Cálamo 23
Julio 2025
LOS RETOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA FRENTE A LA ECONOMÍA DIGITAL
Entrevista con José Suing Nagua*
CHALLENGES FACED BY TAX ADMINISTRATIONS IN THE DIGITAL ECONOMY
Interview with José Suing Nagua
OS DESAFIOS DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA DIANTE DA ECONOMIA DIGITAL
Entrevista com José Suing Nagua
Alessandro Solarte Cárdenas*
Entrevista realizada en Quito, en el mes de mayo de 2025
* Es abogado y doctor en Jurisprudencia por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, cuenta con una con especialización en Legislación Tributaria, por la Universidad Andina Simón Bolívar, Ecuador (UASB); además, tiene una maestría en Economía por la Universidad de Las Américas, Ecuador (UDLA), y un doctorado en Derecho (UASB). Ha sido consultor de organismos internacionales y es un referente en descentralización y administración pública. Inició su carrera como juez nacional en 2009 y es actualmente presidente de la Corte Nacional de Justicia y consejero del Centro de Estudios de Justicia de las Américas (CEJA). Correo electrónico: jose.suing.n@udla.edu.ec.
** Es estudiante de Derecho de la Universidad de Las Américas, Ecuador (UDLA), y pasante en Cepeda y Asociados. Fue asistente de gestión y ayudante de cátedra de las asignaturas de Teoría Delito y de la Pena e Infracciones Penales en Particular en la Facultad de Derecho de la UDLA. También realizó una pasantía en la Asamblea Nacional del Ecuador. Correo electrónico: alessandro.solarte@udla.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0009-0000-1756-8418
En esta entrevista, el presidente de la Corte Nacional de Justicia del Ecuador, José Suing Nagua, reflexiona sobre los cambios y los retos que han surgido en el Derecho Tributa- rio a raíz del desarrollo de la economía digital en el mundo y específicamente en Ecuador. A partir de su experiencia como juez y como docente, expone sus ideas tanto sobre la normativa y la administración tributaria, como sobre la for- mación universitaria en estos temas.
In this interview, José Suing Nagua, President of the National Court of Justice of Ecuador, reflects on the changes and challenges that have arisen in tax law because of the development of the digital economy worldwide, and specifically in Ecuador. Drawing on his experience as a judge
and professor, he shares his thoughts on tax regulations and administration, as well as on university education in these areas.
Nesta entrevista, José Suing Nagua, Presidente do Tribunal Nacional de Justiça do Equador, reflete sobre as mudanças e os desafios que surgiram no direito tributário como resultado do desenvolvimento da economia digital em todo o mundo, e especificamente no Equador. Com base em sua experiência como juiz e professor, ele compartilha suas reflexões sobre regulamentação e administração tributária, bem como sobre treinamento universitário nessas áreas.
Es importante aclarar que únicamente los Estados pue- den ser considerados paraísos fiscales. Así lo establece la Ley de Régimen Tributario Interno del Ecuador,
que define criterios específicos para esta calificación, de los cuales deben cumplirse al menos dos de los tres siguientes: (1) una tasa efectiva del impuesto a la renta inferior al 60% de la vigente en el país; (2) que se per- mita operar sin una actividad económica sustancial en la jurisdicción; y (3) la inexistencia de mecanismos efectivos de intercambio de información.
Por tanto, no existe base legal ni técnica para consi- derar al internet como un paraíso fiscal. Lo que ha ocurrido, en realidad, es una transformación econó- mica que requiere respuestas normativas modernas.
solución para la tributación de estas empresas. El decir, que el operar a través de internet es una conse- cuencia intrínseca del no pago de impuestos
Sobre la siguiente parte de la pregunta, hay varias alternativas de solución que ya están en discusión a nivel internacional. Esto se enmarca en lo que doc- trinariamente se conoce como el Derecho Tributario Internacional, en el que los Estados ceden parte de su potestad tributaria y de su soberanía económica a una instancia supranacional, para que se encargue de expedir regulaciones que cubran estos escenarios.
El fenómeno digital trae como consecuencia la ex- pansión de los servicios sin fronteras físicas, por el uso de tecnologías que le permiten estar presente en tiempo real en todo lugar. Por esas características es que los Estados, en general, no pueden aplicar su normativa interna para gravar a los proveedores de servicios, puesto que no se siempre se conoce de dón- de provienen los servicios, cómo se materializan, y qué características poseen. Entonces, frente a aquello esta- mos en un escenario complejo. Tenemos que buscar unas alternativas completamente distintas, más allá del ordenamiento jurídico convencional, ordinario, que cubre los Estados.
