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DIÁLOGO ENTRE EL DERECHO Y LA PLANIFICACIÓN DE QUITO
Entrevista con Augusto Barrera*
DIALOGUE BETWEEN LAW AND QUITO PLANNING
Interview with Augusto Barrera
DIÁLOGO ENTRE DIREITO E PLANEJAMENTO EM QUITO
Entrevista com Augusto Barrera
Entrevista realizada de forma presencial, transcrita y editada
Septiembre de 2024
Quito - Ecuador
* Augusto Barrera Guarderas es Doctor en Ciencias Políticas y Administrativas y Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid
y Máster en Ciencias Políticas en Iberoamérica por la Universidad Internacional de Andalucía. Su carrera académica incluye cargos como Secretario de
Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación de Ecuador, Ministro Coordinador del Consejo Social del Gobierno de Ecuador y Alcalde del
Distrito Metropolitano de Quito. Actualmente, se desempeña como Director del Centro de Transferencia del Conocimiento e Innovación Social de la
Pontificia Universidad Católica del Ecuador. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-5522-0770
** Abogada por la Universidad Central del Ecuador, Master en derecho público con mención en derecho ambiental por la Universidad París 1 Panthéon
Sorbonne, Master en derecho procesal constitucional por la Universidad de las Américas. PhD en Derecho por la Universidad Andina Simón Bolívar.
Docente de derecho constitucional y derecho ambiental en la Universidad de las Américas y docente invitada en en varias universidades de posgrado de
Ecuador. Correo electrónico: viviana.morales.naranjo@udla.edu.ec. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1377-7719
*** Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (2013), máster en Diseño de Ciudades por la London School of Economics (2015), magíster
en derecho administrativo por el Instituto de Altos Estudios Nacionales (2023) y cuenta con un diplomado de Transiciones Energéticas para enfrentar
el cambio climático por la Universidad EAN (2023). Se desempeña como investigador y consultor jurídico y urbanista, experto en desarrollo urbanís-
tico y gobiernos locales. Ha trabajado como consultor de vivienda y ciudades para el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial, y fue
investigador para la Fundación Konrad Adenauer en temas de ciudades inteligentes y el análisis de retos estructurales del Ecuador. Cuenta con amplia
experiencia brindando asesoría técnica sobre gobernanza, derecho urbanístico y planificación urbana a gobiernos locales, así como en el desarrollo de
planes de gobierno para campañas políticas de municipios. Correo electrónico: aaorbea@gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0009-0002-5891-2080
Cómo citar esta entrevista: Morales Naranjo, Viviana y Álvaro Orbea. 2025. “Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito.
Entrevista con Augusto Barrera Guarderas”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 115-124.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.446
Viviana Morales Naranjo** Álvaro Orbea Cevallos***y
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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
Palabras clave: Derecho y ciudad; Derecho a la ciudad;
Derechos ambientales; Uso del suelo; Planificación
urbana; Movilidad; Urbanismo; Política pública
Keywords: Law and City; Right to the city; Environ-
mental rights; Land use; Urban planning; Mobility;
Urbanism; Public policy
Palavras-chave: Direito e a cidade; Direito à cidade;
Direitos ambientais; Uso da terra; Planejamento urba-
no; Mobilidade; Urbanismo; Política pública
VIVIANA MORALES NARANJO Y ÁLVARO
ORBEA (V y A): Desde su perspectiva como aca-
démico y exalcalde de Quito, ¿cuán separado está el
mundo del Derecho de la realidad de la ciudad? Y
siguiendo la línea de esta pregunta, ¿cómo puede el
Derecho adaptarse para ser más flexible y respon-
der mejor a la naturaleza dinámica de las ciudades
modernas?
AUGUSTO BARRERA (AB): Por algunas causalidades
históricas se tiene la idea errónea de que la problemá-
tica de la ciudad y de lo urbano está subordinada a
las discusiones que les corresponde a los arquitectos
y urbanistas. Esto es así porque la historia cuenta con
grandes arquitectos y urbanistas que pensaron que el
plano era lo suficientemente fuerte como para poder
performar las realidades. Sin embargo, una de las cosas
más importantes en la comprensión de la ciudad es que
esta es producto de la sociedad. Por lo tanto, lo que
explica en última instancia el significado de la ciudad
no son las relaciones espaciales, geográficas o arqui-
tectónicas entre objetos, sino fundamentalmente las
relaciones sociales. La comprensión de las relaciones
sociales permite explicar la historia, el comportamien-
to, la identidad, las lógicas de producción, las plazas, las
centralidades, las periferias, la segregación.
