DOLO, MANIFIESTA NEGLIGENCIA Y ERROR INEXCUSABLE
Una mirada a la sentencia N.° 3-19-CN/20 y la posterior reforma de diciembre de 2020 al Código Orgánico de la Función Judicial
MALICE, MANIFEST NEGLIGENCE AND INEXCUSABLE ERROR
A Look at Judgment N.° 3-19-CN/20 And the Subsequent Reform of December 2020 to the Organic Code of the Judicial Function
DOLO, MANIFESTADA NEGLIGÊNCIA E ERRO INEXCUSÁVEL
Uma visão sobre a sentença N.°3-19-CN/20 e a posterior reforma de dezembro de 2020 ao Código Orgânico da Função Judicial
Wesley Narváez Andrade*
Recibido: 18/IV/2022 Aceptado: 27/VI/2022
Resumen
El presente artículo realiza un análisis del requerimien- to de declaración jurisdiccional previa como requisito de procedibilidad para la posterior sanción de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable como causales de destitu- ción de un operador de justicia. Para ello, se estudia la sen- tencia N.° 3-19-CN/20, dictada por la Corte Constitucional del Ecuador, y la consecuente reforma al Código Orgánico de la Función Judicial de diciembre de 2020.
Abstract
This article carries out an analysis of the requirement of a prior jurisdictional declaration as a procedural requirement for the subsequent sanction of fraud, manifest negligence, and inexcusable error as grounds for dismissal of a justice operator. To do so, we study the judgment No. 3-19- CN/20, issued by the Constitutional Court of
Ecuador, and the consequent reform to the Organic Code of the Judicial Function of December 2020.
Resumo
O presente artigo realiza uma análise do requerimento da declaração jurisdicional prévia como requisito de procedibilidade para a posterior sanção de dolo, manifestada negligência e erro inexcusável como causas de destituição de um operador de justiça. Para isso, se estuda a sentença N.°3-19-CN/20, ditada pela Corte Constitucional do Equador, e a consequente reforma ao Código Orgânico da Função Judicial de dezembro de 2020.
Siglas y abreviaturas
CADH: Convención Americana de Derechos Humanos
CCE: Corte Constitucional del Ecuador CJ: Consejo de la Judicatura
CNJ: Corte Nacional de Justicia
CRE: Constitución de la República del Ecuador COFJ: Código Orgánico de la Función Judicial COGEP: Código Orgánico General de Procesos
Corte IDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos LEAJ: Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia
LOFJ: Ley Orgánica de la Función Judicial LRCFJ: Ley Orgánica Reformatoria al Código
Orgánico de la Función Judicial
SRI: Servicio Nacional de Rentas Internas
¿En qué medida acertó la Corte Constitucional ecuatoriana al establecer la declaratoria jurisdiccional previa como requisito para la aplicación de la sanción de destitución a un operador de justicia, a raíz de la aplicación de las figuras de dolo, manifiesta negligen- cia y error inexcusable? La declaratoria jurisdiccional previa constituye un avance en torno a la correcta aplicación de las figuras de dolo, manifiesta negligen- cia y error inexcusable como causales de destitución para un operador de justicia.
En primer lugar, la Corte Constitucional acertó en su decisión contenida en la sentencia N.° 3-19-CN/20, dentro del Caso N.° 3-19-CN, al resolver la constitu- cionalidad condicionada del artículo 109, numeral 7 del Código Orgánico de la Función Judicial. En se- gundo lugar, la Ley Orgánica Reformatoria al Códi- go Orgánico de la Función Judicial, como parte de la ejecución de la sentencia, reguló dichas figuras con la
finalidad de concretar la seguridad jurídica y el debi- do proceso que debe observarse para su aplicación. En específico, detalló de manera pormenorizada la forma en que debe llevarse a cabo la declaración ju- risdiccional previa al inicio del sumario administra- tivo al operador de justicia que potencialmente será sancionado.
Antes de emprender el análisis correspondiente de las figuras de dolo, manifiesta negligencia y error inex- cusable, y la declaración jurisdiccional previa, como requisito de procedibilidad para sancionar a un ope- rador de justicia, es menester entender el sentido, así como el alcance, de la independencia y responsabili- dad judicial. Estos principios son dos ejes fundamen- tales en el desarrollo de la labor judicial y pueden verse seriamente afectados al momento de la imposición de una sanción que no obedezca a criterios netamente objetivos.
La independencia judicial es un pilar fundamental para que un estado de derecho pueda considerarse como tal. Lamentablemente, en el contexto latinoame- ricano, la independencia judicial no se ha desarrollado de manera adecuada, con miras a lograr que los juzga- dores realicen su actividad sin ningún tipo de injeren- cia de orden político, económico o social.
La CRE determina que los órganos de la Función Judicial tendrán independencia interna y externa. Adiciona que toda contravención a este principio implica responsabilidad administrativa, civil y penal de conformidad con la ley (artículo 168, numeral 1). Este principio se encuentra reconocido no solo a ni- vel constitucional sino también legal (COFJ, artículo 123). En ese mismo sentido, el principio de indepen- dencia judicial debe ser entendido como la garantía
que tienen los miembros de la función judicial de rea- lizar su labor, evidentemente ceñida a la CRE, la ley y los tratados internacionales, sin injerencia de ningún orden que provenga de órganos internos o externos, y sin someterse a control político por parte de órgano administrativo alguno.
