID-19 pandemic forced us
to reflect on these meanings of density.

However, there is also life to be lived outside the
classroom. There are countless ways to better
understand one’s neighborhood and city, and no
degree is required to do this. Socialized walls exist
and, if we are honest, we can see how people subscribe
to them. In doing so, they are in effect shuttering
windows onto the world. Limiting what is possible.
So, yes, a civic and humanitarian commitment and a
motivation to serve the public absolutely enrich legal
practice.

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DIÁLOGO ENTRE EL DERECHO Y LA PLANIFICACIÓN DE QUITO
Entrevista con Augusto Barrera*

DIALOGUE BETWEEN LAW AND QUITO PLANNING
Interview with Augusto Barrera

DIÁLOGO ENTRE DIREITO E PLANEJAMENTO EM QUITO
Entrevista com Augusto Barrera

Entrevista realizada de forma presencial, transcrita y editada
Septiembre de 2024

Quito - Ecuador

* Augusto Barrera Guarderas es Doctor en Ciencias Políticas y Administrativas y Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid
y Máster en Ciencias Políticas en Iberoamérica por la Universidad Internacional de Andalucía. Su carrera académica incluye cargos como Secretario de
Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación de Ecuador, Ministro Coordinador del Consejo Social del Gobierno de Ecuador y Alcalde del
Distrito Metropolitano de Quito. Actualmente, se desempeña como Director del Centro de Transferencia del Conocimiento e Innovación Social de la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5522-0770

** Abogada por la Universidad Central del Ecuador, Master en derecho público con mención en derecho ambiental por la Universidad París 1 Panthéon
Sorbonne, Master en derecho procesal constitucional por la Universidad de las Américas. PhD en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar.
Docente de derecho constitucional y derecho ambiental en la Universidad de las Américas y docente invitada en en varias universidades de posgrado de
Ecuador. Correo electrónico: viviana.morales.naranjo@udla.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1377-7719

*** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (2013), máster en Diseño de Ciudades por la London School of Economics (2015), magíster
en derecho administrativo por el Instituto de Altos Estudios Nacionales (2023) y cuenta con un diplomado de Transiciones Energéticas para enfrentar
el cambio climático por la Universidad EAN (2023). Se desempeña como investigador y consultor jurídico y urbanista, experto en desarrollo urbanís-
tico y gobiernos locales. Ha trabajado como consultor de vivienda y ciudades para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y fue
investigador para la Fundación Konrad Adenauer en temas de ciudades inteligentes y el análisis de retos estructurales del Ecuador. Cuenta con amplia
experiencia brindando asesoría técnica sobre gobernanza, derecho urbanístico y planificación urbana a gobiernos locales, así como en el desarrollo de
planes de gobierno para campañas políticas de municipios. Correo electrónico: aaorbea@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-5891-2080

Cómo citar esta entrevista: Morales Naranjo, Viviana y Álvaro Orbea. 2025. “Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito.
Entrevista con Augusto Barrera Guarderas”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 115-124.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.446

Viviana Morales Naranjo** Álvaro Orbea Cevallos***y

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Cálamo 22
Enero 2025

Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito

Palabras clave: Derecho y ciudad; Derecho a la ciudad;
Derechos ambientales; Uso del suelo; Planificación
urbana; Movilidad; Urbanismo; Política pública

Keywords: Law and City; Right to the city; Environ-
mental rights; Land use; Urban planning; Mobility;
Urbanism; Public policy

Palavras-chave: Direito e a cidade; Direito à cidade;
Direitos ambientais; Uso da terra; Planejamento urba-
no; Mobilidade; Urbanismo; Política pública

VIVIANA MORALES NARANJO Y ÁLVARO
ORBEA (V y A): Desde su perspectiva como aca-
démico y exalcalde de Quito, ¿cuán separado está el
mundo del Derecho de la realidad de la ciudad? Y
siguiendo la línea de esta pregunta, ¿cómo puede el
Derecho adaptarse para ser más flexible y respon-
der mejor a la naturaleza dinámica de las ciudades
modernas?

AUGUSTO BARRERA (AB): Por algunas causalidades
históricas se tiene la idea errónea de que la problemá-
tica de la ciudad y de lo urbano está subordinada a
las discusiones que les corresponde a los arquitectos
y urbanistas. Esto es así porque la historia cuenta con
grandes arquitectos y urbanistas que pensaron que el
plano era lo suficientemente fuerte como para poder
performar las realidades. Sin embargo, una de las cosas
más importantes en la comprensión de la ciudad es que
esta es producto de la sociedad. Por lo tanto, lo que
explica en última instancia el significado de la ciudad
no son las relaciones espaciales, geográficas o arqui-
tectónicas entre objetos, sino fundamentalmente las
relaciones sociales. La comprensión de las relaciones
sociales permite explicar la historia, el comportamien-
to, la identidad, las lógicas de producción, las plazas, las
centralidades, las periferias, la segregación.

El Derecho, en un sentido muy amplio, desde una
perspectiva mucho más abstracta, implica regular las
relaciones sociales. Estamos viviendo una transición en
donde, si bien la perspectiva del campo disciplinar de la
arquitectura y del urbanismo son importantes, son cada
vez más trascendentales los asuntos de la regulación
urbana. Cada vez es más crucial no solo la regulación
entre las personas, sino las regulaciones entre las per-
sonas y la naturaleza. Por eso tenemos más ecólogos,

abogados, sociólogos, psicólogos en la configuración de
las ciudades. Se debe tener presente que la planificación
de la ciudad de la primera mitad del siglo XX tenía un
enfoque más modernista, más eurocéntrico de cohorte
post napoleónico; sin embargo, hoy se está dando paso
a una concepción cada vez más integral de las ciudades,
en donde el rol de la regulación es fundamental.

En términos conceptuales, el Estado básicamente tiene
tres macrofunciones: interviene directamente a través
de sus competencias, garantiza derechos de las perso-
nas que conforman la sociedad, y fundamentalmente
regula. La función de regulación es cada vez más im-
portante, especialmente en sociedades complejas, en
sociedades más líquidas. La ciudad es el espacio donde
hay mayor intensidad de interrelaciones; es el lugar
donde se producen las relaciones de convivencia y
donde se regula, por ejemplo, el uso del suelo: ningún
lugar rural tiene la complejidad y la intensidad del
uso del suelo de la ciudad. El uso de suelo debe ser
minuciosamente regulado porque es un tema comple-
jo, irrepetible, irreproducible, que además se valoriza
sobre la expectativa de futuro, porque no solo se trata
de atender a la calidad de la tierra, sino a la expectativa
de la rentabilidad futura del suelo. En resumen, no hay
ningún asunto urbano que no pase por la regulación.

(V y A): Durante su gestión como alcalde de Quito
entre 2009 y 2014, ¿cuáles fueron los principales
retos jurídicos que enfrentó al implementar políti-
cas públicas, considerando que en ese momento no
existían leyes como la LOTUGS (Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo)?
Y, a partir de ello, ¿cómo evalúa el marco jurídico
vigente en su administración y la aplicación de la
norma a la hora de tomar decisiones sobre Quito?

117CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 22 (Enero, 2025): 115-124
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Cálamo 22
Enero 2025

Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

(AB): Yo trabajo en temas urbanos desde el año 1992.
Primero fui investigador y después Coordinador
Académico del Centro de investigaciones CIUDAD por
12 años aproximadamente. Posteriormente, fui conce-
jal durante cuatro años. Entonces, ser alcalde no fue mi
primer empleo y eso hace una gran diferencia a la hora
de entender la planificación de una ciudad. El trabajo
de un concejal es fascinante desde el punto de vista de la
construcción del marco jurídico local, o sea, la produc-
ción de ordenanzas, como por ejemplo la regulación del
centro histórico de Quito. Yo entendía bien el marco
regulatorio de Quito, trabajé como concejal en el plan
maestro de movilidad, en la producción de las ordenan-
zas, etc. Además, tuve la suerte de coordinar la relación
entre el poder ejecutivo y la Asamblea Constituyente
durante la elaboración de la Constitución de 2008.
Durante el 2007 y 2008 coordiné la discusión de algunos
contenidos de la norma suprema como, por ejemplo, el
derecho a la ciudad, la función social y ambiental de la
propiedad, entre otros derechos.

El Municipio de Quito tiene una valiosa historia de pla-
nificación y regulación. Yo discrepo con el argumento
que sostiene que en Quito no existe -o falta- planifica-
ción y regulación, aunque si acepto que aún hay vacíos
por cubrir. Uno de los desafíos jurídicos de Quito es
el establecimiento de reglas claras en el modelo de
crecimiento de la ciudad. Por ejemplo, el concepto de
perímetro urbano debería ser absolutamente rígido en
su definición. En nuestra administración municipal,
anulamos temporalmente el concepto de suelo urba-
nizable, porque esta figura jurídica es una invitación
a que ciertas personas invadan o urbanicen en zonas
prohibidas. Otro tema jurídico complejo fueron las
potestades y competencias sobre el uso del suelo. Mi al-
caldía se produjo en un contexto donde estaba vigente
la Constitución de 2008, pero no había LOTUGS aún.
Bajo este contexto jurídico desarrollamos, a través de
ordenanzas y decisiones municipales, temáticas como
la distribución de cargas y beneficios, el traslado de
externalidades o la regularización de barrios.