El Derecho, en un sentido muy amplio, desde una
perspectiva mucho más abstracta, implica regular las
relaciones sociales. Estamos viviendo una transición en
donde, si bien la perspectiva del campo disciplinar de la
arquitectura y del urbanismo son importantes, son cada
vez más trascendentales los asuntos de la regulación
urbana. Cada vez es más crucial no solo la regulación
entre las personas, sino las regulaciones entre las per-
sonas y la naturaleza. Por eso tenemos más ecólogos,
abogados, sociólogos, psicólogos en la configuración de
las ciudades. Se debe tener presente que la planificación
de la ciudad de la primera mitad del siglo XX tenía un
enfoque más modernista, más eurocéntrico de cohorte
post napoleónico; sin embargo, hoy se está dando paso
a una concepción cada vez más integral de las ciudades,
en donde el rol de la regulación es fundamental.
En términos conceptuales, el Estado básicamente tiene
tres macrofunciones: interviene directamente a través
de sus competencias, garantiza derechos de las perso-
nas que conforman la sociedad, y fundamentalmente
regula. La función de regulación es cada vez más im-
portante, especialmente en sociedades complejas, en
sociedades más líquidas. La ciudad es el espacio donde
hay mayor intensidad de interrelaciones; es el lugar
donde se producen las relaciones de convivencia y
donde se regula, por ejemplo, el uso del suelo: ningún
lugar rural tiene la complejidad y la intensidad del
uso del suelo de la ciudad. El uso de suelo debe ser
minuciosamente regulado porque es un tema comple-
jo, irrepetible, irreproducible, que además se valoriza
sobre la expectativa de futuro, porque no solo se trata
de atender a la calidad de la tierra, sino a la expectativa
de la rentabilidad futura del suelo. En resumen, no hay
ningún asunto urbano que no pase por la regulación.
(V y A): Durante su gestión como alcalde de Quito
entre 2009 y 2014, ¿cuáles fueron los principales
retos jurídicos que enfrentó al implementar políti-
cas públicas, considerando que en ese momento no
existían leyes como la LOTUGS (Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo)?
Y, a partir de ello, ¿cómo evalúa el marco jurídico
vigente en su administración y la aplicación de la
norma a la hora de tomar decisiones sobre Quito?
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Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos
(AB): Yo trabajo en temas urbanos desde el año 1992.
Primero fui investigador y después Coordinador
Académico del Centro de investigaciones CIUDAD por
12 años aproximadamente. Posteriormente, fui conce-
jal durante cuatro años. Entonces, ser alcalde no fue mi
primer empleo y eso hace una gran diferencia a la hora
de entender la planificación de una ciudad. El trabajo
de un concejal es fascinante desde el punto de vista de la
construcción del marco jurídico local, o sea, la produc-
ción de ordenanzas, como por ejemplo la regulación del
centro histórico de Quito. Yo entendía bien el marco
regulatorio de Quito, trabajé como concejal en el plan
maestro de movilidad, en la producción de las ordenan-
zas, etc. Además, tuve la suerte de coordinar la relación
entre el poder ejecutivo y la Asamblea Constituyente
durante la elaboración de la Constitución de 2008.
Durante el 2007 y 2008 coordiné la discusión de algunos
contenidos de la norma suprema como, por ejemplo, el
derecho a la ciudad, la función social y ambiental de la
propiedad, entre otros derechos.
El Municipio de Quito tiene una valiosa historia de pla-
nificación y regulación. Yo discrepo con el argumento
que sostiene que en Quito no existe -o falta- planifica-
ción y regulación, aunque si acepto que aún hay vacíos
por cubrir. Uno de los desafíos jurídicos de Quito es
el establecimiento de reglas claras en el modelo de
crecimiento de la ciudad. Por ejemplo, el concepto de
perímetro urbano debería ser absolutamente rígido en
su definición. En nuestra administración municipal,
anulamos temporalmente el concepto de suelo urba-
nizable, porque esta figura jurídica es una invitación
a que ciertas personas invadan o urbanicen en zonas
prohibidas. Otro tema jurídico complejo fueron las
potestades y competencias sobre el uso del suelo. Mi al-
caldía se produjo en un contexto donde estaba vigente
la Constitución de 2008, pero no había LOTUGS aún.