Si en una sociedad en específico, las normas son usualmente aplicadas de manera efectiva, es decir, se cumplen en la realidad gracias a operadores de jus- ticia relativamente imparciales, es acertado señalar, al menos en términos generales, que en esa sociedad existe un estado de derecho. No ha sido el caso de gran parte de los países latinoamericanos (Pasará 2015, 9). En otras palabras, la independencia judicial debe ob- servarse como una pauta de conducta a la que se busca llegar; y, siempre que de manera general se cumpla, es acertado mencionar que en ese territorio existe un estado de derecho. Adicionalmente, la independen- cia judicial y el acceso a la justicia son fundamentales para la gobernabilidad, en el sentido de que aseguran el respeto a los derechos que proporciona el anda- miaje jurídico a todos y cada uno de los ciudadanos (Wilson M, Rodríguez, Handberg 2020, 98). En esa línea de pensamiento, la independencia judicial cons- tituye no solo una garantía para cualquier juzgador, sino un derecho humano fundamental de los ciudada- nos, reconocido tanto a nivel internacional (CADH, artículo 8, numeral 1) como a nivel nacional (CRE, artículo 76, numeral 7, literal k).
Otro instrumento de carácter internacional que re- conoce y plasma la importancia de la independencia judicial son los Principios de Bangalore que, mediante una resolución de julio de 2006 del Consejo Económi- co y Social de las Naciones Unidas, determinaron que: “La independencia judicial es un requisito previo del principio de legalidad y una garantía fundamental de la existencia de un juicio justo. En consecuencia, un juez deberá defender y ejemplificar la independencia judicial tanto en sus aspectos individuales como insti- tucionales” (2006, 9).
Los mayores niveles de independencia judicial tenían como fin ulterior reducir los posibles abusos de po- der por parte del ejecutivo (Sousa 2016, 101). En de- finitiva, la independencia judicial viene a robustecer
la división de funciones, elemento indispensable para una verdadera democracia. Dicho de otra forma, la in- dependencia judicial es un elemento necesario no solo en la función judicial para que jueces y operadores de justicia realicen su labor, sino que juega un papel fun- damental en un sistema de pesos y contrapesos, donde quien crea la ley, o la ejecuta, no administra justicia.
Lamentablemente, son limitadas las muestras de po- deres judiciales en óptimas condiciones que luchan por su propia independencia; además, cuesta creer la idea de que los otros poderes del Estado les otorgarán esta independencia, al menos en la coyuntura política latinoamericana (Correa 2016, 12). Por esta razón, el objetivo es lograr una función judicial independiente que actúe sin presiones de ningún orden. Y justo es en este punto en el que las figuras de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable cobran importancia; toda vez que se debe evitar emplearlas como herra- mientas de control político del quehacer judicial.
En el caso ecuatoriano, el principio de independen- cia se veía seriamente afectado cuando el CJ sancio- naba directamente a jueces mediante la aplicación del error inexcusable como causal de destitución, confor- me disponía el artículo 109, numeral 7 del COFJ. A pesar de que el mismo cuerpo legal, en los artículos 125 y 131 numeral 3, determinaba que, previamente al inicio del procedimiento administrativo sanciona- dor, era necesario que, ya sea de oficio o a petición de parte, el tribunal que haya sido competente para el conocimiento y resolución de la causa determine, vía recurso, reclamación o queja, que existió error judi- cial, conforme se verá más adelante.
Ahora bien, existen varios tipos de independencia ju- dicial que han sido desarrollados en la doctrina, así como también por parte de la Corte Constitucional ecuatoriana, específicamente en la sentencia 3-19- CN/20, tal como se pronto mostraremos. Estos tipos de independencia pretenden abordar el concepto des- de distintas aristas, y serán analizadas en el presente artículo.
Para la Corte Constitucional, la independencia judi- cial externa “Hace referencia a la que tienen estos ór- ganos de la Función Judicial respecto a otras funciones
del Estado y, en general, respecto a injerencias pro- venientes de fuera de la Función Judicial”1. Dicho de otro modo, la independencia judicial externa busca garantizar que la función judicial goce de autonomía, respecto de las demás funciones del Estado en el desa- rrollo de sus labores.
A decir de Santiago Basabe, la independencia judicial interna se puede definir como “Aquella que observa la influencia que los jueces superiores podrían ejercer sobre sus colegas de inferior nivel dentro de la jerar- quía del Poder Judicial” (2015, 20). Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado al respecto que “Es aquella que los órganos jurisdiccionales de la Función Judicial tienen entre sí y en relación con otros órganos de la misma Función”2.
En otras palabras, por independencia interna se debe entender a la facultad que tienen los magistrados para conocer y resolver una determinada controversia sin la injerencia de un órgano propio de la función judi- cial, incluso si este cuenta con una jerarquía superior. Por otro lado, la Corte Constitucional ha señalado que, en términos generales, existe independencia ju- dicial positiva cuando “El juez puede interpretar la ley y argumentar jurídicamente de forma autónoma”3. Cabe recordar que un juez independiente constituye un pilar fundamental para que tenga lugar el debido proceso como derecho fundamental de todos los ciu- dadanos. De esta manera, la independencia judicial positiva permite el ejercicio de varios derechos cons- titucionales, entre ellos el derecho a la tutela judicial efectiva, que exige al juzgador decidir con la única li- mitante del ordenamiento jurídico.
Con relación a la independencia judicial negativa, la Corte Constitucional ha sostenido que “El juez o jue- za independiente se caracteriza por administrar jus- ticia libre de injerencias (independencia negativa)”4. A diferencia de la independencia judicial interna o externa, que diferencian el origen de donde proviene la posible interferencia en el desarrollo de la labor ju- dicial, la independencia judicial negativa simplemente
1 Sentencia N.° 3-19-CN/20, p. 6.
Ibídem.
Ibídem, p. 7.
Ibídem.
Ibídem.
busca asegurar que no existan injerencias, sin distin- guir de donde provengan.