En varios casos hicimos una extrapolación desde la
Constitución a las ordenanzas sin necesidad de que
exista una ley. El caso más claro es la Ordenanza 0352
del año 2013 sobre el Plan especial bicentenario para la
consolidación del parque de la ciudad y el redesarrollo

de su entorno urbano. Esta ordenanza, pionera en pla-
nificación, contiene buena parte de los instrumentos
de gestión de suelo que se trasladaron posteriormente
a la LOTUGS. Por ejemplo, en esa ordenanza se abor-
dan modificaciones y reformas parcelarias, asunto que
era impensable en esta ciudad hasta antes de 2013. Las-
timosamente, esta norma tuvo poco desarrollo porque
necesitaba de un operador urbano que la ejecute.

(V y A): Reflexionando sobre su mandato en la
Alcaldía de Quito y sus investigaciones posteriores,
¿cómo entiende que la política equilibra las demandas
sociales y el desarrollo urbano con el cumplimiento
de los requisitos jurídicos? Específicamente, ¿cómo
abordó la regularización de barrios durante su
administración y qué innovaciones jurídicas se im-
plementaron para enfrentar este desafío?

(AB): La regularización del suelo necesita dos so-
portes simultáneos. El primero implica una fijación
inclaudicable del perímetro de la ciudad; por eso no
estoy de acuerdo con la propaganda demagógica de la
regularización masiva de barrios. Yo discrepo con lo
que planteaba el actual alcalde Quito -Pabel Muñoz-
de hacer una regularización masiva de barrios porque
se trata de una invitación a la invasión de tierras. La
regularización masiva no resuelve las necesidades de
los sectores populares, sino que muchas veces forta-
lece la ganancia de los especuladores y traficantes de
tierra. Lo correcto es delimitar un perímetro durante
un periodo determinado, por ejemplo diez años; y a
partir de ello, realizar un censo con resultados reales
que permitan decidir el rumbo de la política pública
municipal. Adicionalmente, si el ideal es transitar
hacia a una ciudad compacta, hacia a una ciudad
relativamente densificada, se necesita colocar un
candado en el perímetro urbano y ampliar la oferta
dentro del área urbana. En este contexto, en nuestra
alcaldía realizamos un censo de los barrios irregulares.
El balance fue que Quito tenía 400 barrios ilegales
aproximadamente. Los resultados nos permitieron
identificar tres tipos de problemas que planteaban
soluciones jurídicas diferentes:

1. La relocalización en barrios como La Forestal.
Otros casos fueron imposibles de reubicar como
Palugo (Pifo) o el barrio Bolaños (en la ladera que

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separa la avenida Simón Bolívar de la vía Intero-
ceánica) que tienen mucha razón en sus demandas
de legalización. Sin embargo, se debe tener en
cuenta que en un contexto de cambio climático
como el que atravesamos, estos barrios están al filo
de la tragedia. Para estos casos, creamos el fondo
de relocalización, el bono de relocalización y un
modelo de valorización.

2. El segundo grupo se caracterizaba por ser barrios
que no contaban con un mecanismo de acompa-
ñamiento centralizado, lo que generaba costos de
transacción demasiado altos para las personas.
Para estos casos se creó la Unidad Regula tu Ba-
rrio, dentro del Municipio de Quito, que contaba
con una ventanilla única donde se realizaba todo
el trámite de regularización incluida la realización
de las topografías y los levantamientos de la infor-
mación predial.

3. El tercer grupo, que era el más complejo, tenía que
ver con problemas de propiedad. En muchos casos
los traficantes de tierra tienen las propiedades a
nombre de un tercero, mientras que la gente que le
pagó al traficante vive ahí por años sin un título de
propiedad, obteniendo únicamente un recibo de
pago por el precio de la tierra que ocupa. Para re-
solver esto, la solución jurídica fue promover dos
reformas en la Asamblea Nacional: la expropia-
ción extraordinaria y la partición administrativa
directa. Asimismo, se establecieron multas altísi-
mas para los traficantes que terminaban teniendo
el valor equivalente a una expropiación. Así, se
legró un emparejamiento contable que posibilita-
ba realizar la partición administrativa.

(V y A): Respecto al rol de los abogados que trabajan
en la planificación municipal. ¿Cuál fue el rol de
su equipo jurídico en la implementación de las po-
líticas urbanas? Y ¿cómo ve usted la función de los
abogados en la administración municipal: son meras
herramientas de la dirección o actores clave en la for-
mulación de políticas urbanas?

(AB): Tuve la suerte de contar con equipos jurídicos
con un alto nivel de respeto por el Derecho; pero,
sobre todo, con un gran compromiso por resolver
las problemáticas de la ciudad. Considero que el
Municipio requiere abogados que resuelvan los temas
complejos desde una perspectiva adecuada, formal y

proactiva. Además, se requiere que el Municipio haga
una socialización de la LOTUGS y de los instrumen-
tos de planificación municipal. En otras ciudades es
terrible lo que ocurre a causa de la falta de aplicación
de la normativa de planificación urbana; por ejemplo,
si se miran fotos satelitales de Santo Domingo o Playas
se puede evidenciar un problema de destrucción am-
biental increíble, de expansión urbana, de destrucción
de tierras fértiles, etc. por parte de personas que in-
cumplen la regulación municipal.

En Quito, otro problema es la comprensión y aplicación
de la política tributaria. ¿Cómo es posible que tengas
una ciudad con incremento continuo del patrimonio
edificado, pero sin presupuesto para adoquinar? Se
supone que el concepto de función social y ambiental
de la propiedad obliga al municipio a tener un me-
canismo redistributivo para resolver las demandas
sociales de quienes habitan la ciudad. Por el contrario,
si se tiene una visión extremadamente neoliberal res-
pecto a que no hay que regular, que no hay que fijar-o
aumentar- impuestos a quienes más ingresos generan,
que no hay que fijar el perímetro urbano, no se puede
planificar una ciudad adecuadamente.

(V y A): Tomando en cuenta que los jueces han re-
suelto casos como el del río Chibunga en Riobamba
o el caso de la familia Granda Centeno en las laderas
del Pichincha, donde se discutió si el Municipio tiene
la obligación de expropiar y pagar el justo precio a
los propietarios de zonas calificadas como de pro-
tección ecológica, ¿cuál es su opinión respecto a si
el Municipio está obligado a expropiar o si son los
propietarios quienes deben respetar las limitaciones
al ejercicio del derecho a la propiedad con base en la
función social y ambiental de la propiedad?

(AB): Desde un enfoque hegemónico se entiende
la propiedad como un derecho sin límites; es decir,
se trata de un enfoque basado en el liberalismo de
Mánchester caracterizado por la libertad económica
ilimitada. Lastimosamente se ha difundido un discur-
so de la dicotomía entre propiedad sin límites versus
expropiación. En Europa tienes regulaciones clarísimas
en relación con los temas de la edificación que limitan
el derecho a la propiedad. Por ejemplo, en Barcelona
no se puede construir un edificio de 80 pisos en la zona

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consolidada. Entonces, yo tengo la impresión de que
el tipo de reflexión sobre el tema de la función social y
ambiental en Ecuador está muy ligado a una noción de
la propiedad sin límites. El derecho a la propiedad debe
regularse a través de mecanismos públicos porque no
puede ser ilimitado.

Cada vez vamos a tener más resoluciones judiciales
en torno a problemas de movilidad y ambientales. La
función social y ambiental implica un gran esfuerzo
de regulación y un enorme esfuerzo de concertación.
Si se entiende el concepto de ciudad como macro bien
público, aparece una discusión muy interesante, en el
sentido de que la idea de lo público y lo común va más
allá de la dicotomía público-privada. Se debe superar
la dicotomía entre lo privado ligado a la idea de lucro
y de ganancia y lo público aparejado al discurso del
Estado y la burocracia. Debemos ver a la ciudad como
un bien común. Si te sientas a hablar con los “viejos”
planificadores de Barcelona y de otras ciudades de
Europa te dicen que estas ciudades crecieron en tan-
to creció la clase media que permitió que tengamos
ensanches, sitios, negocios, edificios, parques, etc. Es
decir, hay toda una economía detrás del crecimiento
de las grandes ciudades que debe ser tomada en cuenta
a la hora de planificar.

(V y A): Considerando las recientes sentencias de
la Corte Constitucional sobre los ríos Monjas y
Machángara, que establecen responsabilidades y me-
didas correctivas para el Municipio de Quito, ¿qué tan
viable es cumplir con estas sentencias desde el punto
de vista presupuestario, jurídico y técnico? ¿Cómo
debe responder el Municipio ante estas demandas
ciudadanas que evidencian una insatisfacción con la
gestión de la biodiversidad y el medio ambiente en la
ciudad?

