RECURSOS ILUSORIOS Crisis carcelaria en Ecuador y efectividad del sistema de garantías nacionales e internacionales para la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad ILLUSORY REMEDIES Prison Crisis in Ecuador and the Effectiveness of the National and International Remedies for the Protection of the Rights of Persons Deprived of Liberty RECURSOS DE ILUSÃO Crise carcerária no Equador e efetividade do sistema de garantias nacionais e internacionais para a proteção dos direitos humanos das pessoas privadas de liberdade David Cordero-Heredia* y Carlos A. Carrillo Jaramillo** Recibido: 13/VI/2022 Aceptado: 22/VII/2022 Resumen El presente trabajo analiza la efectividad de las garantías nacionales e internacionales de los derechos de las personas privadas de la libertad, que han sido activadas en el contexto de la crisis carcelaria en Ecuador. A pesar de que la gran mayoría de estas garantías han sido utilizadas con el fin de detener futuras masacres carcelarias, estos hechos han continuado ocurriendo en varios centros de privación de la libertad en el país. Se concluye que existe una debilidad estructural en el sistema de garantías que impide su uso para la modificación de las condiciones materiales en las que viven las personas privadas de libertad. Palabras clave: Garantías jurisdiccionales; Sistema interamericano; Derecho constitucional; Crisis carcelaria; Efectividad de las normas; Derechos humanos; Política carcelaria; Política penal Abstract This paper analyses the effectiveness of national and international remedies for the rights of persons deprived of liberty, which have been initiated in the context of the prison crisis in Ecuador. Even though most of these remedies have been used to stop future prison massacres, these events have continued to occur in various detention centres in the country. We conclude that there is a structural weakness in the remedies systems, which prevents its use to modify the physical conditions in which people deprived of their liberty live. Key words: Jurisdictional guarantee; Inter-American system; Constitutional law; Prison crisis; Rule effectiveness; Human Rights; Prison politics; Penal politics Resumo O presente trabalho analisa a efetividade das garantias nacionais e internacionais dos direitos das pessoas privadas de liberdade, que foram ativadas no contexto da crise carcerária no Equador. Apesar de que a grande maioria destas garantias foram utilizadas com o fim de evitar futuros massacres carcerários, estes episódios continuam acontecendo em várias prisões do país. Conclui-se que existe uma debilidade estrutural no sistema de garantias, que impede seu uso para a modificação das condições materiais em que vivem as pessoas privadas de liberdade. Palavras chave: Garantias jurisdicionais; Sistema interamericano; Direito constitucional; Crise carcerária; Eficácia das regras; Direitos humanos; Política carcerária; Política penal * Profesor de Derecho y director del Consultorio Jurídico de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador. Profesor invitado en la Universidad de las Américas y en la Universidad Andina Simón Bolívar. Doctor in the Science of Law y Master of Laws por la Universidad de Cornell; Máster en Derecho con mención en Derecho Constitucional por la Universidad Andina Simón Bolívar sede Ecuador; Máster en Derechos Humanos, Estado de Derecho y Democracia, Universidad de Alcalá; Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas por la PUCE. Realizó un postdoctorado en la Universidad Cornell. Es autor de varios textos sobre derecho constitucional, derechos humanos y movimientos sociales. ORCID: 0000-0001-5633-9829. Correo electrónico: dacordero@puce.edu.ec; david.cordero.heredia@udla.edu.ec ** Abogado de los Tribunales de la República del Ecuador (Pontificia Universidad Católica del Ecuador) Investigador independiente. Abogado asociado de Eunomia Buró de Derecho Público e Internacional. Cómo citar este artículo: Cordero-Heredia, David y Carlos A. Carrillo Jaramillo. 2022. “Recursos ilusorios. Crisis carcelaria en Ecuador y efectividad del sistema de garantías nacionales e internacionales para la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, N° 17: 24-42. Hay personas que al salir de la cárcel se llevan consigo el aire de la prisión, lo ocultan con secreta deshonra en el corazón y al final se arrastran a un rincón y mueren como si los hubieran envenenado. Es horrible que les ocurra eso y totalmente injusto que la sociedad les empuje a semejante destino. La sociedad se arroga el derecho de infligir espantosos castigos al individuo, pero también tiene el vicio supremo de la superficialidad y no llega a entender lo que hace. Nada más concluir el castigo, abandona al condenado a su suerte cuando mayor es su responsabilidad con él. Se avergüenza de sus actos y se aparta de aquel a quien ha castigado, igual que huye la gente de un acreedor cuando no puede pagar su deuda, o de alguien a quien ha causado un daño irreparable. Por mi parte, exijo que, si llego a comprender lo que he sufrido, la sociedad comprenda el daño que me ha causado, y que ambas partes renunciemos a cualquier odio o amargura. Oscar Wilde 1 1 Wilde, Oscar. 2013. De profundis y otros escritos de la cárcel. Penguin Random House. La cárcel es uno de los indicadores de cómo funciona una democracia y cómo funciona una sociedad. La violencia que ha sucedido en las cárceles nos desnuda como sociedad de cuerpo entero (si es que tenemos el valor de reconocerlo). La cárcel refleja una sociedad que discrimina (exclusión social), que es vengativa, que es insensible, que es violenta, que tiene incapacidad para resolver los peores problemas que aquejan a la sociedad. Ramiro Ávila Santamaría 2 2 Corte Constitucional del Ecuador, Voto concurrente del Juez Ramiro Ávila Santamaría a la sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, 24 de marzo de 2021, párr. 70. INTRODUCCIÓN El presente artículo analiza las diversas acciones tomadas por la sociedad civil para proteger los derechos de las personas privadas de libertad en el marco de la crisis penitenciaría del Ecuador desde el año 2019, caracterizada por el hacinamiento en los centros carcelarios y las violentas masacres ocurridas en los últimos tres años, así como la implementación de las decisiones alcanzadas. Para desarrollar este tema, se realizará, en primer lugar, una descripción de “la crisis penitenciaria” en el Ecuador. En segundo lugar, analizaremos a qué nos referimos con garantías primarias y secundarias de los derechos fundamentales, tanto en el ámbito nacional como internacional. En tercer lugar, analizaremos cuáles fueron las garantías secundarias activadas a nivel nacional e internacional, y su grado de implementación. Finalmente presentaremos nuestras conclusiones. El presente trabajo empezó con la hipótesis de que las decisiones adoptadas por los órganos encargados de la protección de los derechos humanos a nivel nacional e internacional no habían sido implementadas por los destinatarios de dichas decisiones. Nuestra conclusión es que, en efecto, la implementación de las decisiones en el marco de varias garantías secundarias ha sido deficiente, tanto por una combinación de falta de voluntad política de los órganos destinatarios de las decisiones como por una falta de voluntad de las instituciones responsables de dar seguimiento de sus decisiones y de implementar acciones coercitivas para asegurar su cumplimiento. Como resultado, no solo los derechos de las personas privadas de la libertad en Ecuador no son tutelados, sino que, además, la legitimidad de los sistemas de garantías secundarias nacionales e internacionales se habría comprometido. LA CRISIS PENITENCIARIA EN ECUADOR Durante las últimas décadas, las cárceles en Latinoamérica han tenido un problema en común: el hacinamiento. La detención masiva de personas en centros de privación de libertad se debía, esencialmente, a la criminalización del porte y consumo de drogas, en una región caracterizada por ser la mayor productora de estupefacientes del mundo. La presión política por sumar a todos los países de América a la llamada “guerra contra las drogas”, tuvo como consecuencia el aumento de 120% de la población penitenciaria entre 2000 y 2018 (Núñez et al. 2022, 11). Ecuador ha sufrido varias crisis penitenciarias en su historia reciente. En el año 2004, como consecuencia del hacinamiento, se registraron varios actos de violencia, motivo por el cual se decretó el estado de emergencia para controlar los motines. En el año 2006 se declaró estado de emergencia en todos los centros de privación de libertad del país, con la finalidad de mejorar la infraestructura carcelaria y tener la capacidad de responder a las necesidades de los internos (Ávila 2018). En el año 2008 se llevó a cabo el censo penitenciario, que mostró la realidad de la situación carcelaria en el Ecuador: 13.532 privados de libertad, de los cuales 45% no tenían sentencia y 47% no contaban con un abogado defensor 3 3 Defensoría Pública. “Reseña histórica. La Defensoría Pública llega para equilibrar el sistema de justicia”. http://www.defensoria.gob.ec/index.php/defensoria-publica/quienes-somos/resena-historica . Desde el año 2014 se inició una reforma al sistema penitenciario en Ecuador, con la finalidad de reducir el hacinamiento en los centros de detención del país. No obstante, gran parte de la reforma se redujo a la expedición del Código Orgánico Integral Penal (COIP), que mantuvo y endureció las penas. Por otro lado, se amplificó el uso de la prisión preventiva como política criminal 4 4 Se define “política criminal” como el conjunto de decisiones en relación al manejo de la violencia estatal. Ver: Ávila 2018. , una medida que sin duda contribuyó a aumentar el hacinamiento en los centros de privación de la libertad a nivel nacional: en el año 2014 existían aproximadamente 24.000 privados de libertad, comparados con los casi 36.000 registrados en el año 2017 y 38.000 en 2018 5 5 Sistema Nacional de Atención Integral a Personas Privadas de la Libertad y a Adolescentes Infractores. Información Estadística a Nivel Nacional. Acceso el 15 de junio de 2022, https://www.atencionintegral.gob.ec/wp-content/uploads/2022/02/Resumen-PPL-2019-31dic2019.xlsx . La pandemia por la COVID-19 empeoró la situación de los privados de libertad en el país, se activaron medidas legales y constitucionales para reducir el hacinamiento en las prisiones, de forma que se puedan cumplir las medidas de bioseguridad para evitar el contagio masivo del virus. Con todo, el 17 de abril de 2020 se confirmó la primera muerte a causa de coronavirus en el Centro de Privación Provisional de la Libertad El Inca. A febrero de 2021, de 37.676 privados de libertad en todo el país, existieron 17.042 casos de COVID confirmados y 124 muertos 6 6 “Covid-19 En Las Cárceles: 17.042 Internos Contagiados Y 124 Muertos”. 2021. Primicias. Acceso el 15 de junio de 2022, https://www.primicias.ec/noticias/sociedad/covid-19-carceles-internos-contagiados-muertos/ . Lo anterior no solo es consecuencia del 30% de hacinamiento en todos los centros de privación de libertad a nivel nacional, también se debe a la falta de insumos de aseo personal, mascarillas, servicios de salud, alimentación, entre otros recursos básicos para la subsistencia 7 7 Ibíd. . Estas condiciones generaron el ambiente propicio para el desencadenamiento de la mayor crisis carcelaria y de seguridad en la historia del país por conflictos entre organizaciones criminales asociadas a grupos criminales transnacionales. En febrero del año 2021 se registraron varios motines en los centros de privación de libertad del país, que tuvieron como consecuencia la muerte de 79 reclusos y más de 20 heridos 8 8 Palomino, Sammy. 2022. “Motines del 23 de febrero en Ecuador resultaron en la sexta peor masacre carcelaria de la historia suramericana”. Aa.Com.Tr. https://www.aa.com.tr/es/mundo/motines-del-23-de-febrero-en-ecuador-resultaron-en-la-sexta-peor-masacre-carcelaria-de-la-historia- suramericana/2171929. . El 21 de julio de 2021, se produjeron masacres simultáneas en la Penitenciaría de Guayaquil y en Latacunga. El saldo fue de 27 reos asesinados. El 28 de septiembre de 2021 se llevó a cabo la masacre de la penitenciaría de Guayaquil, que dejó 123 reos asesinados y se constituyó como la peor masacre en un centro penitenciario en la historia del Ecuador y la quinta en la historia de América Latina. El 12 de noviembre de 2021 ocurrió otra masacre en la Penitenciaría de Guayaquil, que dejó 65 reos asesinados. De las 316 personas asesinadas en 2021, el 70% no tenía sentencia, muchos de ellos se encontraban bajo el régimen de la prisión preventiva y un 39% estaba recluido por delitos menores 9 9 Arroyo, Fernando. 