Finalmente, en cuanto a la independencia judicial de jure, la Corte Constitucional ha señalado que, “Debi- do a la gran importancia de la independencia judicial, el marco para el ejercicio adecuado de la misma está formulado en el propio sistema jurídico. Por ende, el juez o jueza independiente se caracteriza por admi- nistrar justicia conforme a Derecho (principio de ju- ridicidad)”5. Dicho de otra forma, el andarivel donde la actividad jurisdiccional se desenvuelve es, eviden- temente, la Constitución, la ley y los instrumentos internacionales de derechos humanos; claro que la independencia judicial no llega al punto de permitir que el juzgador rebase cualquier límite legal o consti- tucional al momento de decidir.
No obstante, si bien es cierto que la independencia judicial juega un rol protagónico para lograr una fun- ción judicial saludable, no es menos cierto que su con- trapartida, la responsabilidad judicial, viene a lograr un equilibrio o contrapeso completamente necesario en la labor judicial. En las próximas líneas se busca- rá dilucidar el sentido y alcance de la responsabilidad judicial.
Si bien la independencia del poder judicial es una con- dición indispensable para que tenga lugar un régimen democrático, ella puede entrar en pugna con el “cre- ciente consenso en Latinoamérica respecto del valor del escrutinio democrático y el control de las institu- ciones públicas, inclusive los tribunales” (Macaulay 2020, 149). En otras palabras, la actividad de los tribu- nales no puede ejecutarse sin ningún tipo de control, a causa de un principio de independencia judicial mal entendido. La independencia judicial encuentra su lí- mite precisamente en la responsabilidad judicial.
El objetivo es conseguir que los jueces no dependan del gobierno de turno y del poder legislativo, y que
tampoco esa independencia tergiversada desemboque en la creación de un cuerpo estamental que no res- ponda a los valores y necesidades sociales (Bertrand citado en Bordalí 2019, 163). Sería un error que los miembros de la función judicial, amparados en el principio de independencia, actúen de manera indi- ferente al clamor social, toda vez que el juez, como miembro de la función judicial, tiene el deber de sal- vaguardar, entre los ciudadanos y el Estado, aquellos derechos y garantías reconocidos en la CRE, a través de la aplicación de varios principios, entre ellos, los de justicia, imparcialidad, igualdad y equidad (Zambra- no 2016, 73).
El legislador ecuatoriano ha aterrizado en la realidad la responsabilidad judicial, a través de la inclusión de varias normas en el ordenamiento jurídico, así como también con la enunciación de los deberes que tienen los juzgadores y las consecuencias que se producen en caso de incumplimiento de alguno de estos manda- tos. En las siguientes líneas se procederá a analizar el asidero jurídico que tiene la responsabilidad judicial.
El primer inciso del artículo 172 de la CRE determi- na que “Las juezas y jueces administrarán justicia con sujeción a la Constitución, a los instrumentos interna- cionales de derechos humanos y a la ley”. Se puede evi- denciar que el terreno de juego de los juzgadores para realizar su labor está condicionado, según la CRE, al indefectible respeto a la misma Constitución, la ley y los instrumentos que reconocen derechos humanos.
El inciso tercero del artículo 172 de la CRE establece que “Las juezas y jueces serán responsables por el per- juicio que se cause a las partes por retardo, negligen- cia, denegación de justicia o quebrantamiento de la ley”. Los juzgadores podrían acarrear responsabilidad por retardo, en caso de que una causa exceda un plazo razonable para ser resuelta.
La Corte IDH ha determinado que “Los cuatro ele- mentos para determinar la razonabilidad del plazo son: i) la complejidad del asunto; ii) la actividad pro- cesal del interesado; iii) la conducta de las autoridades judiciales, y iv) la afectación generada por la situa- ción jurídica de la persona involucrada en el proceso” (Caso Jenkins vs. Argentina, párr. 106).
El primer elemento hace referencia a la labor inte- lectual que debe realizar el juzgador al momento de resolver el caso. Conviene recordar que existen ca- sos fáciles, difíciles y catastróficos. El segundo com- ponente se relaciona directamente con el principio dispositivo que determina: “Todo proceso judicial se promueve por iniciativa de “parte legitimada” (COFJ, artículo 19).
El tercer elemento del plazo razonable es el que guarda estrecha relación con la responsabilidad judicial, en el sentido de que, si el proceso no ha obtenido una reso- lución en un plazo considerable a causa de una falta de respuesta a los pedidos de las partes, sea por la causa que fuere, generará responsabilidad para el juzgador. Ahora bien, el artículo 172 de la CRE, que es objeto de análisis, también señala que los juzgadores serán responsables por negligencia. Es acertado señalar que esta disposición constitucional da lugar a la posible sanción de destitución por parte del Consejo de la Ju- dicatura, que será analizada más adelante.
El concepto de responsabilidad en que pueden incurrir los miembros de la función judicial se desarrolla tam- bién en el COFJ, en el artículo 104, donde se establece que serán sancionados por las infracciones que come- tieren en el ejercicio de sus funciones. De igual manera se detalla que, en caso de existir responsabilidades civi- les o penales, se manejarán por separado.
El artículo 105 del cuerpo legal antes citado precisa las clases de sanciones disciplinarias que existen, entre las que se tiene: i) Amonestación escrita, que vendría a ser un llamado de atención bastante leve; ii) Sanción pecuniaria que no exceda del diez por ciento de su remuneración mensual, que constituye un grado más elevado de amonestación que incluye un rubro econó- mico que debe ser cubierto por parte del sancionado;
iii) Suspensión del cargo, sin goce de remuneración, por un plazo que no exceda de treinta días, que repre- senta un escalón previo a la sanción más fuerte que se puede interponer; iv) Destitución, una sanción sobre la cual se volverá más adelante.
En síntesis, independencia y responsabilidad judicial son dos caras de una misma moneda. Tal y como se dijo, la independencia judicial no puede ser absoluta,
ya que podría prestarse para robustecer al poder judi- cial, al punto de generar decisiones arbitrarias que in- observen disposiciones legales y constitucionales. Por
otra parte, una responsabilidad judicial mal entendida puede dar lugar al control de la actividad jurisdiccio- nal de los magistrados, inclusive con tinte político.