(AB): La estructura hidrográfica de la ciudad es una
estructura tremendamente compleja. En Quito tene-
mos una sola cuenca –la del Machángara, San Pedro,
Guayllabamba–. La expansión del sector de Quitumbe
en los años 90 implicó un problema ecológico a la ciu-
dad por el aumento de la cantidad de aguas servidas
que se debía tratar. Imagínense que cuando un vecino
del Camal Metropolitano aprieta su baño esas aguas
servidas recorren 70 y pico de kilómetros de la ciudad

y atraviesa 60 y pico de quebradas. Desde la alcaldía de
Paco Moncayo se planteó que la solución a la contami-
nación de los ríos y desbordamiento de quebradas era
la construcción de un sistema de colectores y nuestra
alcaldía continuó en esa línea. La realidad es que el
sistema de alcantarillado que Quito tuvo durante 200
años era un sistema que arrojaba las aguas servidas a
las quebradas y a los ríos sin tratamiento alguno. Por
eso se requería la construcción de dos grandes plantas
de tratamiento de aguas servidas. Nosotros dimos
inicio a la construcción de la planta de tratamiento de
Quitumbe y ya se encuentra terminada. El siguiente
paso era construir el proyecto Vindobona (Obra pú-
blica de intercepción y tratamiento de aguas residuales
para Quito y parroquias anexas) que tenía un costo
entre 800 y 900 millones de dólares, pero no llegó a
ejecutarse. Lo que ocurre es que los montos de recau-
dación del Municipio han subido muy poco en estos
diez años porque lastimosamente la lógica de algunos
políticos es que atraen el voto popular bajo el discurso
de que “si votas por mí yo no te cobro impuestos y no
te multo”. Entonces, si tienes una estructura nacio-
nal profundamente debilitada, una estructura local
financiera muy debilitada, no es fácil obtener los 800
millones para construir un proyecto como Vindobona.
Por eso, el Municipio actual ha optado por dejar de
lado el proyecto Vindobona y construir en su lugar
aproximadamente 30 plantas de tratamiento de aguas
servidas. Este tipo de políticas públicas permitiría que
el sueño de tener un río Machángara limpio se mate-
rialice en 10 o 12 años.

Bajo ese contexto la sentencia del Río Machángara es
muy importante, pero se debe tener presente que la
descontaminación del Machángara no se puede hacer
de la noche a la mañana. Por eso, el diálogo entre el
Derecho y los temas de la ciudad son muy potentes. Se
debe entender el contexto de dinámicas municipales,
la racionalidad técnica y las capacidades operativas
del Municipio. No debemos caer en lo que ha ocurrido
en otras ciudades, donde las decisiones fundamentales
de la ciudad ya no son tomadas por los concejales y el
alcalde, sino por los jueces. Dejar todo en manos de
un juez es complicado porque se extingue la capacidad
de deliberación pública de los problemas públicos. No
creo que el Derecho deba sustituir la capacidad de
deliberación que debe tener una sociedad.

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(V y A): Los casos de los ríos Monjas y Machángara
dejan ver el creciente poder de los jueces constitu-
cionales para influir en la política urbana. ¿Hasta
qué punto cree que un órgano jurisdiccional debería
intervenir no solo en declarar vulneraciones de de-
rechos, sino también en dictar políticas sobre cómo
debe funcionar una ciudad? ¿Cuáles son los riesgos
y oportunidades de esta tendencia?

(AB): En la actualidad existen varias críticas en tor-
no a la política urbana que está siendo creada por
los jueces a través de sus decisiones judiciales. Hay
sentencias que inclusive llegan a detallar los conte-
nidos que debería tener un instrumento normativo
local como una ordenanza. Por ejemplo, el muni-
cipio quiere hacer una relocalización de una de las
paradas de transporte interparroquial y resulta que
esa cooperativa de transporte presenta una demanda
judicial y el juez resuelve que esa relocalización es
inconstitucional. Es decir, los jueces entran a reglar
temas muy específicos que terminan eliminando la
intervención del Municipio.

A mí me parece muy interesante que el cumplimiento
del derecho a la ciudad, los derechos de la naturaleza
y el derecho a vivir en un ambiente sano se exija por
parte de los ciudadanos, pero me preocupa que todo
quiera resolverse a través de la judicialización. Por
ejemplo, en Bogotá la declaración de un área como
protegida o los asuntos de movilidad como el Metro
de Bogotá terminaron judicializándose; el proble-
ma es que si recurrir al juez se vuelve una práctica
común se sustituye la capacidad deliberativa y eje-
cutiva que tiene el Municipio. Entonces, los jueces y
abogados deben tomar en cuenta no solo en derecho
urbanístico ligado a los temas de regulación y a los
componentes jurídicos de los planes, sino profundi-
zar en las discusiones sobre la relación entre derecho
y ciudad.

(V y A): Considerando que la Corte Constitucional
ha dejado sin efecto ordenanzas municipales, ¿qué
tan efectivo o viable cree que sería establecer un diá-
logo más profundo entre los jueces constitucionales
y el Municipio? ¿Podría este diálogo materializar el
debate deliberativo y mejorar la calidad de las sen-
tencias judiciales en temas urbanos?

(AB): El tema urbano es tan complejo que requiere un
nivel de especialización porque los juristas pueden tener
una capacidad argumentativa formal muy potente, pero
esa capacidad requiere tomar en cuenta la capacidad
efectiva del Municipio. Esto quiere decir que la descon-
taminación del Machángara no se puede ejecutar sin
tomar en cuenta las capacidades técnicas, financieras y
fácticas del Municipio porque se va a requerir expropiar
terrenos, construir vías de acceso, etc. Los jueces deben
tener suficientes elementos para poder comprender la
complejidad del cumplimiento de sentencias porque
me temo que mañana se pueda pedir la destitución de
un alcalde por no poder cumplir con una sentencia de
la noche a la mañana. Esta situación provocaría una
progresiva erosión de la capacidad operativa del muni-
cipio para ejercer sus competencias.

La academia debe discutir con profundidad esta re-
lación entre Derecho y ciudad y no centrarse solo en
el derecho urbanístico entendido como regulación del
suelo. Se requiere que los planificadores, urbanistas
y jueces conozcan de medio ambiente, de derechos
colectivos, del derecho a la ciudad, para que no se
disuelva la capacidad efectiva de actuación de la auto-
ridad que fue elegida por los ciudadanos.

(V y A): Considerando que su periodo como alcalde
coincidió con el inicio de un nuevo ciclo constitucio-
nal y legislativo, incluyendo la nueva Constitución
y el COOTAD, ¿cuáles son los desafíos que aún per-
sisten en cuanto a las competencias y atribuciones
de los diferentes niveles de gobierno en Ecuador?
Específicamente, ¿cómo afectan estos desafíos la
capacidad de los municipios para gestionar efectiva-
mente su territorio?

(AB): El conflicto de competencias es complejo. Por
ejemplo, el municipio debería tener una titularidad
muy fuerte sobre la gestión del suelo. Si bien tenemos
la LOTUGS, reglamentos, ordenanzas sobre la gestión
del uso del suelo, estas normas están muy por atrás de
lo que se requiere para satisfacer las demandas actuales.
Por ejemplo, hay concurrencia y superposición de com-
petencias sobre la gestión del suelo entre los Gobiernos
Autónomos descentralizados (GADS) parroquiales,
municipales, provinciales y el gobierno nacional. El
problema es que cuando tienes cuatro autoridades

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autorizadas a reglar el mismo tema en realidad no tienes
ninguna autoridad que haga su trabajo efectivamente.
Un ejemplo de superposición de competencias son los
temas ambientales como el caso del Río Machángara,
o los incendios donde se evidencia que el Estado no
es capaz de organizar adecuadamente la intervención
de cada uno de los actores; es decir, el rol que debe
cumplir el gobierno central y cada uno de los GADs
involucrados.

Otro problema son los vacíos legales. Eso puede verse
por ejemplo en el tema del transporte y movilidad. Por
ejemplo, se planifica e instala un sistema ferroviario
como el Metro de Quito y resulta que no existe nin-
gún tipo de desarrollo normativo en relación con los
sistemas ferroviarios. Entonces, los municipios tienen
que crear, de cero, reglas sobre los niveles de calidad del
Metro, el funcionamiento, los mecanismos de intermo-
dalidad, los estándares de funcionamiento, etc.

(V y A): Considerando que los municipios a menu-
do dependen de otras entidades gubernamentales
para resolver problemas jurídicos, ¿qué desafíos
específicos enfrentó su alcaldía en relación con el
tránsito, la movilidad y, en particular, durante la
ejecución del proyecto del Metro de Quito?

(AB): Hasta hoy el Metro de Quito no tiene un de-
sarrollo adecuado conforme el avance del proyecto.
Como señalé previamente no existe un marco jurídico
nacional que establezca el uso y funcionamiento de
sistemas ferroviarios urbanos. No se puede trasladar
los parámetros de funcionamiento de un autobús a los
sistemas ferroviarios. Esto debería resolverse a través
del Consejo de Competencias que hasta hoy ha sido de
poca utilidad. Este organismo debería ser capaz de crear
diálogos entre todos los actores con competencias en
una materia, y adicionalmente, debe convertirse en un
engranaje institucional que clarifique las competencias
de cada uno de los actores y garantice que cada uno de
los actores cumpla cabalmente con sus competencias.