2022. “La crisis carcelaria, un complicado laberinto que atemoriza a Ecuador”. SWI Swissinfo.Ch. https://www.swissinfo.ch/spa/ecuador-cárceles_la-crisis-carcelaria—un-complicado-laberinto-que-atemoriza-a-ecuador/47505552. . Hasta junio de 2022 se han producido dos masacres: una en la cárcel del Turi, qué dejó 20 presos asesinados y otra en Santo Domingo, en la que 44 reos fueron asesinados y 220 escaparon de la cárcel 10 10 El comercio. 2022. “Víctimas, heridos, fugas: Esto se conoce de la masacre carcelaria en Santo Domingo”. https://www.elcomercio.com/actualidad/seguridad/datos-masacre-carcelaria-santo-domingo.html. . Todas las masacres se han caracterizado por la pérdida del control de los centros penitenciarios por parte del Estado, la difusión de información por medios no oficiales y la falta de acceso a la información de las familias de las víctimas. La respuesta del Estado ante esta situación se ha limitado al cambio de funcionarios de instituciones como el Ministerio de Gobierno, del Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Privadas de la Libertad (SNAI), de la Policía Nacional y del uso de la institución jurídica de estado de excepción con la finalidad de militarizar las principales ciudades del país. GARANTÍAS NACIONALES E INTERNACIONALES: DEFINICIÓN E IMPORTANCIA Las garantías son instituciones jurídicas creadas con el fin de asegurar el goce de los derechos. Como respuesta al debate de si deberían llamarse derechos a aquellos que no cuenten con un mecanismo de exigibilidad (garantía), Luigi Ferrajoli 11 11 El autor desarrolla su teoría sobre garantías primarias y secundarias en el texto: Ferrajoli, Luigi. 2005. “Derechos Fundamentales”. En Los fundamentos de los derechos fundamentales, editado por Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello, 19-56. Madrid: Trotta. propuso que existirían dos tipos de garantías: las primarias, que son aquellas instituciones que se establecen en el derecho positivo, que dan contenido a los derechos y establecen obligaciones; y las garantías secundarias, o aquellas instituciones que se activan ante la violación de un derecho fundamental para establecer una sanción y/o reparación. De esta manera los derechos fundamentales en un sistema jurídico que no cuenta con un mecanismo efectivo para exigir su cumplimiento no dejan de ser tales, sin embargo, esta situación genera una falta institucional que podría considerarse una violación independiente al derecho que se trata de proteger. En cuanto a las garantías primarias respecto a los derechos de las personas privadas de la libertad, no existen derechos específicos en la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante la “Convención Americana” o la “CADH”); sin embargo, su artículo 5.2 establece que toda persona privada de libertad “será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano” 12 12 OEA. Convención Americana Sobre Derechos Humanos, 22 de noviembre del 1969, art. 5.2. CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Adoptados por la Comisión durante el 131.º período ordinario de sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, principio I. . Pese a que la CADH es un catálogo de derechos que establecen cuál es el trato que los estados partes se comprometieron a dar a las personas sometidas a su jurisdicción de acuerdo con la dignidad humana, resulta que las personas privadas de la libertad gozan de todos los derechos de la Convención Americana, excepto los que han sido suspendidos en virtud de una condena penal. En consecuencia, los Estados se encuentran en una posición especial de garantes de los derechos de las personas privadas de libertad 13 13 Corte IDH. Caso Instituto de Reeducación del Menor Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112, párr. 152. Ver también, CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Adoptados por la Comisión durante el 131º período ordinario de sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008, principio I. , que incluyen aquellos que implican obligaciones negativas, como la prohibición de ejecuciones extrajudiciales, tortura y otros tratos crueles inhumanos y degradantes; así como los que implican obligaciones positivas, tales como el derecho a una vida digna (educación, salud, agua potable, trabajo, etc.). La posición especial de garante en cuanto a las condiciones de vida se justifica por “las circunstancias propias del encierro, en donde al recluso se le impide satisfacer por cuenta propia una serie de necesidades básicas que son esenciales para el desarrollo de una vida digna” 14 14 Corte IDH. Caso Instituto de Reeducación del Menor Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C N.° 112, párr. 152. . Con el fin de coadyuvar a los Estados a implementar el derecho interamericano en el ámbito penitenciario, la CIDH aprobó en marzo de 2008 el documento “Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas” 15 15 CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, Adoptados por la Comisión durante el 131.º período ordinario de sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008. , el cual regula una serie de aspectos 16 16 El trato humano, la igualdad y no-discriminación, la libertad personal, el principio de legalidad, el debido proceso legal, el control judicial y ejecución de la pena, la petición y respuesta, el ingreso, registro, examen médico y traslados, la salud, la alimentación y agua potable, el albergue, condiciones de higiene y vestido, la educación y actividades culturales, el trabajo, la libertad de conciencia y religión, la libertad de expresión, asociación y reunión, las medidas contra el hacinamiento, el contacto con el mundo exterior, la separación de categorías, el personal de los lugares de privación de libertad, los registros corporales, inspección de instalaciones y otras medidas, el régimen disciplinario y las inspecciones institucionales. sobre el trato digno que deben recibir dichas personas. Si bien este documento pertenece a la categoría del soft law, constituye la sistematización de estándares desarrollados por la CIDH y la Corte IDH en su jurisprudencia. En el ámbito nacional, la Constitución de 2008 recoge, en su artículo 51, derechos de las personas privadas de libertad 17 17 Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, “Art. 51.- Se reconoce a las personas privadas de la libertad los siguientes derechos: 1. No ser sometidas a aislamiento como sanción disciplinaria. 2. La comunicación y visita de sus familiares y profesionales del derecho. 3. Declarar ante una autoridad judicial sobre el trato que haya recibido durante la privación de la libertad. 4. Contar con los recursos humanos y materiales necesarios para garantizar su salud integral en los centros de privación de libertad. 5. La atención de sus necesidades educativas, laborales, productivas, culturales, alimenticias y recreativas. 6. Recibir un tratamiento preferente y especializado en el caso de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, adolescentes, y las personas adultas mayores, enfermas o con discapacidad. 7. Contar con medidas de protección para las niñas, niños, adolescentes, personas con discapacidad y personas adultas mayores que estén bajo su cuidado y dependencia”. . A estas se las reconoce como un grupo de atención prioritaria 18 18 Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, “Art. 35.- Las personas adultas mayores, niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas, personas con discapacidad, personas privadas de libertad y quienes adolezcan de enfermedades catastróficas o de alta complejidad, recibirán atención prioritaria y especializada en los ámbitos público y privado. La misma atención prioritaria recibirán las personas en situación de riesgo, las víctimas de violencia doméstica y sexual, maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos. El Estado prestará especial protección a las personas en condición de doble vulnerabilidad”. , fundamento que utilizó la Corte Constitucional del Ecuador (en adelante la “Corte Constitucional” o la “CCE”) para establecer también que el Estado tiene una posición reforzada de garante de sus derechos 19 19 Corte Constitucional del Ecuador, Voto concurrente del juez Ramiro Ávila Santamaría a la sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, 24 de marzo de 2021, párr. 47.7. . La CCE, además dejó claro que el Estado de Ecuador no podía eludir su responsabilidad cuando una persona privada de libertad era asesinada en su custodia por acción de otro privado de la libertad: “251. De la cita se desprende que los jueces fundamentan su decisión en el sentido de que la agresión vino por un tercero y no de los agentes estatales. Esta Corte enfatiza que es también deber del Estado prevenir que terceros agredan a las personas privadas de la libertad, al ser el Estado garante de los derechos de estas personas, y al hallarse bajo su custodia. El Tribunal al no haber considerado este deber estatal para aceptar la acción de habeas corpus, incurre en la omisión de la protección a la integridad personal. De forma general, el Estado tiene el deber constitucional de mantener el control de los centros de privación de libertad, de forma que pueda garantizar en ellos los derechos a la vida e integridad personal”. 20 20 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, juez ponente Agustín Grijalva Jiménez, 24 de marzo de 2021, párr. 251. La crisis carcelaria de Ecuador demuestra que las garantías primarias nacionales e internacionales no han sido efectivas para proteger la vida y la integridad de las personas privadas de libertad. La crisis se produce por tres acciones deliberadas tomadas por el Estado ecuatoriano: el hacinamiento en las cárceles, la falta de acceso a condiciones de vida digna de las personas privadas de la libertad y la falta de control de la violencia. Las garantías secundarias deberían permitir que la función judicial en Ecuador y los organismos internacionales pongan límite a los excesos y omisiones cometidos por las funciones ejecutiva, legislativa y judicial (en particular la justicia penal), así como determinar los cambios que se deben realizar en el sistema penal y las reparaciones adecuadas a las víctimas de los actos de violencia y sus familias. Los sistemas nacionales e internacionales han establecido en sus textos (garantía primaria) el derecho a contar con garantías. En la Convención Americana, este derecho se encuentra en su artículo 25, titulado protección judicial 21 21 OEA. Convención Americana Sobre Derechos Humanos, 22 de noviembre del 1969, art. 25. Artículo 25. Protección Judicial “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. , que establece el derecho a un recurso judicial sencillo, rápido y efectivo ante la violación de derechos fundamentales. La diferencia entre las garantías primarias y secundarias resulta relevante en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (en adelante “Corte Interamericana” o “Corte IDH”), cuando establece que la obligación de los Estados, en virtud del artículo 25, no termina con la existencia formal de recursos judiciales, (garantía primaria), sino que estos deben responder efectivamente a las violaciones de los derechos 22 22 Ver: Corte IDH. Caso Pávez Pávez vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de febrero de 2022. Serie C N. 449, párr. 155. . En el mismo sentido, la Constitución de la República de Ecuador (en adelante la “Constitución” o la “CRE”) establece, en su artículo 75, el derecho de toda persona a la tutela efectiva, imparcial, gratuita y expedita de sus derechos 23 23 Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, “Art. 75.- Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley”. . La CCE ha manifestado que el derecho a la tutela judicial efectiva “viabiliza todos los demás derechos constitucionales, a través de un sistema jurídico institucional encargado de dar protección judicial en todas las materias, en condiciones de igualdad y equidad” 24 24 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 1943-12-EP/19, Jueza Ponente Daniela Salazar Marín, 25 de septiembre de 2019, párr. 44. . La jurisprudencia de la CCE establece que el derecho a la tutela judicial efectiva incluye tres aspectos: el acceso a la justicia, la debida diligencia y la ejecución de la decisión 25 25 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 1037-16-EP/21, Jueza Ponente Daniela Salazar Marín, 10 de marzo de 2021, párr. 29. . En conclusión, ante la falta de efectividad de las garantías primarias, (reconocimiento positivo de los derechos que debe orientar la acción de las funciones del Estado), las garantías secundarias deben actuar a fin de permitir el acceso a la justicia, la debida diligencia y la ejecución de las decisiones. En el siguiente acápite se analizarán las garantías secundarias nacionales e internacionales que se activaron para la protección de los derechos de las personas privadas la libertad en el contexto de la crisis carcelaria, sus resultados y su implementación. GARANTÍAS SECUNDARIAS UTILIZADAS PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD

a. Garantías secundarias internacionales

i. Medidas cautelares de la CIDH

De acuerdo con su reglamento, en casos de gravedad y urgencia que presenten un riego de daño irreparable a las personas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión o CIDH) podrá solicitar a los estados la adopción de medidas cautelares 26 26 CIDH. 25 de octubre de 2002. Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Art. 25.1. . A raíz de la masacre del 23 de febrero de 2021, el Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador presentó una solicitud de medidas cautelares que fue signada con el número MC-167-21 el mismo día de los hechos. La solicitud incluía un detalle de las muertes violentas registradas en el sistema carcelario desde el año 2018 y denunciaba que la situación de violencia dentro de las cárceles iba en aumento y que, de no tomarse medidas inmediatas, traería como consecuencia nuevos asesinatos de personas privadas de la libertad 27 27 Solicitud de medidas cautelares presentada por el Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, formulario 0000058486, 23 de febrero de 2021, en el archivo de los autores. . La CIDH decidió correr traslado con la solicitud a Ecuador el 25 de febrero del 2021 28 28 CIDH, oficio dirigido al Estado de Ecuador de 25 de febrero de 2021, solicitud de medida cautelar MC-167-21, en el archivo de los autores. y requirió información sobre el tema. El 1 de marzo de 2021 29 29 CIDH, oficio dirigido al Estado de Ecuador de 25 de febrero de 2021, solicitud de medida cautelar MC-167-21, en el archivo de los autores. le concedió un plazo adicional. El 12 de abril de 2021, la CIDH decidió cerrar el expediente, dada “la información remitida por ambas partes” 30 30 CIDH, oficio dirigido al Estado de Ecuador de 12 de abril de 2021, solicitud de medida cautelar MC-167-21, en el archivo de los autores. . Las decisiones de negar las solicitudes de medidas cautelares no son motivadas, una práctica regular de la CIDH; sin embargo, suelen estar precedidas de la entrega de la información aportada por el Estado, situación que no ocurrió en este trámite. Meses más tarde se anunció la visita de una delegación de la CIDH a Ecuador, de modo que se puede suponer que la decisión institucional fue abordar la problemática mediante la elaboración de un informe temático en lugar de una medida cautelar colectiva.