Bajo este contexto jurídico desarrollamos, a través de
ordenanzas y decisiones municipales, temáticas como
la distribución de cargas y beneficios, el traslado de
externalidades o la regularización de barrios.
En varios casos hicimos una extrapolación desde la
Constitución a las ordenanzas sin necesidad de que
exista una ley. El caso más claro es la Ordenanza 0352
del año 2013 sobre el Plan especial bicentenario para la
consolidación del parque de la ciudad y el redesarrollo
de su entorno urbano. Esta ordenanza, pionera en pla-
nificación, contiene buena parte de los instrumentos
de gestión de suelo que se trasladaron posteriormente
a la LOTUGS. Por ejemplo, en esa ordenanza se abor-
dan modificaciones y reformas parcelarias, asunto que
era impensable en esta ciudad hasta antes de 2013. Las-
timosamente, esta norma tuvo poco desarrollo porque
necesitaba de un operador urbano que la ejecute.
(V y A): Reflexionando sobre su mandato en la
Alcaldía de Quito y sus investigaciones posteriores,
¿cómo entiende que la política equilibra las demandas
sociales y el desarrollo urbano con el cumplimiento
de los requisitos jurídicos? Específicamente, ¿cómo
abordó la regularización de barrios durante su
administración y qué innovaciones jurídicas se im-
plementaron para enfrentar este desafío?
(AB): La regularización del suelo necesita dos so-
portes simultáneos. El primero implica una fijación
inclaudicable del perímetro de la ciudad; por eso no
estoy de acuerdo con la propaganda demagógica de la
regularización masiva de barrios. Yo discrepo con lo
que planteaba el actual alcalde Quito -Pabel Muñoz-
de hacer una regularización masiva de barrios porque
se trata de una invitación a la invasión de tierras. La
regularización masiva no resuelve las necesidades de
los sectores populares, sino que muchas veces forta-
lece la ganancia de los especuladores y traficantes de
tierra. Lo correcto es delimitar un perímetro durante
un periodo determinado, por ejemplo diez años; y a
partir de ello, realizar un censo con resultados reales
que permitan decidir el rumbo de la política pública
municipal. Adicionalmente, si el ideal es transitar
hacia a una ciudad compacta, hacia a una ciudad
relativamente densificada, se necesita colocar un
candado en el perímetro urbano y ampliar la oferta
dentro del área urbana. En este contexto, en nuestra
alcaldía realizamos un censo de los barrios irregulares.
El balance fue que Quito tenía 400 barrios ilegales
aproximadamente. Los resultados nos permitieron
identificar tres tipos de problemas que planteaban
soluciones jurídicas diferentes:
1. La relocalización en barrios como La Forestal.
Otros casos fueron imposibles de reubicar como
Palugo (Pifo) o el barrio Bolaños (en la ladera que
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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
separa la avenida Simón Bolívar de la vía Intero-
ceánica) que tienen mucha razón en sus demandas
de legalización. Sin embargo, se debe tener en
cuenta que en un contexto de cambio climático
como el que atravesamos, estos barrios están al filo
de la tragedia. Para estos casos, creamos el fondo
de relocalización, el bono de relocalización y un
modelo de valorización.
2. El segundo grupo se caracterizaba por ser barrios
que no contaban con un mecanismo de acompa-
ñamiento centralizado, lo que generaba costos de
transacción demasiado altos para las personas.
Para estos casos se creó la Unidad Regula tu Ba-
rrio, dentro del Municipio de Quito, que contaba
con una ventanilla única donde se realizaba todo
el trámite de regularización incluida la realización
de las topografías y los levantamientos de la infor-
mación predial.
3. El tercer grupo, que era el más complejo, tenía que
ver con problemas de propiedad. En muchos casos
los traficantes de tierra tienen las propiedades a
nombre de un tercero, mientras que la gente que le
pagó al traficante vive ahí por años sin un título de
propiedad, obteniendo únicamente un recibo de
pago por el precio de la tierra que ocupa. Para re-
solver esto, la solución jurídica fue promover dos
reformas en la Asamblea Nacional: la expropia-
ción extraordinaria y la partición administrativa
directa. Asimismo, se establecieron multas altísi-
mas para los traficantes que terminaban teniendo
el valor equivalente a una expropiación. Así, se
legró un emparejamiento contable que posibilita-
ba realizar la partición administrativa.