El régimen disciplinario debe entenderse como un instrumento que coadyuve al desarrollo de un mejor sistema de justicia, en estricta observancia del debido proceso. Las potestades en el ámbito de control dis- ciplinario deben tener como soporte reglas previas, claras, transparentes y no arbitrarias, según dispone la CRE y el derecho, sin que sea posible realizar in- terpretaciones subjetivas (Orquera Cadena 2017). En Ecuador, el régimen disciplinario ha sufrido una serie de cambios que serán analizados hasta llegar a las fa- cultades de control actual que tiene el CJ.
Un hito muy importante en la regulación disciplinaria de los miembros de la función judicial es la entrada en vigencia de la CRE del 2008; dado que la LOFJ, promul- gada en el registro ofi al 636 del 11 de septiembre de 1974, no iba acorde con el catálogo de derechos estable- cidos en la CRE ni con la serie de estándares desarrolla- dos a nivel internacional en los últimos años. Además, la disposición transitoria primera de la CRE establecía un plazo máximo de 120 días a partir de su entrada en vigencia, para que el órgano legislativo aprobara las le- yes que iban a regular la función judicial y el CJ.
En efecto, se promulgó el COFJ en marzo de 2009, como la principal norma de regulación de la función judicial, que trajo consigo las categorías de dolo, ma- nifiesta negligencia y error inexcusable, como infrac- ciones graves y causales de separación únicamente para fiscales y defensores públicos. Con la reforma ju- dicial se buscaba regular el control disciplinario, con la finalidad de lograr que la población confíe en la jus- ticia, toda vez que el modelo vertical que se mantenía en la judicatura carecía de la mencionada confianza o legitimación (Rosero Córdova 2018).
Más adelante, “una nueva orientación no solamente produjo cambios respecto del rol de los jueces, sino también de su máximo órgano administrativo, es
decir, el CJ, cuyas atribuciones se vieron modificadas y reforzadas tras la aprobación del referéndum y con- sulta popular del 7 de mayo de 2011, cuyas pregun- tas sometidas a consulta popular se relacionaban con el funcionamiento de la administración de justicia” (Cando 2018).
De esta manera, en julio de 2011, en el segundo su- plemento del Registro Oficial 490 se reformó el COFJ, y se incluyó a las y los juzgadores dentro de los fun- cionarios que podían ser sancionados por parte del CJ a través del error inexcusable, dolo y manifiesta negligencia.
El artículo 181 de la CRE determina, como una facul- tad del CJ, dirigir los procesos de selección de jueces y el resto de los servidores de la función judicial, así como su evaluación, ascensos y sanción. Todos los procesos serán públicos y las decisiones deberán estar debidamente motivadas. Por lo tanto, por disposición constitucional, el CJ tiene la capacidad de sancionar a operadores de justicia. Sin embargo, “Los altos ma- gistrados de los consejos de judicatura no han sido los mejores guardianes de la independencia judicial reco- nocida a nivel legal” (Arnel Medina, Carlos Balseca y Cecilia Peñaherrera 2017, 39).
Ahora bien, entre todas las infracciones en que puede incurrir un juzgador, llama la atención las infracciones graves conocidas como dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable (COFJ, art. 109, numeral 7), que da- ban lugar a la sanción de destitución al juzgador. Por ejemplo, el Consejo de la Judicatura consideraba que tenía “La competencia para destituir a operadores de justicia por la causal de error inexcusable, sin la nece- sidad de contar con una declaración judicial previa en este sentido” (Balseca Ávila 2017).
Para muestra de que el CJ destituyó jueces sin que existiera una declaratoria jurisdiccional previa, se tie- ne el expediente disciplinario signado con el número de causa D-0879-UCD-2013-PM (Peñaherrera Navas 2018). Mediante el citado procedimiento administra- tivo, el CJ destituyó a los doctores José Suing Nagua y Gustavo Durango Vela, de los cargos de Juez y Con- juez Nacional de la CNJ, por haber incurrido en falta de motivación y error inexcusable (COFJ, artículos 108, numeral 8 y 109 numeral 7).
El CJ determinó el cometimiento de error inexcusa- ble por parte de José Suing Nagua y Gustavo Durango Vela, dentro de un procedimiento que llegó a cono- cimiento de la CNJ como producto de un recurso de hecho que se interpuso en contra de “La sentencia emitida el 2 de agosto de 2010 por la Cuarta Sala del Tribunal de lo Fiscal No. 1, que decidió aceptar la supuesta subcapitalización en la que estaba inmersa la empresa de Oleoductos de Crudos Pesados. Esta subcapitalización presuntamente habría menoscaba- do la recaudación del SRI. El 18 de julio de 2013, los doctores José Suing Nagua y Gustavo Durango Vela, casaron parcialmente la sentencia de la Cuarta Sala del Tribunal Distrital de lo Fiscal No. 1. Producto del fallo, fue favorecida con su fallo la empresa de Oleoductos de Crudos Pesados” (Peñaherrera Navas 2018).
Frente a esta situación, el entonces director general del SRI, Carlos Marx Carrasco, presentó una acción extraordinaria de protección, en donde se determinó que el fallo de los jueces José Suing Nagua y Gustavo Durango Vela había vulnerado el derecho al debido proceso, específicamente en la garantía de la moti- vación. Como consecuencia, la Corte Constitucional dejó sin efecto el fallo emitido por la CNJ. A la par, el director general del SRI presentó una queja ante el CJ por el supuesto cometimiento de error inexcusable por parte de los mencionados jueces, que terminó con la sanción de destitución del cargo para ambos magis- trados el 20 de diciembre de 2013.