ii. Visita al país e informe temático de la CIDH

La CIDH, a través de Stuardo Ralon, relator sobre los derechos de las personas privadas de la libertad, realizó una visita a Ecuador para constatar la situación de las cárceles del país. La visita incluyó la inspección de cárceles, conversaciones con personas privadas de la libertad, autoridades y representantes de sociedad civil. La visita de trabajo se realizó del 1 al 3 de diciembre de 2021 31 31 CIDH 2022. “CIDH Presenta Informe Sobre Situación De Personas Privadas De Libertad En Ecuador”. 2022. Oas.Org. https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2022/053.asp. . El informe de la Comisión delimita la situación carcelaria del país, donde señala los 8 sucesos violentos del año 2021, en los que fallecieron 316 personas privadas de libertad. La CIDH identifica como principales causas de la violencia la “ausencia de control efectivo por parte del Estado de los centros penitenciarios y sistemas de autogobierno, corrupción e insuficiencia de personal de seguri- dad” 32 32 CIDH, 2022. “Personas Privadas de Libertad en Ecuador”. 2022. Oas.Org. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Informe-PPL-Ecuador_VF.pdf. . Adicionalmente, dichos centros están dominados por grupos criminales organizados vinculados con grupos criminales transnacionales 33 33 Ibíd. . Dichas bandas criminales se disputan el control de los pabellones de las penitenciarías, de modo que es imposible controlar el ingreso de armas y drogas a ellas. Por otro lado, existe una insuficiencia de agentes penitenciarios dedicados al control de los centros, además, el personal existente no cuenta con el equipo y formación requeridos para afrontar situaciones de violencia. La Comisión señala, por otro lado, que la situación de las mujeres privadas de libertad es de doble vulnerabilidad, al ser víctimas también de tipos específicos de violencia 34 34 Ibíd. párr. 10 – 11. . Entre los factores que propiciaron la crisis carcelaria, la Comisión señala el debilitamiento del sistema penitenciario, el aumento de penas y el catálogo de delitos que propician el encarcelamiento, la política contra las drogas, el uso excesivo de la prisión preventiva, obstáculos legales y administrativos para la concesión de beneficios y deplorables condiciones de detención 35 35 Ibíd. párr. 157. . La institucionalidad del sistema carcelario, señala la Comisión, se ha visto profundamente afectada por la disminución del presupuesto desde el 2017 y, como consecuencia, por la reducción de personal técnico, la falta de personal de custodia y la escasez de recursos para cubrir las necesidades de las personas privadas de libertad. Por otro lado, existen problemas relacionados con el registro de las personas recluidas, que dificultan mantener el control de la población carcelaria 36 36 Ibíd. párr. 13 – 15. . En cuanto al encarcelamiento, la Comisión señala el crecimiento del 469% de las tasas de población carcelaria en el país durante los últimos 20 años. Este fenómeno se debe a la adopción de políticas criminales que promueven el encarcelamiento como solución a la inseguridad, como el uso indiscriminado de la prisión preventiva y la imposibilidad de aplicar beneficios penitenciarios a personas condenadas 37 37 Ibíd. párr. 16. . Por otro lado, la Comisión identificó que las condiciones de detención que enfrentan las personas privadas de libertad están lejos de ser las adecuadas y de cumplir con los estándares mínimos interamericanos en materia de privación de la libertad. Situaciones como la sobrepoblación y la violencia intracarcelaria; así como la “deficiente infraestructura, atención médica, alimentación inadecuada, obstáculos en el acceso al agua, insuficiente personal penitenciario, falta de perspectiva de género y obstáculos para la efectiva reinserción social. La Comisión señala que solamente el 50% de la población penitenciaria podría acceder a actividades de reinserción social” 38 38 Ibíd. párr. 176. . En este contexto, el Estado ha adoptado medidas con la finalidad de mitigar los efectos de las debilidades estructurales del sistema penitenciario en el país, entre las que se encuentran la conformación de “un equipo especializado de fiscales para el trámite de las investigaciones de los hechos violentos ocurridos entre enero y noviembre de 2021” 39 39 Ibíd. párr. 175 – 209. . Por otro lado, se conformó la Comisión para el Diálogo Penitenciario y la Pacificación, con la finalidad de desarrollar estrategias para detener los enfrentamientos entre bandas criminales al interior de los centros penitenciarios 40 40 Ibíd. párr. 175 – 209. . En el mismo sentido, la Corte Nacional de Justicia aprobó una resolución que desarrolla la excepcionalidad del mecanismo de la prisión preventiva, con la finalidad de que su uso sea limitado y que en los casos en los que sea aplicada la medida, esta cuente con una correcta motivación 41 41 Ibíd. párr. 21. . El informe de la Comisión incluye dos tipos de recomendaciones para el Estado ecuatoriano: de carácter inmediato y de tipo estructural. Entre las recomendaciones de carácter inmediato se encuentran las medidas encaminadas a la recuperación de la administración y seguridad de los centros carcelarios, tales como “acciones tendientes a recuperar la completa autoridad en la administración de la gestión penitenciaria, como el mantenimiento de la seguridad interna y la provisión de los elementos básicos necesarios para la vida de las personas recluidas” 42 42 Ibíd. Recomendación 1.2. . En ese orden de ideas, se recomienda al Estado “establecer medidas específicas con el fin de prevenir, investigar y sancionar los actos de corrupción en centros penitenciarios” 43 43 Ibíd. Recomendación 1.3. y “adoptar medidas para evitar el ingreso de armas, drogas, alcohol y otras sustancias u objetos prohibidos por la ley, además de llevar registros y generar inspecciones periódicas” 44 44 Ibíd. Recomendación 1.4. . Por otro lado, se establece la necesidad de identificar a las personas privadas de la libertad que deban ser sujetas a medidas restrictivas excepcionales, con la finalidad de evitar el desencadenamiento de la violencia. Además, se deben establecer patrones de vigilancia continua, incrementar el personal destinado a la seguridad y vigilancia, dotarle del equipo necesario para que intervenga de manera eficaz ante la ocurrencia de motines, incorporar una perspectiva de género y tratamiento diferenciado para proteger a personas pertenecientes a grupos de atención prioritaria 45 45 Ibíd. . La Comisión recomienda remediar de manera inmediata el problema del hacinamiento, con medidas como prohibir el ingreso a los centros sobrepoblados, además de realizar las actividades necesarias para la gestión racional y transparente de los cupos existentes en las prisiones, de manera que las personas detenidas sean distribuidas de modo eficiente. Por otro lado, se recomienda implementar acciones dirigidas a la aplicación de los beneficios penitenciarios 46 46 Ibíd. . Entre las recomendaciones de carácter estructural se encuentran medidas como la generación de políticas de prevención de violencia en base al diagnóstico de la situación penitenciaria, establecer programas especializados de capacitación para el personal encargado de la seguridad de las cárceles, la implementación de mecanismos independientes y efectivos de monitoreo y control de la actividad de las autoridades penitenciarias 47 47 Ibíd. . En el mismo sentido, se recomienda adoptar las medidas necesarias para modificar la política criminal, de forma que no favorezca la privación de la libertad, y que se promueva una legislación que lleve a “despenalizar o establecer penas que no impliquen la privación de la libertad y a reducir plazos procesales para la caducidad de la prisión preventiva, así como de procesos relacionados con la aplicación de medidas sustitutivas a la privación de la libertad” 48 48 Ibíd. párr. 210 – 219. .