(V y A): Respecto al rol de los abogados que trabajan
en la planificación municipal. ¿Cuál fue el rol de
su equipo jurídico en la implementación de las po-
líticas urbanas? Y ¿cómo ve usted la función de los
abogados en la administración municipal: son meras
herramientas de la dirección o actores clave en la for-
mulación de políticas urbanas?
(AB): Tuve la suerte de contar con equipos jurídicos
con un alto nivel de respeto por el Derecho; pero,
sobre todo, con un gran compromiso por resolver
las problemáticas de la ciudad. Considero que el
Municipio requiere abogados que resuelvan los temas
complejos desde una perspectiva adecuada, formal y
proactiva. Además, se requiere que el Municipio haga
una socialización de la LOTUGS y de los instrumen-
tos de planificación municipal. En otras ciudades es
terrible lo que ocurre a causa de la falta de aplicación
de la normativa de planificación urbana; por ejemplo,
si se miran fotos satelitales de Santo Domingo o Playas
se puede evidenciar un problema de destrucción am-
biental increíble, de expansión urbana, de destrucción
de tierras fértiles, etc. por parte de personas que in-
cumplen la regulación municipal.
En Quito, otro problema es la comprensión y aplicación
de la política tributaria. ¿Cómo es posible que tengas
una ciudad con incremento continuo del patrimonio
edificado, pero sin presupuesto para adoquinar? Se
supone que el concepto de función social y ambiental
de la propiedad obliga al municipio a tener un me-
canismo redistributivo para resolver las demandas
sociales de quienes habitan la ciudad. Por el contrario,
si se tiene una visión extremadamente neoliberal res-
pecto a que no hay que regular, que no hay que fijar-o
aumentar- impuestos a quienes más ingresos generan,
que no hay que fijar el perímetro urbano, no se puede
planificar una ciudad adecuadamente.
(V y A): Tomando en cuenta que los jueces han re-
suelto casos como el del río Chibunga en Riobamba
o el caso de la familia Granda Centeno en las laderas
del Pichincha, donde se discutió si el Municipio tiene
la obligación de expropiar y pagar el justo precio a
los propietarios de zonas calificadas como de pro-
tección ecológica, ¿cuál es su opinión respecto a si
el Municipio está obligado a expropiar o si son los
propietarios quienes deben respetar las limitaciones
al ejercicio del derecho a la propiedad con base en la
función social y ambiental de la propiedad?
(AB): Desde un enfoque hegemónico se entiende
la propiedad como un derecho sin límites; es decir,
se trata de un enfoque basado en el liberalismo de
Mánchester caracterizado por la libertad económica
ilimitada. Lastimosamente se ha difundido un discur-
so de la dicotomía entre propiedad sin límites versus
expropiación. En Europa tienes regulaciones clarísimas
en relación con los temas de la edificación que limitan
el derecho a la propiedad. Por ejemplo, en Barcelona
no se puede construir un edificio de 80 pisos en la zona
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Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos
consolidada. Entonces, yo tengo la impresión de que
el tipo de reflexión sobre el tema de la función social y
ambiental en Ecuador está muy ligado a una noción de
la propiedad sin límites. El derecho a la propiedad debe
regularse a través de mecanismos públicos porque no
puede ser ilimitado.
Cada vez vamos a tener más resoluciones judiciales
en torno a problemas de movilidad y ambientales. La
función social y ambiental implica un gran esfuerzo
de regulación y un enorme esfuerzo de concertación.
Si se entiende el concepto de ciudad como macro bien
público, aparece una discusión muy interesante, en el
sentido de que la idea de lo público y lo común va más
allá de la dicotomía público-privada. Se debe superar
la dicotomía entre lo privado ligado a la idea de lucro
y de ganancia y lo público aparejado al discurso del
Estado y la burocracia. Debemos ver a la ciudad como
un bien común. Si te sientas a hablar con los “viejos”
planificadores de Barcelona y de otras ciudades de
Europa te dicen que estas ciudades crecieron en tan-
to creció la clase media que permitió que tengamos
ensanches, sitios, negocios, edificios, parques, etc. Es
decir, hay toda una economía detrás del crecimiento
de las grandes ciudades que debe ser tomada en cuenta
a la hora de planificar.