Otro problema es que el Municipio quiere ejercer una
competencia, pero la Corte Constitucional decide que
un determinado asunto no era competencia municipal
sino del gobierno central. Por ejemplo, se crea una
ordenanza que establece una tasa por el tendido de

cables y la Corte declara inconstitucional la ordenanza
porque el Municipio ha asumido una competencia nor-
mativa que no le ha otorgado el ordenamiento jurídico
en relación del uso, aprovechamiento y explotación del
espectro radioeléctrico y el régimen general de comu-
nicación y telecomunicaciones, afirmando que es una
competencia exclusiva del Estado central. Entonces, el
Municipio se queda en el aire con esa decisión judicial
porque eso implica que por años la ciudad se quede sin
soterramiento de los cables.

Me parece loable que ahora Ecuador vaya a tener jueces
constitucionales especializados. Esos jueces van a tener
que resolver un volumen muy importante de casos
relacionados con temas urbanos por lo que se requiere
que estén preparados para sumir este reto.

(V y A): Tomando en cuenta que los jueces constitu-
cionales deben tutelar derechos como el derecho a la
movilidad, a un ambiente sano, el derecho a la ciu-
dad, etc. ¿Considera que los jueces están preparados
para enfrentar el cúmulo de demandas relacionadas
con temas urbanos y ambientales? ¿Es necesaria una
mayor especialización?

(AB): Creo que hay que ir hacia un proceso de es-
pecialización de los abogados y jueces, no solo en la
temática ambiental sino en temas urbanos. Para poner-
lo en términos generales, no se trata solo de entender la
relación entre Derecho y ciudad, sino entre Derecho y
espacio, entre Derecho y territorio. Es decir, se trata de
abordar las implicaciones espaciales de la convivencia
social y tomar en cuenta los mecanismos espaciales que
están detrás de la política pública como la localización,
deslocalización, valorización, concentración. Hay que
entender que cada mecanismo provoca un conflicto
entre diversos actores sociales: el vendedor ambulante,
el comerciante que tiene un negocio formal y que paga
un arriendo e impuestos, el usuario del espacio públi-
co que quiere una ciudad en la que se pueda circular,
¿Quién de ellos tiene la razón sobre la forma en que
se debe ocupar el espacio público? Para resolver estos
temas complejos se requiere una especialización en el
ámbito del derecho urbano y del derecho ambiental.

(V y A): Considerando la creciente judicializa-
ción de problemas urbanos a través del derecho

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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito

constitucional en Ecuador, ¿cómo afecta esta tenden-
cia a la seguridad jurídica respecto al cumplimiento
de las normas urbanísticas y a la capacidad de los
municipios para gestionar el espacio urbano?

(AB): La seguridad jurídica es la certidumbre respecto
al cumplimiento de unas reglas. Entonces, en nuestra
administración propusimos no mover el límite urbano
en 10 o 15 años, lo que significa un mensaje claro de
seguridad jurídica para los ciudadanos. Esa política
pública disminuye la expectativa de la especulación del
uso del suelo. Es una política complicada porque im-
plica que la primera vivienda que se construya en una
zona prohibida debe ser derrocada. Otro problema
es que llegue una nueva administración municipal y
cambie las reglas, o deje de aplicar la regla, o peor aún,
que a través de una sentencia judicial se dé de baja la
regla que prohibía la edificabilidad en una zona. Todo
esto genera una incertidumbre sobre en la planifica-
ción y gestión de la ciudad.

Otro problema que genera inseguridad jurídica para
el Municipio es que si alguien quiere demandar judi-
cialmente la contaminación del río Machángara no
es necesario que presente la demanda ante un juez de
Quito (que es el juez del lugar donde se originó el daño)
sino que puede presentar la demanda ante el juez del
lugar donde se produce los efectos de la contaminación;
por ejemplo, el juez de Los Bancos o de Esmeraldas.
Esto genera una incertidumbre sobre la gestión urbana
y la aplicación de las normas urbanísticas porque la
decisión de un juez de Esmeraldas marca el rumbo de
las actuaciones del Municipio de Quito.

(V y A): Considerando la tendencia de los ciudada-
nos a recurrir a la justicia en lugar de ir al municipio,
¿cómo ve usted la eficacia de los mecanismos de
participación ciudadana, como La silla vacía, para
recuperar la confianza en las instituciones muni-
cipales y fomentar un diálogo más directo entre
ciudadanos y autoridades locales? ¿Qué se necesita
para que estos mecanismos funcionen efectivamen-
te en el contexto actual de desconfianza institucional
municipal?

(AB): Los últimos 15 años vivimos en una situación
de polarización y de desconfianza en las instituciones.

No puede ser que ocurra un incendio en Quito y que el
debate se centre en si quien está saliendo en los medios
de comunicación para dar su análisis sobre el tema es
correísta o anticorreísta. Lo que deberíamos estar dis-
cutiendo es cómo mejoramos las condiciones para que
la ciudad enfrente los problemas como los incendios o
la viabilidad. Necesitamos reconstruir la confianza en
las instituciones y en los mecanismos de participación
para que realmente funcionen y sean efectivos en la
toma de decisiones municipales. Si una sociedad no
confía en sus mecanismos de representación, que son
los partidos y en las instituciones, ¿a través de qué me-
canismo puedes construir un futuro como sociedad?

(V y A): Considerando la desconfianza actual en las
instituciones públicas, ¿cómo cree que esta situación
afecta el funcionamiento diario de los municipios,
especialmente en procesos como la contratación
pública? ¿Qué impacto tiene esta desconfianza en
la eficiencia administrativa y en la capacidad de los
funcionarios para tomar decisiones? ¿Cómo pode-
mos superar esta crisis de confianza para construir
una sociedad más funcional y democrática?

(AB): Yo estoy convencido de que la inmensa mayoría
de gente que está en el servicio público es gente honra-
da que trabaja por vocación de servicio público. No se
puede estigmatizar el servicio público por el hecho de
que alguien cometa actos de corrupción. El problema
es que si mañana se abre un proceso de contratación
púbica para construir una vía y se presentan cinco
oferentes y gana uno, los otros 4 oferentes van a decir
que en eso proceso de contratación hubo corrupción.
Bajo esta lógica es imposible avanzar en la ejecución
de políticas públicas. Si no queremos tener una ciudad
fallida se requiere construir una cultura de moderniza-
ción democrática y un nivel de confianza interpersonal
e institucional. Recuperar la confianza en la esfera pú-
blica es el reto de las nuevas generaciones.

(V y A): Considerando los desafíos urbanos actuales
en América Latina, como la vivienda asequible o la
movilidad, ¿qué innovaciones jurídicas cree que de-
berían adoptar las ciudades latinoamericanas para
enfrentarlos? ¿Cómo puede el Derecho, entendido
como una herramienta, ayudar a abordar estos pro-
blemas de manera más efectiva?

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Enero 2025

Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos

(AB): Respecto al tema de la vivienda, el mecanis-
mo principal que hemos tenido en América Latina,
Ecuador incluido, es enfrentar el tema de la vivienda
de interés social a través del modelo ABC: Ahorro
+ Bono + Crédito. En Ecuador, aproximadamente
un tercio de las personas están insertas en la eco-
nomía formal mientras que dos tercios están fuera.
Aproximadamente el 38% de personas tienen un em-
pleo adecuado mientras que el resto no. Esto quiere
decir que dos de cada tres personas no son parte de
la economía formal, no tienen un empleo adecuado y
muy probablemente no tienen ningún tipo de lógica
bancarizada. Esto implica que el financiamiento de
vivienda de interés social solo pueda ser accesible para
las clases medias y medias bajas, sin que el modelo
ABC llegue a los sectores más pobres. Entonces ten-
dríamos que pensar en otros mecanismos de acceso a
la vivienda que se usan en Berlín, Barcelona o Nueva
York como el leasing habitacional que consiste en un
contrato de arriendo con promesa de compraventa
donde el inmueble se transfiere al nombre del arrenda-
tario al finalizar el último pago de la cuota. Para tratar
los problemas de vivienda en Quito se debería pensar
en construir sobre lo construido, es decir, todos esos
espacios vacíos que son de propiedad pública y que no
están siendo utilizados, pueden servir para dinamizar
la producción de vivienda y para la revitalización ur-
bana. Entonces se podría tener 10 o 12 polígonos en la
ciudad para alojar decenas de miles de personas. Eso
requiere una lógica jurídica institucional que no existe
por el momento.

En cuanto al tema de movilidad, se requiere extender
la dinámica de modernización del sistema y construir
una cultura cívica. El problema es que se ha difundido
la idea de que la regulación urbana es un conflicto entre
el Estado y el individuo, pero cuando se crean normas
que prohíben parquearse en la vereda o que ordenan
el pago de una tarifa por estacionamiento no se está
regulando un asunto entre el Estado y el individuo,
sino asuntos entre los individuos. Para materializar
políticas públicas de convivencia masiva como la
movilidad o la seguridad de convivencia, se requieren
normas que promuevan incentivos y desincentivos
que faciliten la convivencia social. En relación con el
tema de la movilidad, la ley tiene una capacidad per-
formativa extraordinaria hacia el futuro. Por ejemplo,

si hoy se crean normas que incentiven las formas
de movilidad alternativas al vehículo esta regla crea
efectos potentes para que en el futuro se usen menos
autos. El problema de movilidad se soluciona creando
reglas de conductas, por ello se requiere abogados que
creen regulaciones de incentivos y desincentivos. Re-
gular adecuadamente la convivencia de los actores que
habitan la ciudad es un elemento clave que requiere la
participación de los abogados.