b. Garantías secundarias nacionales

i. Habeas corpus correctivo colectivo CDP Inca

Antes de la masacre del 23 de febrero de 2021, cuando ya se contaban por cientos las víctimas en el sistema carcelario, el Consultorio Jurídico Gratuito y el Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador interpusieron un habeas corpus por la situación de las personas privadas de la libertad en un centro específico. La demanda se presentó el 24 de abril de 2020 en la Unidad Judicial de Flagrancia de la ciudad de Quito. La acción tenía el objetivo de precautelar los derechos a la integridad personal, a la salud y a la vida digna de las personas privadas de la libertad del centro de detención provisional del Inca 49 49 Unidad Judicial De Familia, Mujer, Niñez Y Adolescencia Con Sede En La Parroquia Mariscal Sucre Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha. 2020. Proceso No. 17203-2020-01984, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf. . La finalidad de la garantía constitucional era que se dicte una política para que los jueces dejen insubsistentes los apremios personales que pesan en contra de los alimentantes que no han extinguido sus obligaciones, que el Consejo de la Judicatura dicte una política para que se revisen los casos individuales de los internos y se dispongan medidas alternativas a la prisión preventiva y que se dicte una política pública para la reducción de la población carcelaria, con la finalidad de que las personas privadas de libertad no se encuentren en riesgo por la creciente pandemia de COVID-19 50 50 Ibíd. . La acción de habeas corpus fue declarada improcedente, bajo el argumento de que ninguna detención fue declarada ilegal, arbitraria o ilegítima, ni se desprenden del expediente fáctico situaciones de tortura, desaparición u otros tratos crueles, inhumanos y degradantes. Por otro lado, se justificó la negativa del juzgador bajo la idea de que ninguna función del Estado, en este caso, la función judicial a través de sus jueces, puede interferir en las competencias de otra 51 51 Ibíd. . La sentencia fue apelada por los accionantes, sin embargo, la Sala Especializada de lo Penal, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha desechó el recurso y confirmó la sentencia venida en grado en todas sus partes 52 52 Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial De Justicia De Pichincha, Proceso No. 17203-2020-01984, disponible en el portal SATJE (http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf). .

ii. Habeas corpus correctivo colectivo Guayaquil

La acción de habeas corpus correctivo colectivo presentada en la ciudad de Guayaquil tuvo la finalidad de precautelar los derechos vulnerados de las personas privadas de libertad respecto de la masacre del 23 de febrero de 2021, en donde, como ya se mencionó, perdió la vida una cifra alarmante de privados de libertad 53 53 Tribunal De Garantías Penales Con Sede En El Cantón Guayaquil. 2021. Proceso N.° 09901-2021-00025 disponible en el portal SATJE (http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf). . El habeas corpus tiene el objeto de recuperar la libertad de aquel que se encuentre privado de esta, de forma ilegal, arbitraria o ilegítima. En ese sentido, la Corte Constitucional menciona lo siguiente 54 54 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia N.° 247-17-SEP-CC. : “Con relación a la privación de la libertad ilegal, esta puede ser definida como aquella ordenada o ejecutada en contravención a los mandatos expresos de las normas que componen el ordenamiento jurídico. La privación de la libertad arbitraria en cambio es aquella ordenada o mantenida sin otro fundamento que la propia voluntad o capricho de quien la ordena o ejecuta. La privación de la libertad ilegítima por último, es aquella ordenada o ejecutada por quien no tiene potestad o competencia para ello.” El alcance de la acción de habeas corpus no se encuentra limitado a situaciones en las que una persona es arbitrariamente privada de su libertad, también extiende su protección a situaciones en las que la privación de libertad es ejecutada en contravención a los mandatos legales y constitucionales. La Corte Constitucional ha señalado que el habeas corpus correctivo tiene la finalidad de salvaguardar los derechos de las personas privadas de la libertad en los centros carcelarios del país, debido a que la privación de la libertad conlleva limitaciones inevitables a otros derechos, como la vida familiar, la privacidad, el libre desarrollo de las personalidad y la autonomía; sin embargo, estas restricciones son justiciables mediante el habeas corpus correctivo cuando no fueren razonables o si producen efectos o daños graves al titular de estos derechos 55 55 Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia N.° 365-18-JH/21. . En el caso concreto, la vulneración a los derechos a la vida e integridad personal sufridos por las personas privadas de la libertad de la ciudad de Guayaquil, por los reiterados episodios de violencia en la Penitenciaría del Litoral, implica la existencia de una situación de detención ilegal. Ante esta situación, se presenta la demanda de habeas corpus correctivo colectivo el 26 de febrero de 2021, en contra del presidente de la República, Ministro de Gobierno, Ministro de Finanzas, Director Nacional del Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y a Adolescentes Infractores y en contra de los directores de los principales centros de privación de la libertad del país 56 56 Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de Justicia de Guayas, Proceso No. 09901-2021-00025, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf . La acción de habeas corpus fue aceptada el 10 de marzo de 2021, en cuanto el tribunal verificó la vulneración sistemática de los derechos a la vida, integridad física y demás derechos conexos de las personas privadas de la libertad por falta de actuación del Estado. Se declaró la ilegitimidad de los hechos denunciados en los centros de privación de libertad y se dispuso su inmediato cese y reparación 57 57 Ibíd. . Como medidas de reparación se dispuso: i) que el accionado brinde apoyo psicológico a los familiares y sobrevivientes, ii) exhortó al presidente a cumplir con el plan de acción ordenado por la Corte Constitucional, iii) dispuso la publicación de la sentencia, iv) ordenó la creación de una Comisión Interinstitucional para diseñar políticas que prevengan hechos de violencia como la masacre del 23 de febrero 58 58 Ibíd. . Coincide, como se verá más adelante, en que las personas privadas de la libertad deben participar en el diseño de las políticas, así como sociedad civil y la academia 59 59 Ibíd. . El SNAI apeló a la decisión por cuestiones formales. La Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de Justicia de Guayas encontró una falla en la notificación a los demandados y ordenó que el proceso regrese al momento de la citación mediante sentencia de 17 de agosto de 2021 60 60 Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de Justicia de Guayas, Proceso N.° 09901-2021-00025, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf . La sentencia de primera instancia estuvo vigente por aproximadamente 5 meses, sin que ejecutara ninguna de sus disposiciones. Debido a la anterior sucesión de los hechos, se retomó la tramitación del proceso de habeas corpus desde el momento de la calificación de la demanda. Esta vez se negó la acción de habeas corpus, y quedó aún pendiente la resolución de segunda instancia 61 61 Ibíd. .