En la actualidad, los 147 países que forman parte del Marco Inclusivo OCDE/G20 sobre BEPS (Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios) han
alcanzado un acuerdo para implementar un im- puesto mínimo global del 15% sobre las utilidades generadas a nivel mundial por las grandes empresas multinacionales.
A nivel nacional, varios Estados han implementado medidas para gravar los servicios digitales mediante tributos internos. En el caso de Ecuador, desde 2018 se incorporó el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los servicios digitales, lo cual supuso un reto considerable para la administración tributaria. El proceso de iden- tificar qué servicios debían estar gravados tomó más de un año, hasta que finalmente se publicó un listado específico de servicios digitales sujetos a IVA.
En los últimos años, la normativa ecuatoriana ha evolucionado para incluir, además, nuevas figuras relevantes en el ecosistema digital. La administración tributaria ha reconocido como sujetos pasivos a los agregadores de pago y a los mercados en línea. Estos incluyen tanto a las sociedades que proporcionan tec- nología para facilitar pagos en nombre de comercios (de forma presencial o virtual), como a aquellas que operan plataformas tecnológicas que conectan oferta y demanda de bienes o servicios de terceros. Estas operaciones están sujetas a retenciones en la fuente tanto de IVA como de Impuesto a la Renta, según la calificación otorgada por la autoridad tributaria.
Asimismo, se ha definido que la “importación” de servicios digitales –es decir, aquellos contratados o prestados a través de internet o tecnologías equiva- lentes– también se encuentra sujeta a la retención del IVA. Sin embargo, dado que se trata de un impuesto indirecto, la carga impositiva recae sobre el consumi- dor o usuario final del servicio, no sobre la empresa extranjera que lo presta.
Este tipo de medidas, que también han sido adoptadas en países como Colombia y España, representan un avance, pero no resuelven completamente el problema de la falta de tributación efectiva por parte de los gran- des proveedores digitales. Autores como Mauricio Plazas Vega ya advertían sobre este vacío normativo y propusieron soluciones anticipadas al fenómeno que hoy enfrentamos.
El IVA es un impuesto indirecto que no grava la ri- queza, sino que grava el uso o el consumo. Esta es una alternativa que podría funcionar, pero que no grava al proveedor, grava al usuario del servicio, como ya fue señalado, manteniéndose los desafíos respecto de la tributación de las grandes empresas. Ese es el fenóme- no que tiene que resolverse y posiblemente la solución internacional es la que funcionará.
En este sentido, la Administración Tributaria lo que ha generado es un catastro de los prestadores de servicios digitales no residentes que actúan en calidad de agentes de percepción del IVA, que tiene como finalidad iden- tificar a aquellas empresas que voluntariamente deseen actuar como agentes de percepción de este impuesto indirecto y permitirles presentar su declaración.
Por otro lado, el SRI tiene un departamento de tecno- logía que va desarrollando herramientas día a día, y esa es la tarea; es decir, las administraciones tributarias tienen que conectarse con la realidad de la economía virtual y de las herramientas que necesitan para estar actualizadas.
En Ecuador, si se identifica a una nueva aplicación que está siendo tendencia o que está transformando el mercado de la economía digital, la solución sería in- cluirla en el listado de servicios, así como la inclusión de las personas jurídicas en el catastro de prestadores de servicios digitales. Es decir, el mecanismo está dado, la regulación está dada y yo creo que es un pro- cedimiento ágil.
Ahora bien, matizando la pregunta, yo creería que sí. Ya tenemos antecedentes, por ejemplo, los activos intangibles. Toda marca tiene un valor y está en la contabilidad de las empresas que son sus propietarias. Entonces, lo que se debe hacer es afinar la regulación para incluir, bajo ciertos parámetros, la comercializa- ción de los datos, siempre que se encuentre dentro de la legalidad. Porque, recordemos que la clave el éxito de los servicios digitales es capturar información de los usuarios y entregarla a quienes los necesiten, a los que comercian. Un ejemplo claro es YouTube. Se puede acceder libremente a la aplicación, la cual le genera un perfil en función de las páginas que visita, de si escucha música, qué tipo de música, si es que consume otro tipo de contenido, qué tipo de contenido. Y claro, cuando usted accede a la plataforma gratuitamente, en cada segmento hay un bombardeo de publicidad. ¿Qué está sucediendo? La aplicación está haciendo uso de los datos, porque le está perfilando y orientando hacia dónde están sus necesidades, en función de cuál es su comportamiento respecto de esa plataforma. Está comercializando los datos. Por otra parte, si se quiere evitar anuncios, se condiciona a que se adquiera una afiliación (que sí tiene un pago). Ese es medianamente el mecanismo que tiene el servicio digital para facilitar. Por ello, estos servicios tienen almacenados una canti- dad impresionante de información que es segmentada en función de los perfiles de usuarios que va creando. Entonces, la posibilidad de gravar intangibles es válido
y pertinente, y se deben fijar parámetros claros. Es hacia donde se enrumba la tributación en tiempos de economía digital.