(V y A): Considerando el vínculo inquebrantable
entre política y Derecho, y la necesidad de que los
jueces se especialicen en temas urbanos, ¿qué co-
nocimientos y experticia profesional cree usted que
debería tener un planificador de la política urbana,
como un alcalde, un concejal o un secretario de
movilidad o ambiente? ¿Hasta qué punto deberían
estos funcionarios conocer de Derecho o contar con
un equipo de asesores legales para entender las im-
plicaciones de sus decisiones y evitar problemas de
inconstitucionalidad en sus ordenanzas o políticas
públicas?

(AB): Debemos entender que bajo las reglas de la
democracia todo el mundo puede elegir y ser elegido;
pero desde mi experiencia, considero que es incon-
cebible que alguien que no tiene la menor idea de la
planificación de la ciudad y de la regulación urbana,
pueda presentarse y ejercer una función como la
alcaldía o la concejalía. Lamentablemente, hay gente
que no tiene la menor idea de la ciudad que va a ad-
ministrar, de la implicación de las decisiones que va
a tomar, de los efectos que sus políticas públicas van
a tener en la vida de la ciudad. El problema es que
un alcalde o concejal quiera pasar por un periodo de
curva de aprendizaje de dos o tres años y al cuarto año
ya tenga que dejar el cargo. Por ello, se requiere que
ingresen a la administración municipal personas con
conocimiento y experiencia en lugar de personas que
ingresen esperando aprender desde cero el tema de la
gestión municipal.

Por otra parte, los ciudadanos deben tener la capacidad
de construir juicios de valor, de votar bien, de tener
una exigencia en relación con sus representantes. En
una esfera pública tan empobrecida y polarizada por
los medios de comunicación es difícil que las personas

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Cálamo 22
Enero 2025

EL DERECHO TERRITORIAL Y URBANO EN LATINOAMÉRICA:
UNA APROXIMACIÓN

Marta Lora-Tamayo Vallvé* y Marcos Vaquer Caballería** (Directores)

* Es catedrática de Derecho Administrativo en la UNED, donde dirige la Cátedra UNED-Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y el Máster en Políticas de
suelo y desarrollo urbano sostenible. Es especialista en urbanismo desde una perspectiva histórica y comparada. Cuenta con diez libros y más de treinta
publicaciones académicas. Coordina el Participatory Group, una comunidad de buenas prácticas en participación pública, y es miembro del Consejo
Asesor de Agenda Urbana de Tech Friendly.

** Es catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid. Su investigación se centra en el procedimiento administrativo, el
urbanismo y la comparación de políticas públicas. Es autor de numerosos libros y artículos académicos que reflejan su impacto en el campo del Derecho.
Su trabajo ha sido ampliamente citado y reconocido dentro de la comunidad jurídica, lo que subraya su relevancia en proyectos de investigación a nivel
nacional e internacional

Cómo citar esta reseña: Orbea, Álvaro. 2024. “Reseña de El Derecho Territorial y Urbano en Latinoamérica. Una aproximación, dirigido
por Marta Lora-Tamayo Vallvé y Marcos Vaquer Caballería”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 126-131.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.437

Álvaro Orbea***

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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133

Cálamo 22
Enero 2025

Álvaro Orbea

El libro El Derecho Territorial y Urbano en Latinoa-
mérica: Una aproximación fue dirigido por Marta
Lora-Tamayo Vallvé y Marcos Vaquer Caballería, y
publicado en 2024 por la editorial Tirant lo Blanch en
Valencia, España. Es una obra colectiva que cuenta con
la participación de reconocidos expertos en Derecho
urbanístico y territorial de varios países latinoamerica-
nos. Los directores son catedráticos especializados en

Derecho administrativo y urbanístico, con amplia ex-
periencia en investigación y docencia en estos campos.

Esta reseña se estructura en dos secciones principales
para ofrecer un análisis completo y crítico de la obra.
La primera sección examina detalladamente cómo se
estructura la obra, mientras que la segunda presenta un
análisis crítico y reflexivo del contenido del libro.

ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA DE LA OBRA

La obra se estructura en dos partes principales,
precedidas por una introducción fundamental. Esta
organización refleja un enfoque que va de lo general a
lo particular, comenzando con una visión panorámica
y principios generales, para luego adentrarse en casos
nacionales específicos. La introducción, escrita por Lu-
ciano Parejo Alfonso, establece el contexto histórico y
conceptual del urbanismo en Iberoamérica, sirviendo
como base para comprender los debates y análisis pre-
sentados en las secciones subsiguientes.

La primera parte, titulada “Principios, instituciones
y debates”, consta de cinco capítulos que abordan
temas transversales para el Derecho urbanístico lati-
noamericano. El primer capítulo, escrito por Marcos
Vaquer Caballería, analiza la función social y ecoló-
gica de la propiedad del suelo. Este capítulo establece
una base crucial para el resto del libro, al examinar
cómo se conceptualiza y aplica este principio funda-
mental tanto en Europa como en Latinoamérica. El
segundo capítulo, de Marta Lora-Tamayo Vallvé, se
centra en la equidistribución de beneficios y cargas en
el urbanismo iberoamericano. Este capítulo se conecta
estrechamente con el anterior, ya que explora cómo el
principio de función social de la propiedad se mate-
rializa en mecanismos concretos de gestión urbana. El
tercer capítulo, por Héctor Santaella Quintero, aborda
las barreras a la eficacia de las normas y políticas de
ordenación territorial y urbanística en América Latina.
Al identificar problemas comunes en la región, San-
taella Quintero proporciona un puente entre la teoría

legal y la realidad de la gestión urbana, preparando
el terreno para los estudios de caso nacionales que
se presentan en la segunda parte del libro. El cuarto
capítulo, a cargo de Eduardo Cordero, se enfoca en la
regularidad e irregularidad urbana en Latinoamérica.
Este capítulo se conecta con los anteriores al examinar
cómo los principios legales y las políticas urbanas se
enfrentan a la realidad de la informalidad y la irregula-
ridad en el desarrollo urbano. El quinto capítulo, escrito
por Claudia Acosta, examina la vivienda inclusiva en
la regulación urbanística de América Latina. Este ca-
pítulo cierra la primera parte del libro al abordar un
tema específico pero fundamental: cómo las políticas y
regulaciones urbanas pueden promover (o dificultar) el
acceso a la vivienda social.

La segunda parte del libro, “Ordenamientos nacionales
de referencia”, consta de siete capítulos, cada uno de-
dicado a un país latinoamericano: Argentina, Brasil,
Colombia, Ecuador, Chile, México y Uruguay. Esta
estructura permite una exploración detallada de cómo
los principios, debates e instituciones discutidos en la
primera parte se materializan en contextos nacionales
específicos. La selección de estos países ofrece una
muestra representativa de las diferentes tradiciones
legales y desafíos urbanísticos en la región. Cada capí-
tulo de la segunda parte sigue una estructura similar,
abordando el contexto y marco general, la clasificación
y destino de los suelos, el sistema de planeamiento, la
intervención público-privada en la ejecución del pla-
neamiento, y la disciplina urbanística.

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Reseña de El Derecho Territorial y Urbano en Latinoamérica

ANÁLISIS DE LOS CONTENIDOS

1. Primera parte: “Principios, instituciones
y debates”

La primera parte llega a conclusiones que ofrecen
una visión global del estado actual y desafíos del De-
recho urbanístico en Iberoamérica. A continuación,
se presentan las cinco conclusiones más relevantes y
sus interconexiones, que emergen del diálogo entre los
diversos autores y sus perspectivas.

a) La problemática implementación del derecho ur-
banístico iberoamericano
Luciano Parejo Alfonso destaca en su visión pano-
rámica cómo el urbanismo en la región ha transita-
do desde una regulación civil básica hacia sistemas
legales completos y maduros. Sin embargo, como
señala Héctor Santaella Quintero, persisten barre-
ras significativas para la eficacia de estas normas y
políticas, tanto las de carácter jurídico-administra-
tivo como las de carácter socio-político. Esta ten-
sión entre el desarrollo normativo y su aplicación
práctica es un tema recurrente en los análisis de
los diferentes autores. Por ejemplo, Marcos Vaquer
Caballería argumenta que la concepción estatuta-
ria de la propiedad, que incluye su función social
y ecológica, se ha consolidado en los ordenamien-
tos jurídicos de la región, pero su implementación
práctica sigue siendo un desafío. Esta brecha entre
la teoría jurídica y la realidad urbana subraya la
necesidad de enfoques más integrales y adaptados
al contexto latinoamericano, que no solo se cen-
tren en el desarrollo normativo, sino también en
la construcción de capacidades institucionales y en
la superación de las barreras sociales y económicas
que obstaculizan la implementación efectiva de las
políticas urbanísticas.