La Sala Especializada de lo Contencioso Administra- tivo de la CNJ, varios años después de los hechos ocu- rridos, el 10 de junio de 2020, a través de la sentencia emitida en el juicio N.° 17811- 2014-0463, declaró la ilegalidad de la resolución emitida por el pleno del CJ el 20 de diciembre de 2013, dentro del expediente dis- ciplinario signado con el N.° D-0879- UCD-2013-PM, que destituyó a los doctores José Suing Nagua y Gus- tavo Durango Vela.
A través de la resolución 065-2020, el CJ dispuso aca- tar la sentencia de la CNJ de 10 de junio de 2020 y reintegrar a sus cargos a los doctores José Suing y Gus- tavo Durango6. Posteriormente, mediante la resolu- ción N.° 08-2020, la CNJ resolvió reintegrar al doctor José Dionicio Suing Nagua a la Sala especializada de lo Contencioso Tributario.
Previamente a la reforma de diciembre de 2020 que sufrió el COFJ no existía norma legal alguna dentro del ordenamiento jurídico del Ecuador que definiera de manera clara en qué consistía el error inexcusable; mientras que el dolo, y la manifiesta ne- gligencia encontraban cierta regulación en normas ajenas al régimen disciplinario. El autor Felipe Larrea, con anterioridad a la mencionada reforma, señalaba,
en relación al error inexcusable, que “En nuestro país no existe un desarrollo a nivel normativo que defina en qué consiste el error inexcusable y cuáles son los elementos que componen esta figura administrati- va de carácter sancionador” (Larrea Dávalos 2018). En ese sentido, era necesario “Dotar de contenido, con la utilización del derecho positivo al error inex- cusable y la manifiesta negligencia, definiendo los
macro-supuestos de aquellos” (Cervantes Valarezo 2018), ya que, sin una descripción clara de su senti- do y alcance, las mencionadas figuras se encuadraban como conceptos jurídicos indeterminados.
El problema de la carencia de una definición clara y concreta respecto de la manifiesta negligencia y el error inexcusable radicaba en que podían prestarse para interpretaciones de diversa índole e incluso como un mecanismo al servicio del poder político. Cabe mencionar que: “Un estado donde los jueces sean coaccionados por parte de gobernantes, legisladores y políticos, ya no puede ser considerado un estado de derecho” (Echandía 2019, 102).
Es de vital importancia que existan mecanismos de- terminados para el control de la actividad judicial, que no dejen lugar a interpretaciones extensivas que
permitan poner dichos mecanismos al servicio del po- der de turno.
Rafael Oyarte, con el propósito de ensayar una defi- nición de error inexcusable, sostenía que: “Es el error grosero, aquel que deja ver una extrema ignorancia o ineptitud en el juzgador” (2016, 236). Es decir, el error inexcusable podía entenderse como una falla que co- mete un juzgador por inobservar las normas jurídicas de manera seria. Dicho en otras palabras, la responsa- bilidad de un operador de justicia se ve comprometi- da cuando existe desconocimiento de prescripciones legales básicas o de los principios generales que dan sentido al Derecho, y también la valoración de la prue- ba de manera discrecional. Se puede señalar, a manera de ejemplos, cuando existen normas derogadas y se aplican, o cuando se implementa una expedida pero no vigente aún (Sarango Rodríguez 2020, 24).
La aplicación de las figuras de dolo, manifiesta ne- gligencia y error inexcusable por parte del CJ suscitó varios inconvenientes y discrepancias. Por ejemplo, Santiago David Altamirano Ruiz, juez de la Unidad Judicial Civil con sede en la parroquia Iñaquito, en aplicación del artículo 428 de la CRE, por considerar que el artículo 109, numeral 7 del COFJ es inconsti- tucional, suspendió la tramitación de una causa y re- mitió el expediente a la CCE, con la finalidad de que se pronuncie respecto a la constitucionalidad de dicha norma.
Con este antecedente, mediante la sentencia N.° 3-19- CN/20 dentro del caso N.° 3-19-CN, la CCE deter- minó la constitucionalidad condicionada del artículo 109, numeral 7 del COFJ, en el sentido de que el CJ tie- ne la facultad iniciar un sumario administrativo a un juez, fiscal o defensor público, siempre que exista una declaratoria jurisdiccional previa realizada por parte de un juzgador competente, en concordancia con el artículo 125, y 131, numeral 3 del COFJ.
De esta manera, la corte delimitó el ámbito de actua- ción que tiene el CJ, al momento de ejercer su facultad
sancionadora. Dicho en otras palabras: la tesis princi- pal del fallo es que la declaratoria jurisdiccional previa al inicio de un procedimiento disciplinario por parte del CJ constituye un requisito indispensable para los casos de presunto dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable en las actuaciones judiciales de un juez, fiscal o defensor público (Villagómez Moncayo, Calle Idrovo y Garrido Salas 2021, 148).
La CCE determinó adicionalmente que la CRE no habi- lita al CJ a ejercer competencias jurisdiccionales. Por tal motivo, es claro que este organismo, que se encarga de la administración de la función judicial, no puede de- clarar per se la existencia de dolo, manifi ta negligencia o error inexcusable en ningún caso. En ese sentido, al sancionar y destituir funcionarios judiciales sin contar con una decisión jurisdiccional que declare la existen- cia de dolo, manifi ta negligencia o error inexcusable, el CJ se arrogaba funciones que no le competían.
Es adecuado que la facultad de determinar la existen- cia de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable, así como la facultad de sancionar dichas conductas, no se concentren en un solo órgano. En otras palabras,
no es conveniente que un juzgador determine la exis- tencia de las mencionadas conductas y aplique la san- ción. Por otra parte, tampoco parece acertado que, tal y como ocurría, el CJ, mediante un procedimien- to sumario administrativo, determine la comisión de la infracción y aplique la sanción que considere correspondiente.