(V y A): Considerando las recientes sentencias de
la Corte Constitucional sobre los ríos Monjas y
Machángara, que establecen responsabilidades y me-
didas correctivas para el Municipio de Quito, ¿qué tan
viable es cumplir con estas sentencias desde el punto
de vista presupuestario, jurídico y técnico? ¿Cómo
debe responder el Municipio ante estas demandas
ciudadanas que evidencian una insatisfacción con la
gestión de la biodiversidad y el medio ambiente en la
ciudad?
(AB): La estructura hidrográfica de la ciudad es una
estructura tremendamente compleja. En Quito tene-
mos una sola cuenca –la del Machángara, San Pedro,
Guayllabamba–. La expansión del sector de Quitumbe
en los años 90 implicó un problema ecológico a la ciu-
dad por el aumento de la cantidad de aguas servidas
que se debía tratar. Imagínense que cuando un vecino
del Camal Metropolitano aprieta su baño esas aguas
servidas recorren 70 y pico de kilómetros de la ciudad
y atraviesa 60 y pico de quebradas. Desde la alcaldía de
Paco Moncayo se planteó que la solución a la contami-
nación de los ríos y desbordamiento de quebradas era
la construcción de un sistema de colectores y nuestra
alcaldía continuó en esa línea. La realidad es que el
sistema de alcantarillado que Quito tuvo durante 200
años era un sistema que arrojaba las aguas servidas a
las quebradas y a los ríos sin tratamiento alguno. Por
eso se requería la construcción de dos grandes plantas
de tratamiento de aguas servidas. Nosotros dimos
inicio a la construcción de la planta de tratamiento de
Quitumbe y ya se encuentra terminada. El siguiente
paso era construir el proyecto Vindobona (Obra pú-
blica de intercepción y tratamiento de aguas residuales
para Quito y parroquias anexas) que tenía un costo
entre 800 y 900 millones de dólares, pero no llegó a
ejecutarse. Lo que ocurre es que los montos de recau-
dación del Municipio han subido muy poco en estos
diez años porque lastimosamente la lógica de algunos
políticos es que atraen el voto popular bajo el discurso
de que “si votas por mí yo no te cobro impuestos y no
te multo”. Entonces, si tienes una estructura nacio-
nal profundamente debilitada, una estructura local
financiera muy debilitada, no es fácil obtener los 800
millones para construir un proyecto como Vindobona.
Por eso, el Municipio actual ha optado por dejar de
lado el proyecto Vindobona y construir en su lugar
aproximadamente 30 plantas de tratamiento de aguas
servidas. Este tipo de políticas públicas permitiría que
el sueño de tener un río Machángara limpio se mate-
rialice en 10 o 12 años.
Bajo ese contexto la sentencia del Río Machángara es
muy importante, pero se debe tener presente que la
descontaminación del Machángara no se puede hacer
de la noche a la mañana. Por eso, el diálogo entre el
Derecho y los temas de la ciudad son muy potentes. Se
debe entender el contexto de dinámicas municipales,
la racionalidad técnica y las capacidades operativas
del Municipio. No debemos caer en lo que ha ocurrido
en otras ciudades, donde las decisiones fundamentales
de la ciudad ya no son tomadas por los concejales y el
alcalde, sino por los jueces. Dejar todo en manos de
un juez es complicado porque se extingue la capacidad
de deliberación pública de los problemas públicos. No
creo que el Derecho deba sustituir la capacidad de
deliberación que debe tener una sociedad.
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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
(V y A): Los casos de los ríos Monjas y Machángara
dejan ver el creciente poder de los jueces constitu-
cionales para influir en la política urbana. ¿Hasta
qué punto cree que un órgano jurisdiccional debería
intervenir no solo en declarar vulneraciones de de-
rechos, sino también en dictar políticas sobre cómo
debe funcionar una ciudad? ¿Cuáles son los riesgos
y oportunidades de esta tendencia?