b) Potencial y limitaciones prácrticas de la equidis-
tribución de cargas y beneficios en el urbanismo
iberoamericano
Marta Lora-Tamayo Vallvé analiza cómo este prin-
cipio ha evolucionado desde una técnica urbanística
específica hasta convertirse en un principio verte-
brador del ordenamiento. La autora señala que, si
bien ha sido efectivo en España para financiar el

desarrollo urbano, su aplicación maximalista ha ge-
nerado problemas, especialmente en ámbitos urba-
nos consolidados. En el contexto latinoamericano,
la transferencia de este principio ha sido incom-
pleta y enfrenta resistencias culturales y prácticas.
Esta observación se relaciona con el análisis de
Eduardo Cordero sobre la irregularidad urbana
en Latinoamérica, quien argumenta que la mera
adopción de principios y técnicas urbanísticas sin
considerar las realidades socio-económicas locales
puede resultar ineficaz. Ambos autores coinciden
en la necesidad de adaptar los instrumentos urba-
nísticos a las condiciones específicas de cada con-
texto, evitando la simple importación de modelos
sin una adecuada contextualización. Esto sugiere
que el futuro del urbanismo en la región dependerá
en gran medida de la capacidad de los legisladores
y planificadores para desarrollar herramientas que
respondan a las necesidades y realidades locales, al
tiempo que se inspiran en principios y experiencias
internacionales.

c) Consolidación y desafíos de la función social y
ecológica de la propiedad como concepto clave en
el derecho urbanístico iberoamericano
Marcos Vaquer Caballería explora cómo este con-
cepto ha evolucionado y se ha incorporado en los
marcos constitucionales y legales de varios países
de la región. Sin embargo, como señala Eduardo
Cordero, la mera existencia de un principio en la
legislación no garantiza su efectividad en la prácti-
ca. La persistencia de la irregularidad urbana y los
asentamientos informales, que Cordero analiza en
detalle, demuestra las limitaciones de los enfoques
puramente legales para abordar los problemas ur-
banos. Esta observación se vincula con el análisis
de Héctor Santaella Quintero sobre las barreras
a la eficacia de las normas urbanísticas, quien ar-
gumenta que es necesario ir más allá de la mera
promulgación de leyes y considerar los factores
sociales, económicos y políticos que afectan su im-
plementación. La interrelación entre estos análisis
sugiere que el futuro del urbanismo en la región
requerirá un enfoque más holístico, que no solo
se centre en el desarrollo normativo, sino también

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Álvaro Orbea

en la creación de mecanismos efectivos de imple-
mentación y en la consideración de las realidades
socio-económicas que subyacen a los problemas
urbanos.

d) Limitaciones de los enfoques puramente regu-
latorios o financieros revelados en la vivienda
inclusiva
Claudia Acosta, en su análisis sobre la vivienda
inclusiva en la regulación urbanística de América
Latina, argumenta que los marcos regulatorios y
las herramientas financieras existentes son necesa-
rios pero insuficientes para garantizar el acceso a
vivienda social bien ubicada. Esta observación se
relaciona con el análisis de Eduardo Cordero sobre
la irregularidad urbana, quien sostiene que la falta
de acceso a vivienda digna no es solo un proble-
ma de legalidad, sino un reflejo de la incapacidad
del Estado para cumplir su función constitucional.
Ambos autores coinciden en la necesidad de un
enfoque más integral que combine regulaciones
efectivas, financiamiento adecuado y una gestión
pública responsable. Esta perspectiva se alinea con
el llamado de Héctor Santaella Quintero a superar
las barreras a la eficacia de las normas urbanísti-
cas, sugiriendo que el futuro del urbanismo en la
región dependerá de la capacidad de los gobiernos
para implementar políticas que aborden no solo
los aspectos legales y financieros, sino también
las dimensiones sociales y políticas del desarrollo
urbano.

e) Potencial del intercambio de soluciones entre paí-
ses y adaptación a contextos locales
Luciano Parejo Alfonso destaca la persistencia
del intercambio de soluciones y experiencias en
la evolución reciente del urbanismo iberoameri-
cano, señalando cómo modelos y prácticas se han
transferido entre países de la región, e incluso han
influido en Europa. Sin embargo, como advier-
ten Marta Lora-Tamayo Vallvé y Héctor Santaella
Quintero, la simple importación de modelos sin
una adecuada contextualización puede llevar a
resultados subóptimos o incluso contraproducen-
tes. Esta observación se relaciona con el análisis de
Claudia Acosta sobre las políticas de vivienda in-
clusiva, quien muestra cómo diferentes países han
adoptado y adaptado instrumentos similares con
resultados variados. La interrelación entre estos

análisis sugiere que el futuro del urbanismo en la
región dependerá de la capacidad de los países para
aprender unos de otros, pero también de su habi-
lidad para adaptar las soluciones a sus contextos
específicos. Esto implica no solo la transferencia de
conocimientos técnicos y legales, sino también un
profundo entendimiento de las realidades sociales,
económicas y culturales de cada país y ciudad.

2. Segunda parte: Ordenamientos nacionales
de referencia

La segunda parte ofrece un análisis comparativo
de los sistemas jurídico-urbanísticos en varios países
latinoamericanos. Esta sección revela tanto las simi-
litudes como las particularidades de cada contexto
nacional, permitiendo una comprensión más profun-
da de los desafíos y las innovaciones en el Derecho
urbanístico de la región. A continuación, se presentan
cinco conclusiones clave que emergen de este análisis
comparativo.

a) La brecha entre la legislación y su implementación
efectiva como desafío jurídico-urbanístico en
Latinoamérica
Esta discrepancia se manifiesta de diversas formas
en los países estudiados. En Argentina, Melinda Lis
Maldonado y Hernán Petrelli señalan que el proceso
de reforma urbana es heterogénea y fragmentada,
con avances dispares entre circunscripciones terri-
toriales. Esto se traduce en una aplicación desigual
de las normas urbanísticas, lo que compromete la
seguridad jurídica y la eficacia del ordenamien-
to territorial. En Colombia, Juan Felipe Pinilla P.
destaca que, a pesar de contar con un marco legal
ambicioso, existen dificultades significativas en la
implementación práctica de las herramientas de
planificación y gestión urbana. Esta situación se ve
agravada por la desactualización de los Planes de
Ordenamiento Territorial en muchos municipios,
lo que genera una discordancia entre la normativa
vigente y las realidades urbanas actuales. En Brasil,
Victor Carvalho Pinto indica que la aplicación de
las leyes federales varía considerablemente entre
los municipios, resultando en una fragmentación
del Derecho urbanístico en la práctica. Esta va-
riabilidad en la interpretación y aplicación de las

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Reseña de El Derecho Territorial y Urbano en Latinoamérica

normas urbanísticas plantea serios desafíos para la
coherencia y uniformidad del desarrollo urbano a
nivel nacional.

b) Tensión entre la autonomía local y la necesidad de
coordinación nacional
Esta tensión se manifiesta en la distribución de
competencias y en la articulación entre diferentes
niveles de gobierno. En Colombia, Pinilla señala
la existencia de conflictos entre las competencias
nacionales y municipales, especialmente en activi-
dades como la explotación de recursos naturales.
El caso de México, descrito por Antonio Azuela y
Carlos Herrera, ilustra cómo el sistema de concu-
rrencia entre los tres órdenes de gobierno, aunque
diseñado para promover la coordinación, en la
práctica ha generado conflictos y superposiciones.
Esto se evidencia en la coexistencia de regímenes
jurídicos como la legislación agraria y ambiental,
que a menudo entran en conflicto con la planifica-
ción urbana. En Brasil, la autonomía municipal en
materia urbanística, aunque constitucionalmente
reconocida, se ve limitada por la necesidad de co-
herencia con las directrices federales, lo que genera
desafíos en la implementación de políticas urbanas
nacionales.

c) La informalidad urbana y la persistencia de asen-
tamientos irregulares como desafío jurídico y
cuestionamiento a la eficacia de los marcos nor-
mativos urbanísticos
Este fenómeno refleja una brecha profunda entre
las aspiraciones de la planificación formal y las rea-
lidades socioeconómicas de la región. En México,
Azuela y Herrera destacan la prevalencia de fraccio-
namientos clandestinos y la urbanización irregular
de tierras rurales, lo que ha llevado a la creación de
un sistema paralelo de urbanización informal. Este
fenómeno ha sido parcialmente institucionalizado
a través de políticas de regularización, planteando
dilemas jurídicos sobre la eficacia y legitimidad de
la planificación urbana formal. En Brasil, Carvalho
Pinto señala la existencia de un sistema específico
de regularización de asentamientos informales,
que busca equilibrar los intereses de los ocupantes
con las exigencias urbanísticas y ambientales. Estos
casos ilustran la necesidad de desarrollar marcos
jurídicos más flexibles y adaptativos que pue-
dan responder a las realidades de la urbanización

informal sin comprometer los objetivos de la pla-
nificación urbana ordenada.