Tanto la fase jurisdiccional, como la administrati- va, deben desarrollarse con estricto apego al debido proceso y en observancia de los derechos básicos que
tiene toda persona dentro de un procedimiento, entre ellos el derecho a la defensa del juzgador o servidor público que atraviesa por la declaratoria jurisdiccional o el posterior sumario administrativo.
En suma, la CCE exhortó a la Asamblea Nacional para que, con la finalidad de garantizar la independencia judicial, reforme el COFJ con base en las actuales li- mitaciones del artículo 109 numeral 7 del COFJ y los parámetros jurisprudenciales desarrollados en la cita- da sentencia.
La Asamblea Nacional acató el exhorto realizado por parte de la CCE y elaboró la LRCFJ, que fue pro- mulgada en diciembre de 2020. Finalmente dotó a esta normativa de contenido y definió de manera expresa en que consiste el dolo, la manifiesta negligencia y el error inexcusable. La primera y segunda figuras en- contraban cierta regulación en el artículo 26 del Có- digo Orgánico Integral Penal y el 33 del Código Civil, respectivamente, mientras que el error inexcusable no estaba definido de manera clara en norma alguna.
A continuación se examinarán los criterios desarro- llados por la Corte Constitucional para esclarecer los elementos que componen las figuras objeto de estudio. Así mismo, se analizará la LRCFJ, para conocer el con- cepto que el legislador ha dado al dolo, la manifiesta negligencia y el error inexcusable.
En comparación con el error inexcusable y la mani- fiesta negligencia, el dolo es el tipo administrativo más distintivo. Se configura cuando el sujeto activo tiene el conocimiento y el designio de infringir un deber jurídico. Al respecto, la CCE indica que “para que exista dolo es suficiente que quien cometa la falta tenga conocimiento o conciencia de que determinada
conducta infringe o quebranta sustancialmente su de- ber jurídico, normativamente establecido, sea por ac- ción u omisión”7.
El dolo, al igual que la manifiesta negligencia y el error inexcusable, es dañino porque afecta a la administra- ción de justicia, a las partes o a terceros. Sobre este punto, la corte señala que violar una norma que esta- blece un deber jurídico siempre “afecta negativamente la actividad judicial, lo cual en sí mismo ya constituye un daño. Lo dicho no obsta que, a efectos de determi- nar la respectiva sanción, se examinen los resultados dañosos de la acción u omisión sobre los justiciables o sobre terceros, conforme con el artículo 110 numeral 4 del COFJ”8.
En esa misma línea, a nivel normativo, según dispo- nen los párrafos finales agregados al artículo 109 de la LRCFJ, para que exista dolo, quien cometa la falta debe tener conciencia de que una conducta específica infringe su deber jurídico establecido a nivel norma- tivo, por acción u omisión. Por tanto, se deja de lado el contenido volitivo del dolo, y es suficiente con que se materialice el elemento cognitivo, es decir, cono- cer que la conducta a practicarse transgrede la norma (LRCFJ, artículo 109, incisos finales). Por otro lado, la manifiesta negligencia implica la inobservancia no deliberada de un deber relacionado con “el trámite y
7 Sentencia N.° 3-19-CN/20, p. 18.
8 Ibídem.
la ritualidad del proceso judicial”9. Es también dañina, ya sea porque afecta a la actividad judicial o ya porque puede afectar a los justiciables o a terceros. Adicio- nalmente, no es suficiente con que los miembros de la función judicial cumplan con sus deberes, sino que también han de mantener la debida diligencia, confor- me lo dispone el artículo 172 de la CRE.
Es acertado señalar que la manifiesta negligencia es una especie de culpa y tiene lugar cuando el servidor infringe su deber sin saberlo, por la falta de la debida diligencia o cuidado, o por no haberse informado de manera adecuada. Es una falta gravísima que puede cometer un fiscal, defensor público o juez que tiene como consecuencia responsabilidad administrativa originada en la ignorancia, desatención o violación de normas, incumplimiento de la obligación constitu- cional de la debida diligencia y demás deberes legales que correspondan al servidor, que dan como resultado siempre un daño a la administración de justicia, así como, de manera circunstancial, al justiciable y a ter- ceros (LRCFJ, artículo 109).
En cuanto al error inexcusable, la corte determina que se debe entender como una equivocación en la inter- pretación y aplicación del derecho o en la apreciación de los hechos10. Es decir, se está frente a un error inex- cusable, si un juzgador no aplica correctamente el silo- gismo jurídico, en el sentido de interpretar de manera equivocada los hechos del caso o, en su defecto, apli- car de manera errada el derecho.
Al respecto, la corte explica que, “puesto que el fin de sancionar el error inexcusable es preservar la eficiencia y responsabilidad en la administración de justicia, va- lorando la conducta, idoneidad y desempeño del juez o jueza, fiscal y defensor público, no es necesario que la intervención a la que se imputa el error cause ejecuto- ria, sea firme o sea procesalmente insubsanable”11. En otras palabras, el error inexcusable puede configurarse en un proceso que aún no haya terminado; es decir es perfectamente posible la emisión de un auto o pro- videncia que contenga error inexcusable, puesto que
9 Sentencia N.° 3-19-CN/20, p. 18.
10 Sentencia N.° 3-19-CN/20, p. 17.
11 Ibídem.
12 Sentencia N.° 3-19-CN/20, p. 19.
13 Ibídem.
no está reservado para una sentencia. A efectos ejem- plificativos, la Corte enlista otros casos que podrían configurar errores inexcusables, como “el embargo o remate de una plaza pública, la sentencia condenato- ria aplicando una ley penal derogada o en general la aplicación de normas inexistentes”12. Evidentemente, esta es una enumeración meramente enunciativa que realiza la corte, con la finalidad de dimensionar cier- tos casos que constituyen error inexcusable.