iii. Acción de protección por situación de cosas inconstitucional

El 3 de marzo de 2021, la Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos (INREDH) y el Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador presentaron una acción de protección con medida cautelar por los derechos de las personas privadas de libertad dentro del sistema carcelario del Ecuador. Se dirigió contra el Presidente de la República, la Asamblea Nacional, el Consejo de la Judicatura, el Servicio Nacional de Atención Integral a Personas Adultas Privadas de la Libertad y Adolescentes Infractores (SNAI), el Ministro de Gobierno, la Fiscalía General del Estado, la Secretaría Nacional de Planificación y el Procurador General del Estado; por las políticas públicas en materia de política criminal y de rehabilitación social que habrían permitido el hacinamiento, el deterioro de las condiciones de vida y la proliferación de la violencia dentro del sistema carcelario 62 62 Fundación Regional de Asesoría en Derechos Humanos (INREDH) y el Centro de Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Demanda de Acción de Protección con Medida Cautelar, 3 de marzo de 2021, Proceso 17297-2021-00409, en el archivo de los autores. . El 5 de marzo de 2021, el juez de la causa convocó a las partes procesales a una audiencia pública a realizarse el día 11 de marzo de 2021. El juez encontró que la solicitud de medidas cautelares se encontraba justificada, razón por la cual decidió: “OTORG[AR], las siguientes medidas cautelares: 1.- Disponer que el señor Presidente de la República […] convoque [al Directorio del Sistema Nacional de Rehabilitación] para que, en el término de 5 días, con sustento en el Plan de Acción presentado por el Sistema Nacional de Atención Prioritaria de Personas Privadas de la Libertad, SNAI y con la participación directa de la Defensoría del Pueblo, y miembros de las demás funciones del estado demandadas, adopten las medidas necesarias, para eliminar la sobrepoblación, carcelaria del país. Para determinar el número de personas privadas de la libertad que podrán mantenerse en el sistema, se tendrá en cuenta: a) La capacidad instalada en los centros de rehabilitación social del país, b) El número de guías penitenciarios disponibles de acuerdo con las normas internacionales, en cada centro carcelario, c) El estricto cumplimiento de las normas de distanciamiento social ordenadas por el COE nacional, para toda la población del país, en donde están incluidas las personas privadas de libertad, consideradas vulnerables, a fin de evitar contagios del COVID, disposición que va acorde con lo que determina el Artículo 85 de la Constitución de la República del Ecuador”. 63 63 Unidad Judicial Penal Con Sede En La Parroquia Quitumbe Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha, auto de 5 de marzo de 2021. Proceso 17297-2021-00409, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf Al cierre de este artículo, la reunión aún no se había instalado. La demanda tenía como pretensión de fondo la declaratoria de un “estado de cosas inconstitucional” de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana (Caso T-025 de 2004), y los factores que definen una situación de cosas inconstitucional son los siguientes: “(i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial”. 64 64 Corte Constitucional Colombia. Caso T-025/04, Juez ponente: Manuel José Cepeda Espinosa, 22 de enero de 2004. Sección 7. Con este tipo de sentencias, la Corte Constitucional Colombiana buscó intervenir en situaciones complejas con causas estructurales y que generaban violaciones masivas de los derechos humanos 65 65 Ver, Rodríguez Garavito, César A, and Diana Rodríguez Franco. Cortes y Cambio Social: Cómo La Corte Constitucional Transformó El Desplazamiento Forzado En Colombia. Bogotá: Dejusticia, 2010. . Con la solicitud de declaración de estado de cosas inconstitucional, los demandantes buscaban establecer que la crisis carcelaria en Ecuador tenía múltiples responsables que empezaban con la aprobación de leyes penales populistas, la implementación de dichas leyes por fiscales y jueces que no respetaban la excepcionalidad de la prisión preventiva, el principio de oportunidad, ni tenían en consideración la capacidad del sistema y un manejo del sistema carcelario sin seguir estándares internacionales en cuanto a medidas de seguridad ni respeto a la vida digna de las personas privadas de la libertad. Cualquier solución debía ser integral. El juez de primera instancia aceptó el argumento y declaró el estado de cosas inconstitucional en las cárceles del país: “[A]nte la presente situación cabe utilizar la figura de cosas inconstitucional, para caso utilizados por la Corte Constitucional de Colombia, estamos hablando de 38.000 personas internas que están siendo violados su derechos, hay una vulneración masiva que concluye con la muerte de cientos de personas el 23 de febrero, la prolongada omisión de las instituciones, la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestarias, las medidas nacen de la Asamblea Nacional esta no puede quedar fuera de la resolución, existe un problema social que requiere la adopción de un presupuesto importante, no están actuando no están afrontando el problema de manera adecuada, si todas las personas acudieran a la justicia se produciría una congestión judicial, que va a pasar si mañana se presentan 38.000 demandas, esta es la ocasión para una solución integral” 66 66 Unidad Judicial Penal Con Sede En La Parroquia Quitumbe Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha, sentencia de 25 de marzo de 2021, Proceso 17297-2021-00409, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf . En la sentencia, el juez resolvió que se cumplan las medidas cautelares antes dictadas en cuanto a la disminución inmediata del hacinamiento en el sistema carcelario, además ordenó a las entidades demandadas que, en el plazo de un año, dicten una política penitenciaria; pues, en base al reconocimiento de que el estado es garante de los derechos de las personas privadas de la libertad, debe garantizarse su vida digna, se debe evitar el hacinamiento, se tomarán en cuenta sus condiciones de vulnerabilidad, deberán existir mecanismos de participación de las personas privadas de libertad, sus familiares y de la sociedad civil, así como la elaboración de protocolos de seguridad y capacitación a guías penitenciarios 67 67 Unidad Judicial Penal Con Sede En La Parroquia Quitumbe Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha, sentencia de 25 de marzo de 2021, Proceso 17297-2021-00409, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf . Los demandados apelaron ante la Corte Provincial de Pichincha, que, en decisión de última instancia, ratificó el estado de cosas inconstitucional: “En el presente caso, el Tribunal coincide con el razonamiento y argumentación del Juez A quo, respecto de “… la responsabilidad del Estado y sus instituciones en la elaboración e implementación de una política penitenciaria integral y constitucionalizada de acuerdo a lo que establecen los artículos 11.9; 201 y 203 de la Constitución…”; así como hace suyo la aplicación del concepto de “estado de cosas inconstitucionales” reconocida desde su creación como una técnica para extender los efectos de una sentencia de tutela de derechos fundamentales a sujetos que no sean parte del proceso, para lograr la eficacia ultra partes de una sentencia, a partir de una respuesta implementada por algunos Tribunales y Cortes Constitucionales para resolver un litigio que revela problemas estructurales de fondo, es decir, que involucran la revisión y/o adopción de políticas públicas y la necesaria interrelación entre los poderes del Estado” 68 68 Sala Especializada de la Familia, Niñez, Adolescencia y Adolescentes Infractores de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, sentencia de apelación de 2 de diciembre de 2021, Proceso 17297-2021-00409, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf . Al rechazar la apelación, la Corte Provincial de Pichincha ratificó, en todo, las medidas ordenadas por el juez de primera instancia. Es decir que el año que fijó el juez para que se presente la nueva política pública penitenciaria feneció en marzo de 2022, sin que ninguna de las entidades demandadas haya dado cumplimiento a las disposiciones del juez. La Corte Provincial de Pichincha remitió el caso a la Corte Constitucional para que, mediante su facultad de revisión, emita jurisprudencia vinculante sobre el caso. La CCE, hasta el cierre de este artículo, no había seleccionado el caso para revisión.

iv. Jurisprudencia vinculante de habeas corpus

La CCE tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la crisis carcelaria en el marco de su competencia de selección 69 69 Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008, Art. 436.6. en varios casos de habeas corpus acumulados en el caso 365-18-JH/21. El habeas corpus es la garantía jurisdiccional diseñada para tutelar el derecho a la libertad de detenciones ilegales, arbitraria o ilegítimas, y para prevenir la desaparición forzada, la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, así como proteger los derechos a la vida y a la integridad en contextos de privación de la libertad. El caso resultó de la acumulación de cuatro acciones presentadas por violaciones de derechos por violencia carcelaria. El juez Ramiro Ávila, en su voto razonado argumentó que el fallo adopta “dos conceptos que, en conjunto, equivaldrían (con algunos matices de diferencia) a lo que la Corte Constitucional Colombiana ha denominado “estado de cosas inconstitucional” (concepto que lo aplicó, entre otros, al problema carcelario): la violación estructural y la violación sistemática” 70 70 Corte Constitucional del Ecuador, Voto concurrente del Juez Ramiro Ávila Santamaría a la sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, 24 de marzo de 2021, párr. 35. . La violación estructural sería tal cuando existe una complejidad que no se puede solventar mediante la resolución de casos específicos, sino que se debe tender al reforzamiento del sistema 71 71 Ibíd. párr. 36. , mientras que la violación sistemática tiene que ver con la reiterada ocurrencia de los hechos en conocimiento de la Corte 72 72 Ibíd. párr. 37. . El citado juez consideró que la solución de la crisis penitenciaría debía ser diseñada con la participación de las personas privadas de la libertad 73 73 Ibíd. párr. 79. , así como con la adopción de medidas de corto plazo como la concesión de indultos para disminuir el hacinamiento 74 74 Ibíd. párr. 86-89. y, a largo plazo, como la racionalización del derecho penal (desde el legislativo) 75 75 Ibíd. párr. 91. , racionalización de uso de la prisión preventiva (desde el judicial) 76 76 Ibíd. párr. 92. y la implementación de una política penitenciaria adecuada (desde el ejecutivo) 77 77 Ibíd. párr. 94. . El voto de mayoría de la CCE determina como ámbitos de acción del Estado, entre otros, la racionalización del sistema penal y del uso de la prisión preventiva 78 78 Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, Juez Ponente Agustín Grijalva Jiménez, 24 de marzo de 2021, párr. 286. , la disminución del hacinamiento 79 79 Ibíd. párr. 294. , el mejoramiento de la infraestructura y servicios básicos 80 80 Ibíd. párr. 296. , prevención de la violencia dentro de las cárceles 81 81 Ibíd. párr. 297. y el aseguramiento del presupuesto 82 82 Ibíd. párr. 298. . La sentencia estableció parámetros de utilización del habeas corpus, como la competencia, las medidas aplicables en casos de tortura y penas crueles inhumanas y degradantes. En ese sentido constituyó un precedente fundamental para la aplicación del habeas corpus en el contexto de violencia o en condiciones que atentan contra la vida digna. Así mismo, dictó medidas de reparación integral para las víctimas de los casos concretos que llegaron a su conocimiento. Sin embargo, las medidas estructurales indicadas en la sentencia no fueron incluidas en la parte dispositiva de esta, de manera que no han sido objeto de seguimiento posterior.