(AB): En la actualidad existen varias críticas en tor-
no a la política urbana que está siendo creada por
los jueces a través de sus decisiones judiciales. Hay
sentencias que inclusive llegan a detallar los conte-
nidos que debería tener un instrumento normativo
local como una ordenanza. Por ejemplo, el muni-
cipio quiere hacer una relocalización de una de las
paradas de transporte interparroquial y resulta que
esa cooperativa de transporte presenta una demanda
judicial y el juez resuelve que esa relocalización es
inconstitucional. Es decir, los jueces entran a reglar
temas muy específicos que terminan eliminando la
intervención del Municipio.
A mí me parece muy interesante que el cumplimiento
del derecho a la ciudad, los derechos de la naturaleza
y el derecho a vivir en un ambiente sano se exija por
parte de los ciudadanos, pero me preocupa que todo
quiera resolverse a través de la judicialización. Por
ejemplo, en Bogotá la declaración de un área como
protegida o los asuntos de movilidad como el Metro
de Bogotá terminaron judicializándose; el proble-
ma es que si recurrir al juez se vuelve una práctica
común se sustituye la capacidad deliberativa y eje-
cutiva que tiene el Municipio. Entonces, los jueces y
abogados deben tomar en cuenta no solo en derecho
urbanístico ligado a los temas de regulación y a los
componentes jurídicos de los planes, sino profundi-
zar en las discusiones sobre la relación entre derecho
y ciudad.
(V y A): Considerando que la Corte Constitucional
ha dejado sin efecto ordenanzas municipales, ¿qué
tan efectivo o viable cree que sería establecer un diá-
logo más profundo entre los jueces constitucionales
y el Municipio? ¿Podría este diálogo materializar el
debate deliberativo y mejorar la calidad de las sen-
tencias judiciales en temas urbanos?
(AB): El tema urbano es tan complejo que requiere un
nivel de especialización porque los juristas pueden tener
una capacidad argumentativa formal muy potente, pero
esa capacidad requiere tomar en cuenta la capacidad
efectiva del Municipio. Esto quiere decir que la descon-
taminación del Machángara no se puede ejecutar sin
tomar en cuenta las capacidades técnicas, financieras y
fácticas del Municipio porque se va a requerir expropiar
terrenos, construir vías de acceso, etc. Los jueces deben
tener suficientes elementos para poder comprender la
complejidad del cumplimiento de sentencias porque
me temo que mañana se pueda pedir la destitución de
un alcalde por no poder cumplir con una sentencia de
la noche a la mañana. Esta situación provocaría una
progresiva erosión de la capacidad operativa del muni-
cipio para ejercer sus competencias.
La academia debe discutir con profundidad esta re-
lación entre Derecho y ciudad y no centrarse solo en
el derecho urbanístico entendido como regulación del
suelo. Se requiere que los planificadores, urbanistas
y jueces conozcan de medio ambiente, de derechos
colectivos, del derecho a la ciudad, para que no se
disuelva la capacidad efectiva de actuación de la auto-
ridad que fue elegida por los ciudadanos.
(V y A): Considerando que su periodo como alcalde
coincidió con el inicio de un nuevo ciclo constitucio-
nal y legislativo, incluyendo la nueva Constitución
y el COOTAD, ¿cuáles son los desafíos que aún per-
sisten en cuanto a las competencias y atribuciones
de los diferentes niveles de gobierno en Ecuador?
Específicamente, ¿cómo afectan estos desafíos la
capacidad de los municipios para gestionar efectiva-
mente su territorio?
(AB): El conflicto de competencias es complejo. Por
ejemplo, el municipio debería tener una titularidad
muy fuerte sobre la gestión del suelo. Si bien tenemos
la LOTUGS, reglamentos, ordenanzas sobre la gestión
del uso del suelo, estas normas están muy por atrás de
lo que se requiere para satisfacer las demandas actuales.
Por ejemplo, hay concurrencia y superposición de com-
petencias sobre la gestión del suelo entre los Gobiernos
Autónomos descentralizados (GADS) parroquiales,
municipales, provinciales y el gobierno nacional. El
problema es que cuando tienes cuatro autoridades
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Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos
autorizadas a reglar el mismo tema en realidad no tienes
ninguna autoridad que haga su trabajo efectivamente.
Un ejemplo de superposición de competencias son los
temas ambientales como el caso del Río Machángara,
o los incendios donde se evidencia que el Estado no
es capaz de organizar adecuadamente la intervención
de cada uno de los actores; es decir, el rol que debe
cumplir el gobierno central y cada uno de los GADs
involucrados.