Debido a los problemas que institucionalmente en- frenta la independencia judicial en el Ecuador, la corte señala de modo recurrente que el error inexcusable no debe ser confundido con la legítima interpretación judicial, aunque esta sea opinable e incluso contro- versial. La legítima interpretación, dice la CCE, “se fundamenta en una comprensión y valoración debida- mente argumentada de las disposiciones jurídicas y de los hechos aplicables al caso”13. Es inevitable, e inclu- so necesario, que un operador de justicia interprete la norma jurídica que será aplicable a un caso concreto. Uno de los elementos que permite distinguir el error inexcusable de la legítima interpretación judicial es que en el segundo concepto está presente el criterio de razonabilidad.
Adicionalmente, a diferencia del error inexcusable, que carece de fundamentos jurídicos y es por esta razón arbitrario e ilegítimo, la legítima interpreta- ción judicial respeta los criterios mínimos de la mo- tivación jurídica. Y estos son: (i) la enunciación de normas o principios jurídicos que fundamentan una decisión; (ii) la explicación de por qué estas normas son pertinentes a los antecedentes de hecho; y, en el caso de las garantías jurisdiccionales, (iii) el análisis sobre la existencia o no de vulneraciones a derechos constitucionales.
Por su parte, la LRCJ determina que un error judicial puede considerarse inexcusable, siempre que sea grave y dañino, y del cual, el juez, fiscal o defensor público sea responsable. Un error judicial es grave si es obvio e irracional, indiscutible y rebasa las posibilidades
lógicas y razonables de interpretación de una norma o apreciación de los hechos de una causa. El error ju- dicial es dañino, porque perjudica de manera conside- rable a la administración de justicia, a terceros o a los justiciables (LRCFJ, artículo 109).
Una vez que se ha definido el dolo, manifiesta negli- gencia y error inexcusable, con la ayuda de las directri- ces emitidas por la Corte Constitucional ecuatoriana, el punto de vista doctrinario y también normativo, es momento de realizar una comparación entre estas fi- guras, que permita extraer sus elementos comunes, así como también sus rasgos distintivos.
En primer lugar, los sujetos activos en las tres infrac- ciones son los mismos: el juez o jueza, fiscal y defensor público. En ningún caso se podrían imputar a otros servidores judiciales estos tipos disciplinarios.
Otra similitud tiene que ver con el órgano sanciona- dor, que en todos los casos es el Consejo de la Judi- catura (CJ) y no los jueces que declaran la infracción. Los jueces competentes para realizar la declaratoria judicial previa deben tener en cuenta que no les co- rresponde desempeñar un rol sancionatorio, sino úni- camente analizar si se produjo o no la infracción y, de ser el caso, notificar esta declaración inmediatamente al CJ. Este organismo debe valorar factores como el desempeño o la idoneidad de los jueces imputados en el sumario administrativo y sancionar al imputado de manera proporcional.
Tanto en el error inexcusable, en la manifiesta negli- gencia como en el dolo, el plazo de prescripción de la acción disciplinaria se cuenta desde la fecha de notifi- cación de la declaración jurisdiccional previa del CJ. Este plazo, según el artículo 106 numeral 3 del COFJ, es de un año, salvo en el caso de infracciones vincula- das con delitos, en cuyo caso prescribirá en cinco años.
Otra similitud radica en cuál es la autoridad compe- tente para declarar la existencia de la infracción ad- ministrativa. Por regla general, el competente es el tribunal jerárquicamente superior. En los casos en los
que el ordenamiento jurídico no prevea la posibilidad de impugnación vertical, por ejemplo, en el caso de los jueces de garantías penitenciarias o los fiscales y defensores públicos que actúan en procesos de eje- cución penal, la autoridad jurisdiccional competente para emitir la declaratoria es un tribunal penal de la Corte Provincial de Justicia. De modo similar, en el caso de los jueces que actúan en procedimientos de ejecución de sentencias, le compete realizar la declara- toria previa a un tribunal de la respectiva especialidad de la Corte Provincial.
En todos los casos, el CJ requiere contar con la de- claración jurisdiccional previa sobre la existencia del dolo, manifiesta negligencia o error inexcusable. Esta declaración puede ser notificada por los jueces al CJ o requerida por este organismo a la autoridad jurisdic- cional competente.
Los ciudadanos pueden presentar denuncias ante el CJ en contra de funcionarios que hayan cometido estas infracciones. En estos casos, el CJ debe requerir la de- claración jurisdiccional previa a la autoridad compe- tente. Al efectuar este requerimiento, el CJ no puede expresar opiniones propias sobre la existencia o no de la falta. Para preservar la independencia judicial, el CJ tampoco puede ejercer su facultad oficiosa para ini- ciar sumarios administrativos sin contar con la decla- ración jurisdiccional previa.
Otra similitud consiste en la naturaleza sancionatoria de los procedimientos mediante los cuales se declara y tramita la sanción por error inexcusable, manifiesta negligencia o dolo. Estos procedimientos no son ad- versariales, ni de carácter resarcitorio. Es fundamental que en ellos se respete el debido proceso y el derecho a la defensa del sujeto activo imputado.
Ahora, la principal diferencia entre dolo y manifiesta negligencia en materia disciplinaria, radica en que, en el primer caso, el servidor tiene conocimiento de que la conducta u omisión constituye una falta gravísima; mientras que en el segundo caso no existe el elemento cognitivo: el servidor no tiene conocimiento de que su acción u omisión transgrede el ordenamiento jurídico, sino que más bien se puede evidenciar una falta de in- formación respecto de sus obligaciones.
El error judicial inexcusable, a su vez, comparte con la manifiesta negligencia el supuesto de generar per- juicio a la administración de justicia; y se diferencian entre sí, en que la primera figura necesariamente pro- voca una vulneración en los justiciables (partes proce- sales) o terceros, mientras que la segunda puede o no implicar dicha vulneración.