v. Control constitucional de estado de excepción en el sistema carcelario

El 11 de agosto del 2020, el presidente de la república emitió el decreto ejecutivo N.° 1125, del 11 de agosto de 2020, relativo al “Estado de excepción por grave conmoción interna en todos los centros de privación de libertad que integran el sistema de rehabilitación social a nivel nacional, sin exclusión alguna, por la violencia social que se ha producido al interior de los centros” 83 83 Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen N.° 6-20-EE/20. párr. 1. . El 12 de octubre de 2020 se emitió el decreto ejecutivo N.° 1169, mediante el cual, el presidente de la república dispuso renovar el estado de excepción antes mencionado. La Corte Constitucional del Ecuador, mediante dictamen N.° 6-20-EE/20, analizó la constitucionalidad del decreto referido. En cuanto a las medidas extraordinarias, el presidente dispuso la suspensión de los derechos a la inviolabilidad de correspondencia y a la libertad de asociación en todos los centros de privación de libertad del país, la “movilización de las Fuerzas Armadas y su actuación complementaria a la de la Policía Nacional en la seguridad perimetral, la movilización de la Policía Nacional para reforzar el control interno y las requisiciones a las que haya lugar para mantener los servicios que garanticen los derechos de las personas privadas de libertad como grupo de atención prioritaria, y el orden y seguridad interior de todos los centros” 84 84 Ibíd. párr. 12. . La Corte Constitucional declaró la constitucionalidad del decreto ejecutivo N.° 1169 y emitió una serie de consideraciones adicionales en relación con la situación carcelaria del país. La Corte menciona que la situación del sistema de rehabilitación social en el país responde a deficiencias estructurales y a actuaciones deficientes e irresponsables del Estado. También señala que el Estado es el garante de los derechos a la vida e integridad personal de las personas privadas de la libertad y que el presidente de la república “debe evidenciar la implementación de medidas concretas, oportunas y estructurales para enfrentar la grave situación del sistema carcelario en el país” 85 85 Ibíd. párr. 44. . En virtud del proceso anterior, la Corte establece que, de conformidad con el dictamen N°. 4-20-EE/20, el ejecutivo tiene la obligación de remitir a la Corte Constitucional un plan de acción a mediano y largo plazo, para afrontar la crisis que afecta al sistema carcelario mediante el régimen constitucional ordinario 86 86 Ibíd. párr. 48. . Por tanto, se ordenó al presidente de la república que, en el término de 20 días, remita a la Corte Constitucional y a la Defensoría del Pueblo un plan de acción a mediano y largo plazo para afrontar la crisis en el sistema carcelario 87 87 Ibíd. párr. 50. . En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en el caso N.° 8-21-EE emitió el dictamen de constitucionalidad del decreto ejecutivo N.° 276 de 28 de noviembre de 2021, que renueva el estado de excepción “por grave conmoción interna en todos los centros de privación de libertad que integran el sistema de rehabilitación social a nivel nacional” 88 88 Corte Constitucional del Ecuador. Dictamen N.° 8-21-EE/21. párr. 1. . En el nuevo dictamen, la Corte Constitucional establece que la única manera de resolver el problema estructural de violencia en los centros de privación de libertad del país es a través de la implementación de medidas de carácter estructural, de mediano y largo plazo, que tengan la finalidad de mejorar el control del Estado sobre todos los centros de privación de libertad del país y de garantizar los derechos de las personas privadas de libertad 89 89 Ibíd. párr. 37. . Así, la Corte enfatiza que es un deber del Estado articular las medidas oportunas y eficaces tendientes a superar las barreras estructurales ya anotadas que ocasionan los graves problemas dentro de los centros de privación de libertad. Como consecuencia, el presidente de la república no podrá recurrir de forma reiterada a los estados de excepción para promover medidas preventivas, reformas institucionales o formulación de políticas, todas las cuales son obligaciones que deben asumirse dentro de un régimen competencial ordinario. Además, se exhorta a la Asamblea Nacional a formular, desarrollar e implementar modificaciones legislativas que permitan la atención integral a la situación estructural del sistema carcelario, desde el hacinamiento a la problemática que se genera debida al cumplimiento de reglas que plantean la existencia de más delitos, penas más severas y largas, restricciones a la prelibertad, entre otras medidas 90 90 Ibíd. párr. 38. . CONCLUSIONES: EFECTIVIDAD DE LAS GARANTÍAS SECUNDARIAS Como se puede ver en el apartado anterior, las garantías secundarias han sido en gran medida favorables a la protección de las personas privadas de la libertad. Las decisiones de los órganos nacionales e internacionales coinciden en señalar como causas de la crisis penitenciaria el hacinamiento, el abuso de la prisión preventiva y las malas condiciones materiales de las personas privadas de la libertad. Las decisiones de estos órganos van en el sentido de atacar estos tres problemas, sin embargo, los resultados son decepcionantes. Sobre el hacinamiento, en enero de 2020, el número de personas dentro del sistema penitenciario era de 39.180; faltaban en el sistema carcelario 9,717 plazas y la tasa de hacinamiento era del 32.98% 91 91 SNAI. Estadísticas, Documento consolidado del año 2020, Resumen-PPL-2020-30dic2020.xlsx. https://www.atencionintegral.gob.ec/estadisticas/ . En enero de 2021, durante la pandemia del COVID-19 y justo antes de la peor masacre registrada (23 de febrero de 2021), el número de personas dentro del sistema penitenciario era de 38.362, faltaban en el sistema carcelario 8,465 plazas y la tasa de hacinamiento era del 28.31% 92 92 SNAI. Estadísticas, Documento consolidado del año 2021, Resumen-PPL-2021-29dic2021.xlsx. https://www.atencionintegral.gob.ec/estadisticas/ . Finalmente, luego de las decisiones de la CCE, la CIDH y la Corte Provincial de Pichincha sobre la disminución del hacinamiento, a junio de 2022, el número de personas centro del sistema penitenciario era de 33.091 personas, faltaban en el sistema carcelario 3.555 plazas y la tasa de hacinamiento era del 9.09 % 93 93 SNAI. Estadísticas, Reporte mensual PPL – junio 2022, Reporte-mensual-PPL-Junio-2022.xlsx. https://www.atencionintegral.gob.ec/estadisticas/ . Si bien se ve una tendencia a la disminución del hacinamiento (que se calcula mediante la comparación entre la cantidad de personas privada de la libertad y la capacidad efectiva instalada en el sistema penitenciario), el problema solo se puede eliminar de forma definitiva mediante una decisión política que acate las decisiones de los órganos nacionales e internacionales. Tanto el ejecutivo como el legislativo cuentan con los mecanismos de indultos y amnistías por los cuales pueden dejar sin efecto condenas penales; así mismo, la función judicial puede dictar medidas alternativas a la prisión preventiva dado que esta debe ser excepcional. A estos problemas hay que sumar que, ante la percepción de inseguridad ciudadana, el gobierno anuncia cada semana un nuevo aumento de detenciones que podría revertir en los próximos meses la tendencia de disminución del hacinamiento. La eliminación del hacinamiento no puede ser tomada como una obligación de cumplimiento progresivo, sino de resultado inmediato. Otro resultado decepcionante proviene del abuso de la prisión preventiva. En enero de 2020, 23.449 personas estaban sentenciadas y 14.370 se encontraban en prisión preventiva, es decir una razón de 0.61. En enero de 2021, 23.037 personas estaban sentenciadas y 14.356 se encontraban en prisión preventiva, es decir una razón de 0.62. Finalmente, en junio de 2022, 19.412 personas estaban sentenciadas y 12.695 se encontraban en prisión preventiva, es decir una razón de 0.65. Es decir, la proporción de personas privadas de la libertad sin sentencia (en prisión preventiva) va en aumento. En la actualidad, 4 de cada 10 personas privadas de la libertad en Ecuador se encuentran detenidas por prisión preventiva. Estos datos no