Otro problema son los vacíos legales. Eso puede verse
por ejemplo en el tema del transporte y movilidad. Por
ejemplo, se planifica e instala un sistema ferroviario
como el Metro de Quito y resulta que no existe nin-
gún tipo de desarrollo normativo en relación con los
sistemas ferroviarios. Entonces, los municipios tienen
que crear, de cero, reglas sobre los niveles de calidad del
Metro, el funcionamiento, los mecanismos de intermo-
dalidad, los estándares de funcionamiento, etc.
(V y A): Considerando que los municipios a menu-
do dependen de otras entidades gubernamentales
para resolver problemas jurídicos, ¿qué desafíos
específicos enfrentó su alcaldía en relación con el
tránsito, la movilidad y, en particular, durante la
ejecución del proyecto del Metro de Quito?
(AB): Hasta hoy el Metro de Quito no tiene un de-
sarrollo adecuado conforme el avance del proyecto.
Como señalé previamente no existe un marco jurídico
nacional que establezca el uso y funcionamiento de
sistemas ferroviarios urbanos. No se puede trasladar
los parámetros de funcionamiento de un autobús a los
sistemas ferroviarios. Esto debería resolverse a través
del Consejo de Competencias que hasta hoy ha sido de
poca utilidad. Este organismo debería ser capaz de crear
diálogos entre todos los actores con competencias en
una materia, y adicionalmente, debe convertirse en un
engranaje institucional que clarifique las competencias
de cada uno de los actores y garantice que cada uno de
los actores cumpla cabalmente con sus competencias.
Otro problema es que el Municipio quiere ejercer una
competencia, pero la Corte Constitucional decide que
un determinado asunto no era competencia municipal
sino del gobierno central. Por ejemplo, se crea una
ordenanza que establece una tasa por el tendido de
cables y la Corte declara inconstitucional la ordenanza
porque el Municipio ha asumido una competencia nor-
mativa que no le ha otorgado el ordenamiento jurídico
en relación del uso, aprovechamiento y explotación del
espectro radioeléctrico y el régimen general de comu-
nicación y telecomunicaciones, afirmando que es una
competencia exclusiva del Estado central. Entonces, el
Municipio se queda en el aire con esa decisión judicial
porque eso implica que por años la ciudad se quede sin
soterramiento de los cables.
Me parece loable que ahora Ecuador vaya a tener jueces
constitucionales especializados. Esos jueces van a tener
que resolver un volumen muy importante de casos
relacionados con temas urbanos por lo que se requiere
que estén preparados para sumir este reto.
(V y A): Tomando en cuenta que los jueces constitu-
cionales deben tutelar derechos como el derecho a la
movilidad, a un ambiente sano, el derecho a la ciu-
dad, etc. ¿Considera que los jueces están preparados
para enfrentar el cúmulo de demandas relacionadas
con temas urbanos y ambientales? ¿Es necesaria una
mayor especialización?
(AB): Creo que hay que ir hacia un proceso de es-
pecialización de los abogados y jueces, no solo en la
temática ambiental sino en temas urbanos. Para poner-
lo en términos generales, no se trata solo de entender la
relación entre Derecho y ciudad, sino entre Derecho y
espacio, entre Derecho y territorio. Es decir, se trata de
abordar las implicaciones espaciales de la convivencia
social y tomar en cuenta los mecanismos espaciales que
están detrás de la política pública como la localización,
deslocalización, valorización, concentración. Hay que
entender que cada mecanismo provoca un conflicto
entre diversos actores sociales: el vendedor ambulante,
el comerciante que tiene un negocio formal y que paga
un arriendo e impuestos, el usuario del espacio públi-
co que quiere una ciudad en la que se pueda circular,
¿Quién de ellos tiene la razón sobre la forma en que
se debe ocupar el espacio público? Para resolver estos
temas complejos se requiere una especialización en el
ámbito del derecho urbano y del derecho ambiental.
(V y A): Considerando la creciente judicializa-
ción de problemas urbanos a través del derecho
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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
constitucional en Ecuador, ¿cómo afecta esta tenden-
cia a la seguridad jurídica respecto al cumplimiento
de las normas urbanísticas y a la capacidad de los
municipios para gestionar el espacio urbano?