Esos son los temas que hay que discutir, afinar y poner en práctica. Es decir, tomo como referencia el porcentaje de ventas que tengo en el país y en función de eso asigno un valor de recaudación para el Estado ecuatoriano, ya no por IVA, sino por renta; es decir, por los ingresos generados.
Las herramientas como la inteligencia artificial nos permiten, precisamente, llegar a establecer mecanis- mos de cuantificación. Pero insisto, lo que tenemos que hacer es resetearnos la cabeza. Los que tenemos una visión tradicional del Derecho, de la norma, del tributo, de los criterios de residencia y fuente y demás, debemos actualizarnos en función de estas nuevas condiciones, que se están incorporando en una vorá- gine de avances.
la OCDE, organismos que están muy al día de estas propuestas.
El Ecuador debe incorporarse y apoyar estas iniciativas, respetando los mínimos como la soberanía, las condi- ciones de la economía local, y adaptando o asumiendo que lo que se está discutiendo a nivel internacional, será necesario a nivel nacional. Eso significa que las instancias, los organismos internacionales seguirán promoviendo nuevas medidas y uno tiene que adaptar- las. A partir de ahí no hay vuelta atrás, es un proceso de desarrollo vertiginoso, y el Estado, a través del gobier- no, el que corresponda, tiene que estar muy en sintonía con estos cambios.
Un ejemplo claro es el análisis de la figura del estableci- miento virtual permanente, que seabordalas situaciones en las que una empresa –sin presencia física- cuenta con presencia digital significativa –prestación de ser- vicios digitales a través de cualquier plataforma- en un Estado, generando que los ingresos gravados en dicho Estado sean gravados en esa jurisdicción.
la década del 70 eran muy populares y comunes las famosas “leyes de fomento”, como la Ley de Fomento Industrial, Ley de Fomento de la pequeña Industria, Ley de Fomento Artesanal, Ley de Abono Tributario, todas de carácter tributario, que surgieron en la etapa en que el Ecuador estaba apostando a la industrializa- ción. Entonces, esa fue mi primera aproximación a los números y a los temas tributarios.
Luego, tuve la oportunidad de hacer la especializa- ción, y yo no tengo maestría en Derecho Tributario, me quedé con la especialización. Hice una maestría en la UDLA, precisamente sobre descentralización y desarrollo local, que es otra de mis pasiones, y lo he trabajado mucho con gobiernos municipales, desde la asociación de municipalidades; y, desde la coope- ración internacional, estuve a cargo de un proyecto de desarrollo urbano en Babahoyo, que era la parte téc- nica de un proyecto mucho más amplio, que contaba con asistencia financiera desde el gobierno alemán, 35 millones de marcos, en la década de los 90, cuando no surgía ni el euro. También, en lo local tuve oportuni- dad de trabajar en sistemas tarifarios de servicios, en esos servicios, y las características de los servicios. Ese ha sido básicamente mi impulso para estar vinculado en estos temas.
procedimientos, y la misma fuerza del ejercicio de la potestad del Estado para establecer tributos, tiene contenido normativo puro y duro.
La serie de categorías que las hemos abordado en esta entrevista, precisamente por el fenómeno de la economía digital, contienen implicaciones teóri- cas profundas. Entonces, el estudiante puede ver la amplitud del Derecho Tributario, que no está en los números. Puede que, en una especialización, tal vez en una maestría, sí necesite el respaldo de la contabilidad, principalmente, porque si usted se va a dedicar a ser un abogado litigante, por ejemplo, tiene que saber cuáles son las condiciones económicas en las que la adminis- tración tributaria hizo el análisis para establecer una carga a su cliente. Así, mientras se tenga claridad sobre el concepto general de la contabilidad, de cómo van los números, puede desempeñarse sin problemas.
Lo que el estudiante y el profesional deben tener claro es que no trabajarán solos, se encargarán de los proble- mas jurídicos, al tiempo que un contador se enfoca en lo propio. Ahora, a propósito de la revolución tecnoló- gica y digital, lo pueden hacer programas informáticos, debidamente programados para el efecto.
Suing Nagua, José. 2016. Derecho Municipal. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.
Suing Nagua, José. 2011. Gobierno autónomo descentralizado. Quito: Corporación de Estudios y Publicaciones.