De conformidad con el artículo 109.1 de la LRCFJ, existen dos etapas dentro del procedimiento discipli- nario. Estas son: (i) la etapa jurisdiccional, que tiene lugar frente a al juzgador competente y (ii) el suma- rio administrativo, que tiene como responsable al CJ. En la primera etapa se determina, a través del debido proceso, si existió en el caso concreto dolo, manifies- ta negligencia o error inexcusable, mientras que en la segunda etapa se impone o no la respectiva sanción. En suma, la primera etapa da como resultado una
declaratoria jurisdiccional y la segunda una resolu- ción de carácter administrativo.
El CJ debe dirigir la fase administrativa, de manera que se realice un análisis totalmente independiente de la declaratoria jurisdiccional previa, en el marco del debido proceso. En otras palabras, la declarato- ria jurisdiccional previa no implica en sí misma una sanción.
En términos generales, la LRCFJ recoge de manera casi idéntica los criterios y directrices emitidos por parte de la CCE en la sentencia N.° 3-19-CN/20, con relación a los parámetros mínimos para la declaración judicial de error inexcusable (art. 109.3 LRCFJ, y pá- rrafo 113, numeral 6 de la sentencia de la CCE); y los criterios mínimos para la resolución por dolo, mani- fiesta negligencia o error inexcusable (art. 109.4 de la LRCFJ y párrafo 113, numeral 4 de la sentencia de la CCE).
En fecha posterior a la emisión de la sentencia N.° 3-19-CN/20, por parte de la CCE se emitieron algunas normas de jerarquía inferior, que buscaban dar luces y pautas para que la sentencia pudiera ser cumplida a cabalidad; por ejemplo, con la determinación expresa de los jueces que deben conocer y resolver la declara- ción jurisdiccional previa exigida para las figuras de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable. Así como también se buscó reglar la facultad disciplinaria del CJ, conforme se verá a continuación.
Mediante resolución N.° 12-2020, la CNJ expidió el procedimiento para la declaratoria jurisdiccional previa de las infracciones de dolo, negligencia mani- fiesta o error inexcusable. En esta resolución se de- termina qué jueces tienen competencia para emitir la declaratoria jurisdiccional previa, así como tam- bién el procedimiento a seguir, tanto en los proce- sos judiciales con impugnación vertical, como en los procedimientos judiciales sin impugnación verti- cal. La disposición transitoria única dispone que los
sumarios administrativos que ya estuvieren sustan- ciándose requerirán de la declaratoria jurisdiccional previa para continuar con el trámite correspondiente, so pena de ser archivados.
Es importante conocer que, además del desarrollo que se ha producido a nivel legal en materia disciplinaria, la facultad sancionadora del CJ también ha sido regu- lada, a nivel reglamentario, mediante un instrumento emitido por el propio CJ.
El 8 de abril de 2021, mediante resolución 038-2021, se expidió el reglamento para el ejercicio de la potes- tad disciplinaria del CJ para las y los servidores de la función judicial. El artículo 5 del reglamento determi- na que la potestad disciplinaria es una facultad autó- noma que permite conocer y sancionar toda acción u omisión que previamente se halle determinada como infracción disciplinaria en el ordenamiento legal vi- gente, de modo que se garantice en todo momento el debido proceso.
En el mismo reglamento se establece quiénes son los sujetos pasivo y activo que intervienen en el suma- rio disciplinario, se delimita la competencia discipli- naria y las atribuciones de los mencionados sujetos; sin embargo, entre las regulaciones que más llaman la
atención se encuentra el artículo 16, que en su parte final prohíbe que la acción disciplinaria se ejerza de oficio con relación a las faltas disciplinarias contem- pladas en el artículo 109 numeral 7 del COFJ, es decir: dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable.
Conforme se ha podido evidenciar en el presente ensayo, la aplicación de las figuras de dolo, manifiesta negligencia y error judicial ha evolucionado de manera progresiva. En el sentido de que empezaron por con- siderarse conceptos jurídicos indeterminados, ya que no existía norma legal alguna que los definiera, hasta llegar a estar sumamente reglados. Primero, por una jurisprudencia de la CCE, que zanjó la discusión de si era o no necesaria la declaratoria jurisdiccional previa. Posteriormente, una reforma al COFJ, que definió a qué se refería el error judicial. Y finalmente, un regla- mento emitido por el CJ que detalla de manera clara cómo se debe proceder a la sanción de esta infracción
La decisión de la Corte Constitucional puso fin a los excesos que se producían en el ejercicio de la facultad sancionadora del CJ. Se buscó prohibir cualquier tipo de arbitrariedad y manipulación del error judicial, de manera que se convierta en un mecanismo de coerción política encaminado a separar de la función judicial a jueces que no encajaban con las ideas del régimen.
El requerimiento de una declaratoria jurisdiccional previa para el ejercicio de la facultad sancionadora del CJ constituye sin duda alguna un avance respecto a la
independencia judicial y la materialización del debi- do proceso, garantizado por la Constitución ecuato- riana y los instrumentos internacionales de derechos humanos.
El CJ es el llamado a hacer respetar la independencia de los juzgadores y servidores judiciales, y, por supues- to, a controlar el cumplimiento de sus obligaciones, así como a verificar que sean responsables en caso de una actuación indebida. Existen muchos matices respecto a independencia y responsabilidad judicial, y parece ser que, mientras más equilibrados se encuentren es- tos conceptos dentro de un ordenamiento jurídico, se tendrá un mejor sistema de administración de justicia, sobre todo en temas de calidad y eficiencia.
Para terminar, la LRCFJ determinó de manera clara la definición de dolo, manifiesta negligencia y error inexcusable en el ámbito disciplinario. Adicionalmen- te, estableció los elementos que configuran el error judicial inexcusable. A saber, el error debe ser grave y dañino. En suma, el legislador adecuó de manera co- rrecta las directrices que había emitido la CCE para el ejercicio de la facultad sancionadora del CJ dentro del proceso disciplinario.
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