d) Evolución de los mecanismos de gestión del
suelo y recuperación de plusvalías urbanas como
área de innovación jurídica en el urbanismo
latinoamericano
Todos los artículos reflejan que en la región hay
un cambio en los instrumentos de gesitón del sue-
lo. En Colombia, Pinilla destaca la incorporación
constitucional del derecho a participar en las plus-
valías generadas por la acción urbanística, lo que
ha llevado al desarrollo de instrumentos jurídicos
sofisticados para la captura de valor. En Ecuador,
Lora-Tamayo Vallvé y Mejía Granizo señalan la in-
troducción de mecanismos como el “anuncio del
proyecto” para evitar la especulación, reflejando
un enfoque proactivo en la gestión de las plusvalías
urbanas. Brasil ha desarrollado instrumentos in-
novadores como la concesión onerosa del derecho
a construir y las cédulas de edificabilidad adicio-
nal, que separan el derecho a construir del dere-
cho de propiedad. Estos mecanismos representan
avances significativos en la concepción jurídica de
la propiedad urbana y su relación con el desarrollo
de la ciudad. Sin embargo, en países como México
y Chile, la recuperación de plusvalías ha sido his-
tóricamente limitada, aunque hay intentos recien-
tes de introducir estos mecanismos.

e) Integración de nuevos conceptos en los marcos
jurídicos urbanísticos: desarrollo sostenible, dere-
cho a la ciudad y participación ciudadana
Esta evolución refleja un cambio en la concepción
del papel del Derecho urbanístico, pasando de un
enfoque meramente regulatorio a uno que busca
promover valores sociales y ambientales más am-
plios. En Ecuador, la introducción del concepto de
Buen Vivir, en la Constitución, ha llevado a una
mayor consideración de los aspectos ecológicos y
sociales en el desarrollo urbano, planteando nue-
vos desafíos para la interpretación y aplicación de
las normas urbanísticas. En Brasil, el Estatuto de la
Ciudad ha incorporado principios de gestión de-
mocrática y función social de la propiedad, lo que
ha ampliado el alcance del Derecho urbanístico
más allá de la mera regulación del uso del suelo. En
Colombia, la creciente importancia de la participa-
ción ciudadana en los procesos de planificación ha

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Álvaro Orbea

llevado al desarrollo de nuevos mecanismos jurídi-
cos para garantizar la inclusión de las comunidades
en la toma de decisiones urbanísticas. En Chile, la in-
corporación de consideraciones de sustentabilidad y
eficiencia energética en la legislación urbana refleja

una tendencia hacia un urbanismo más consciente
del medio ambiente. Estos avances plantean desafíos
significativos para los sistemas jurídicos, que deben
adaptarse para dar cabida a conceptos más amplios
de desarrollo urbano y derechos colectivos.

CONCLUSIONES

Derecho Territorial y Urbano en Latinoamérica: Una
aproximación ofrece una visión comprehensiva y crítica
del estado actual del urbanismo en la región, revelando
tanto sus avances como sus desafíos. La obra destaca
la evolución hacia marcos jurídicos más complejos y
maduros, que incorporan principios como la función
social de la propiedad, la equidistribución de beneficios
y cargas, y el derecho a la ciudad. Sin embargo, también
señala la brecha persistente entre la legislación y su
implementación efectiva, exacerbada por la informa-
lidad urbana y las tensiones entre la autonomía local
y la coordinación nacional. La obra subraya la impor-
tancia de adaptar las innovaciones jurídicas –como los
mecanismos de gestión del suelo y recuperación de
plusvalías– a los contextos locales específicos. Asimis-
mo, enfatiza la necesidad de un enfoque más integral

que no solo se centre en el desarrollo normativo, sino
que también aborde las realidades socioeconómicas
subyacentes y fortalezca las capacidades institucionales.
En última instancia, la obra sugiere que el futuro del ur-
banismo en Latinoamérica dependerá de la capacidad
de los países para aprender unos de otros, adaptando
soluciones a sus contextos específicos y desarrollando
mecanismos efectivos que puedan cerrar la brecha en-
tre la teoría jurídica y la práctica urbana.

BIBLIOGRAFÍA

Lora-Tamayo, Marta y Marcos Vaquer Caballería
(directores). 2024. El Derecho Territorial y Urbano
en Latinoamérica. Una aproximación. Valencia:
Tirant Lo Blanch.

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Jonh Alexander Viasus R

En Historia ambiental y ecología urbana para Quito,
Nicolás Cuvi desarrolla una reflexión crítica funda-
mentada en una perspectiva socioambiental y de ética
biocéntrica para la ciudad de Quito. Las exploraciones
y análisis de distintos sistemas urbanos parten de
exámenes históricos que dialogan con las condiciones
contemporáneas de esta ciudad, invitando a repensar
ethos y habitus que vienen dificultando la compren-
sión de la relación entre naturaleza y ciudad.

Esta aparente dicotomía, relacionada directamente
con nociones desarrollistas de lo urbano, ha hecho que

ideas como el derecho a la ciudad hayan sido inter-
pretadas desde el desentendimiento de los múltiples
factores ecológicos que inciden en la configuración de
la ciudad y la vida en ella. Por esto, el autor plantea que
es necesario apostar por la planificación de ciudades
biocéntricas que tengan en cuenta también a la natu-
raleza y lo no humano como elementos primordiales
de la urbe, posibilitando hablar incluso del “derecho
ciudadano a la naturaleza” y del “derecho de la natu-
raleza de existir en la ciudad” (Cuvi 2022, 7).

ORGANIZACIÓN DE LA OBRA

El libro contiene siete capítulos, cada uno con-
centrado en temáticas fundamentales o claves para
entender la propuesta de una ecología urbana para
Quito. El capítulo uno aterriza teorías y conceptos ne-
cesarios para entender lo urbano desde una perspectiva
socioambiental. El capítulo dos aborda datos relevantes
sobre la geografía e historia de Quito en términos físicos
y poblacionales que ayudan a entender la construcción
de la ciudad. El capítulo tres estudia históricamente
la biosfera urbana de Quito desde el siglo XV hasta
el siglo XX, mientras que el capítulo cuatro ahonda
en la biosfera del siglo XXI y los relacionamientos

contemporáneos entre naturaleza y ciudad. El capítulo
cinco trata exclusivamente de la hidrósfera urbana,
detallando particularidades sobre los flujos, usos y
problemáticas alrededor del agua. El capítulo seis se
concentra en la historia y dilemas sobre el manejo de
la basura en Quito, brindando opciones para su apro-
vechamiento. Finalmente, el capítulo siete habla de lo
que podría considerarse la apuesta epistemológica de
la obra, tomando como referencia la clásica noción del
derecho a la ciudad de Lefebvre, pero llevándola a su
aplicación actual en relación con la naturaleza y todo lo
no humano existente en la ciudad.

ANÁLISIS DEL CONTENIDO DE LA OBRA

En el capítulo “Ciudades y pensamiento socioam-
biental” Cuvi aborda la relación entre lo urbano y lo
ambiental desde una perspectiva crítica, ahondando
en conceptos relacionales y tensiones propias de la
dicotomía entre naturaleza y cultura. Plantea que el
concepto de antropoceno es útil para develar dilemas
sobre el crecimiento urbano y sostenibilidad. Tam-
bién desarrolla nociones como biocentrismo, ecología
urbana y complejidad, enfatizando en la necesidad
de interdisciplinariedad para el abordaje de los retos
urbanos fraguados desde perspectivas urbanas hege-
mónicas que siguen pesando en la manera en que se
comprende la ciudad.

El aparataje teórico es puesto en diálogo con las con-
diciones históricas de la ciudad de Quito, ayudando
a entender tanto las tendencias que han acompañado
la configuración de la ciudad como las posibles vías
epistemológicas para el cambio. Para esto, se ha acu-
dido tanto a teorías críticas sobre modelos de ciudad
como a las bases de la complejidad e interdiscipli-
nariedad que brindan herramientas conceptuales y
metodológicas fundamentales para un pensamiento
socioambiental de Quito.

En un giro hacia la descripción de aspectos físicos
desde la “Geografía e historia de Quito”, el autor

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Reseña de Historia ambiental y ecología urbana para Quito

describe aquellos factores geográficos, geológicos y de-
mográficos que han moldeado la ciudad, así como una
breve periodización de la historia de la ciudad desde
la Colonia hasta el siglo XXI. En este recorrido, Cuvi
destaca cuestiones como los riesgos sísmicos y volcáni-
cos, condiciones geográficas determinantes e incluso la
expansión informal de asentamientos en la ciudad mo-
derna. La relación entre los patrones de urbanización y
la degradación ambiental también es un punto clave de
análisis, mostrando cómo el crecimiento descontrola-
do ha afectado el equilibrio ecológico de Quito.

El capítulo anterior sirve de entrada para abordar la
“Historia de la biosfera urbana”, donde, en una primera
instancia, se exploran los cambios en la biodiversidad
urbana desde los siglos XV al XX, evidenciando la
progresiva pérdida de espacios verdes debido al creci-
miento de la ciudad. Se examinan principalmente los
efectos del colonialismo y el urbanismo en la reducción
de la biodiversidad y se evidencian las tensiones entre
el desarrollismo, diversidad biológica, modelación y
cambio.