sólo indican el abuso que se practica en esta institución, sino cómo el hacinamiento se eliminaría si, en cumplimento de las decisiones de la CIDH, la CCE y la Corte Provincial de Pichincha, los jueces y las juezas dictasen medidas sustitutivas a la prisión preventiva y la Fiscalía General del Estado solicitase dichas medidas de manera excepcional. El uso excepcional de la prisión preventiva suele ser mal recibido por algunos sectores de la población, políticos y medios de comunicación. Inclusive la sustitución de la prisión preventiva ha acarreado sanciones a los jueces que las han ordenado 94 94 “Jueces destituidos por la Judicatura dicen que “empezó la toma de la Corte Nacional”, en Primicias. https://www.primicias.ec/noticias/politica/jueces-destituidos-consejo-judicatura-empieza-toma-corte-nacional/ . Finalmente, respecto a la mejora de condiciones materiales de las personas privadas de libertad, los datos muestran la falta de prioridad que el Estado da a la vida digna de las personas privadas de la libertad. De acuerdo con los datos del Centro de Etnografía Interdisciplinaria Kaleidos, el presupuesto destinado al sistema de rehabilitación social disminuyó de 153 millones de dólares en 2017 a 88 millones de dólares en 2020. Es decir, en el año 2017, el Estado destinaba 4.250 dólares anuales por cada persona privada de libertad, inversión que disminuyó a 2.210 dólares anuales por cada persona reclusa (Núñez et al. 2022). Por disposición de la Corte Constitucional, el presidente de la república debía presentar un plan para mejorar el sistema carcelario 95 95 “Cárceles: El 44% Del Presupuesto Será Para Atender La Salud De Los Presos”, en Primicias. https://www.primicias.ec/noticias/politica/carceles-presupuesto-atender-salud-presos/. , que fue presentado en diciembre de 2020. En él se calculaba que se debían invertir 206,8 millones de dólares adicionales en el sistema por cuatro años (51,7 millones anuales) 96 96 Ibíd. . Pero no fue implementado hasta que luego de una nueva masacre en el sistema carcelario (21 de julio de 2021), el gobierno declaró ante los medios de comunicación que invertiría 75 millones de dólares en 4 años para atender el sistema carcelario 97 97 “Gobierno Anuncia Inversión De $ 75 Millones Para Reestructurar El Sistema Penitenciario”, en El Universo. https://www.eluniverso.com/noticias/politica/gobierno-anuncia-inversion-75-millones-para-reestructura-sistema-penitenciario-nota/ , es decir 131 millones de dólares menos del monto al que se había comprometido con la Corte Constitucional. En conclusión, si bien las garantías secundarias nacionales e internacionales han respondido a las demandas de protección de los derechos de las personas privadas de la libertad, sus decisiones no han sido implementadas por el Estado ecuatoriano. Las razones pueden ser variadas y exceden el alcance del presente artículo. Algunas de ellas pueden ser la falta de seguimiento de los órganos que dictaron las resoluciones, la falta de voluntad de órganos como la Corte Constitucional en hacer cumplir sus decisiones (de todas las instancias analizadas, la CCE es la única con la potestad de destituir a los funcionarios públicos que desacaten sus disposiciones), así como la falta de legitimidad democrática e institucional de la CIDH, la CCE y el sistema de justicia. La efectividad del sistema jurídico no se prueba en las interacciones sociales cotidianas, en las que los integrantes de la sociedad actúan con la convicción de sus obligaciones jurídicas y de la bondad de respetar la ley. La efectividad se prueba en los casos extremos, cuando los derechos de grupos marginados no se encuentran en la agenda del gobierno, los partidos políticos, los medios de comunicación y la sociedad en general. Órganos como las cortes constitucionales han sido denominados en la doctrina como contra-mayoritarios, entre otras razones porque no responden a la lógica de las mayorías que prevalece en las funciones de elección popular. Ante la falta de voluntad política de los Estados (en particular de la función ejecutiva, judicial y de la administración de justicia penal) de respetar y garantizar los derechos de las personas privadas de libertad, los órganos encargados de implementar las garantías secundarias deberían tener la voluntad de hacer cumplir sus decisiones. Cada informe, dictamen y/o sentencia desacatada desacredita los sistemas de protección de derechos humanos, y deja en la indefensión no sólo a las personas privadas de la libertad, sino a todas las personas que confían en dichos sistemas para proteger la dignidad humana. Post scriptum: el día que cerramos este artículo, el 18 de julio de 2022, doce seres humanos fueron asesinados en la cárcel de Santo Domingo de los Tsáchilas 98 98 Noroña, Karol E. “Masacre en la cárcel de Santo Domingo deja doce presos asesinados. Esto sabemos”, en GK, 18 de julio del 2022. https://gk.city/2022/07/18/masacre-carcel-santo-domingo-presos-asesinados/ . BIBLIOGRAFÍA Ávila, Ramiro. 2018. “La política criminal en el gobierno de la “revolución ciudadana”: del garantismo al punitivismo”. Revista Iuris 1.17: 29-56. CIDH. 2022. “PERSONAS PRIVADAS DE LIBERTAD EN ECUADOR”. 2022. Oas.Org. https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Informe-PPL-Ecuador_VF.pdf. CIDH, Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas, adoptados por la Comisión durante el 131º período ordinario de sesiones, celebrado del 3 al 14 de marzo de 2008. CIDH. 2002. Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, adoptado el 25 de octubre de 2022. Ferrajoli, Luigi. 2005. “Derechos Fundamentales”. En Los fundamentos de los derechos fundamentales, editado por Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello, 19-56. Madrid: Trotta. Núñez, Jorge; Suárez, Maka; Flores, Mayra; Carpio, Sofía y Pedro Gutiérrez. 2022. “Diagnóstico Del Sistema Penitenciario Del Ecuador 2021”. Kaleidos. https://www.kaleidos.ec/diagnostico-del-sistema-penitenciario-del-ecuador-2021/. Normativa y jurisprudencia Constitución de la República del Ecuador, Registro Oficial 449, 20 de octubre de 2008. Corte Constitucional del Ecuador, Sentencia 1037-16-EP/21, Jueza Ponente Daniela Salazar Marín, 10 de marzo de 2021. Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia 1943-12-EP/19, Jueza Ponente Daniela Salazar Marín, 25 de septiembre de 2019, párr. 44. __________. Sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, Juez Ponente Agustín Grijalva Jiménez, 24 de marzo de 2021, párr. 251. __________. Voto concurrente del Juez Ramiro Ávila Santamaría a la sentencia 365-18-JH/21 y acumulados, 24 de marzo de 2021. __________. Dictamen No. 6-20-EE/20. __________. Dictamen No. 8-21-EE/21. __________. Sentencia No. 247-17-SEP-CC. __________. Sentencia No. 365-18-JH/21. Corte IDH. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112. __________. Caso “Instituto de Reeducación del Menor” Vs. Paraguay. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de septiembre de 2004. Serie C No. 112 __________. Caso Pávez Pávez Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de febrero de 2022. Serie C No. 449. OEA. Convención Americana Sobre Derechos Humanos, 22 de noviembre del 1969. Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial De Justicia De Pichincha, Proceso No. 17203-2020-01984, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf Sala Especializada de lo Penal, Penal Militar, Penal Policial y Tránsito de la Corte Provincial de Justicia de Guayas, Proceso No. 09901-2021-00025, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf) Tribunal De Garantías Penales Con Sede En El Cantón Guayaquil. 2021. Proceso No. 09901-2021-00025 disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf Unidad Judicial De Familia, Mujer, Niñez Y Adolescencia Con Sede En La Parroquia Mariscal Sucre Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha. 2020. Proceso No. 17203-2020-01984, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf Unidad Judicial Penal Con Sede En La Parroquia Quitumbe Del Distrito Metropolitano De Quito, Provincia De Pichincha, auto de 5 de marzo de 2021, Proceso 17297-2021-00409, disponible en el portal SATJE. http://consultas.funcionjudicial.gob.ec/informacionjudicial/public/informacion.jsf