Bajo un tono de urbe contemporánea, la idea de
“Biosfera urbana en el siglo XXI” lleva a una mirada
detallada sobre iniciativas como el parque Itchimbía
y otras evidencias de intentos por reconciliar a Quito
con la biodiversidad. Allí se apuesta por la compren-
sión de una relación intrínseca entre el pensamiento
desde lo biodiverso y el bienestar urbano, destacando
los beneficios de la configuración del “verde urbano”
para una ciudad sostenible. También se analizan las
principales resistencias culturales y sociales hacia estas
perspectivas, así como las oportunidades para fomen-
tar una conciencia biocéntrica para la ciudad.

Resultan de especial interés los capítulos sobre “La hi-
drósfera urbana” y “La basura de la ciudad”, en los que
se condensan reflexiones importantes sobre dos as-
pectos trascendentes en las discusiones sobre nuestras

ciudades: el agua como elemento primordial para la
vida urbana y el manejo de residuos como lugar de
conflictos y oportunidades para el mejoramiento de las
condiciones de la ciudad. Frente a lo primero, Nicolás
Cuvi habla de los flujos y dinámicas hídricas del agua
en la ciudad, y de las formas de consumo, gestión y
contaminación. Evidencia los patrones de agotamien-
to e intensificación de conflictos por el recurso, para
posteriormente formular algunas soluciones basadas
en la gestión integral y el papel de las comunidades
locales en su protección. Se plantea un giro hacia “nue-
vas culturas del agua” basadas en la descolonización
de las tecnologías, cambios en la cultura del consumo
y comprensiones del recurso desde la sostenibilidad.

En cuanto a la gestión de las basuras, el autor expone
los distintos mitos que se han formado sobre el tema
y que tienden a confundir la profundidad de los abor-
dajes y políticas sobre la cuestión. También se realiza
un recorrido histórico desde la ciudad colonial hasta el
siglo XX, mostrando una tendencia hacia el “deshacer-
se de las excrecencias sólidas del metabolismo social
sin importar las consecuencias” (289). La discusión
concluye con una crítica a las políticas municipales de
gestión de residuos y el llamado a una conciencia sobre
el consumo y producción de desperdicio de alimentos,
y la ética ambiental como base conceptual para repen-
sar las basuras.

Por último, en “Derechos de la naturaleza a la ciudad y
de la ciudadanía a la naturaleza” se realiza una crítica
epistemológica a la noción del derecho a la ciudad y
sus interpretaciones, mostrando la ausencia de la natu-
raleza y el pensamiento socioambiental en esta noción.
Se analizan las problemáticas propias del crecimiento
urbano y sus efectos sobre los derechos a la ciudad,
pero sobre todo se desarrolla la idea de “La ciudad
biocéntrica como nueva ontología urbana”, donde se
prioriza el lugar y agencia de todas las formas de vida
instauradas en la urbe.

CONCLUSIONES

La obra de Nicolás Cuvi nos ofrece un análisis
profundo y crítico sobre los retos y oportunidades de

Quito, y por qué no, de las ciudades latinoamericanas
vistas en términos socioambientales. El libro combina

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Jonh Alexander Viasus R

la teoría y el rigor del quehacer académico con distin-
tas experiencias y reflexiones del autor desde su vida
en la ciudad, planteando discusiones de relevancia
para el pensamiento sobre los dilemas actuales de lo
urbano. Se hace un llamado de atención a repensar la
relación entre la ciudad y naturaleza, proponiendo una
entrada epistemológica que se centra en la importancia
y el bienestar de todos los seres vivos. Desde allí, las
resistencias estructurales podrían ser transformadas
progresivamente desde varios escenarios micro y ma-
cro, buscando la resignificación de la manera en que las
ciudades han sido entendidas.

A partir de recorridos históricos y críticas precisas
a teorías, prácticas y modelos obsoletos, el libro se

posiciona como una propuesta epistemológica di-
ferenciada pensada para académicos, urbanistas y
ciudadanos interesados en la construcción de una
nueva experiencia urbana. Su lectura invita a reflexio-
nar y actuar a favor de un futuro coherente con las
necesidades humanas y no humanas de las ciudades,
contribuyendo a la comprensión de las transformacio-
nes de la ciudad en el siglo XXI desde un pensamiento
socioambiental.

BIBLIOGRAFÍA

Cuvi, Nicolás. 2022. Historia ambiental y ecología
urbana para Quito. Quito: FLACSO, Abya-Yala.

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Enero 2025

Publicación semestral de la Facultad de Derecho - Universidad de las Américas
ISSN Impreso 1390-8863 · ISSN Digital 2737-6133

Cálamo es una revista de estudios jurídicos publicada de forma semestral (enero y julio) por la Facultad de Derecho
de la Universidad de las Américas, Ecuador, desde el 2014. Está pensada para la comunidad científica y para el pú-
blico interesado por los estudios del Derecho y su relación con las demás ciencias. La revista recibe durante todo el
año ensayos y artículos de investigación que aporten al conocimiento y análisis del Derecho, especialmente desde
un enfoque interdisciplinario, y que muestren las conexiones de esta disciplina con el todo social.

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para la sección abierta (Ensayo) y realiza dos convocatorias temáticas al año para la sección Dossier.

• Los artículos y ensayos pasan por varios procesos de evaluación y revisión, que incluyen la revisión del
cumplimiento de la política editorial y las normas de citación, y un arbitraje de doble ciego, con el fin de
garantizar la calidad académica de los textos publicados.

• Cálamo maneja una estricta política de prevención de plagio. Las y los autores se comprometen a citar
de manera precisa las ideas que han sido adoptadas de otro texto o autor-a. Antes de la aceptación de los
textos, se realiza una verificación del contenido mediante un programa de verificación de plagio.

• Publicar en Cálamo no tiene costo. Cálamo no recibe ningún ingreso monetario ni de otro tipo por el
trabajo editorial realizado

• Las y los autores conservan sus derechos de autor y autorizan a la revista Cálamo, de manera ilimitada
en el tiempo, a incluir su texto en el número correspondiente de la revista, exhibirlo y distribuirlo en
sus soportes impreso y virtual, nacional e internacionalmente. Cálamo opera bajo la licencia Creative
Commons CC BY-ND 4.0 (reconocimiento sin obra derivada).

POLÍTICA EDITORIAL

Cálamo 22
Enero 2025

Publicación semestral de la Facultad de Derecho - Universidad de las Américas
ISSN Impreso 1390-8863 · ISSN Digital 2737-6133

Política por secciones

Dossier: Los artículos y ensayos de esta sección responden a la convocatoria vigente. En ellos se presenta la
posición del o la autora con base en una lectura crítica de la literatura académica o en una experiencia de in-
vestigación. Son seleccionados por su calidad académica y su nivel argumentativo, y son sometidos al proceso
de arbitraje.
Ensayo: En esta sección se publican artículos y ensayos que tratan temas fuera de la convocatoria vigente. En
ellos se presenta la posición del o la autora con base en una lectura crítica de la literatura académica o en una
experiencia de investigación. Son seleccionados por su calidad académica y su nivel argumentativo, y son
sometidos al proceso de arbitraje.
Reseña: Se publican evaluaciones críticas de libros que hayan sido publicados en los últimos dos años en
español, inglés, francés o portugués.
Entrevista: Esta sección recoge entrevistas a profesionales del Derecho, figuras públicas, miembros de inicia-
tivas ciudadanas y personalidades políticas o académicas vinculadas al escenario jurídico.
Requisitos para las secciones Dossier y Ensayo

• El texto debe estar precedido de un resumen de al menos 500 caracteres con espacios (cce) y no mayor
a 800 cce, en español e inglés.

• Las y los autores deben proporcionar de cinco (5) a ocho (8) palabras clave que reflejen el contenido del
artículo y que no se repitan en el título, en español e inglés.

• El título del artículo no puede contener más de diez (10) palabras. El autor o autora puede completarlo
utilizando un subtítulo.

• La extensión de los artículos y ensayos debe ser de 30.000 a 50.000 cce.
• El texto debe ajustarse a las normas de citación de Cálamo.
• En la etapa de edición, el equipo editorial podrá realizar la corrección de estilo que considere necesaria.

Orientaciones para el envío de propuestas de coordinación del Dossier

Las personas interesadas en coordinar un Dossier pueden enviar su propuesta en cualquier momento del año. Para
ello, se deberá tomar conocimiento de los documentos normativos de la revista y, especialmente, de las directrices
para coordinadores-as; y se deberá enviar el formulario de propuesta junto con la o las hojas de vida de las personas
proponentes a calamo@udla.edu.ec. Las propuestas son seleccionadas por el comité editorial. Su aceptación o no
aceptación será comunicada en un plazo máximo de quince (15) días una vez cerrado el plazo de la convocatoria.

Orientaciones para el envío de artículos y otras contribuciones

Las personas interesadas en publicar con Cálamo deben revisar la política editorial completa, así como el código
de ética y las normas de citación, documentos normativos disponibles y descargables en la página web de la re-
vista. Los envíos deben realizarse a través de la página web.
Pueden dirigir sus preguntas y consultas al correo: calamo@udla.edu.ec.