(AB): La seguridad jurídica es la certidumbre respecto
al cumplimiento de unas reglas. Entonces, en nuestra
administración propusimos no mover el límite urbano
en 10 o 15 años, lo que significa un mensaje claro de
seguridad jurídica para los ciudadanos. Esa política
pública disminuye la expectativa de la especulación del
uso del suelo. Es una política complicada porque im-
plica que la primera vivienda que se construya en una
zona prohibida debe ser derrocada. Otro problema
es que llegue una nueva administración municipal y
cambie las reglas, o deje de aplicar la regla, o peor aún,
que a través de una sentencia judicial se dé de baja la
regla que prohibía la edificabilidad en una zona. Todo
esto genera una incertidumbre sobre en la planifica-
ción y gestión de la ciudad.
Otro problema que genera inseguridad jurídica para
el Municipio es que si alguien quiere demandar judi-
cialmente la contaminación del río Machángara no
es necesario que presente la demanda ante un juez de
Quito (que es el juez del lugar donde se originó el daño)
sino que puede presentar la demanda ante el juez del
lugar donde se produce los efectos de la contaminación;
por ejemplo, el juez de Los Bancos o de Esmeraldas.
Esto genera una incertidumbre sobre la gestión urbana
y la aplicación de las normas urbanísticas porque la
decisión de un juez de Esmeraldas marca el rumbo de
las actuaciones del Municipio de Quito.
(V y A): Considerando la tendencia de los ciudada-
nos a recurrir a la justicia en lugar de ir al municipio,
¿cómo ve usted la eficacia de los mecanismos de
participación ciudadana, como La silla vacía, para
recuperar la confianza en las instituciones muni-
cipales y fomentar un diálogo más directo entre
ciudadanos y autoridades locales? ¿Qué se necesita
para que estos mecanismos funcionen efectivamen-
te en el contexto actual de desconfianza institucional
municipal?
(AB): Los últimos 15 años vivimos en una situación
de polarización y de desconfianza en las instituciones.
No puede ser que ocurra un incendio en Quito y que el
debate se centre en si quien está saliendo en los medios
de comunicación para dar su análisis sobre el tema es
correísta o anticorreísta. Lo que deberíamos estar dis-
cutiendo es cómo mejoramos las condiciones para que
la ciudad enfrente los problemas como los incendios o
la viabilidad. Necesitamos reconstruir la confianza en
las instituciones y en los mecanismos de participación
para que realmente funcionen y sean efectivos en la
toma de decisiones municipales. Si una sociedad no
confía en sus mecanismos de representación, que son
los partidos y en las instituciones, ¿a través de qué me-
canismo puedes construir un futuro como sociedad?
(V y A): Considerando la desconfianza actual en las
instituciones públicas, ¿cómo cree que esta situación
afecta el funcionamiento diario de los municipios,
especialmente en procesos como la contratación
pública? ¿Qué impacto tiene esta desconfianza en
la eficiencia administrativa y en la capacidad de los
funcionarios para tomar decisiones? ¿Cómo pode-
mos superar esta crisis de confianza para construir
una sociedad más funcional y democrática?
(AB): Yo estoy convencido de que la inmensa mayoría
de gente que está en el servicio público es gente honra-
da que trabaja por vocación de servicio público. No se
puede estigmatizar el servicio público por el hecho de
que alguien cometa actos de corrupción. El problema
es que si mañana se abre un proceso de contratación
púbica para construir una vía y se presentan cinco
oferentes y gana uno, los otros 4 oferentes van a decir
que en eso proceso de contratación hubo corrupción.
Bajo esta lógica es imposible avanzar en la ejecución
de políticas públicas. Si no queremos tener una ciudad
fallida se requiere construir una cultura de moderniza-
ción democrática y un nivel de confianza interpersonal
e institucional. Recuperar la confianza en la esfera pú-
blica es el reto de las nuevas generaciones.
(V y A): Considerando los desafíos urbanos actuales
en América Latina, como la vivienda asequible o la
movilidad, ¿qué innovaciones jurídicas cree que de-
berían adoptar las ciudades latinoamericanas para
enfrentarlos? ¿Cómo puede el Derecho, entendido
como una herramienta, ayudar a abordar estos pro-
blemas de manera más efectiva?
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ISSN Impreso 1390-8863 ISSN Digital 2737-6133
Cálamo 22
Enero 2025
Viviana Morales Naranjo y Álvaro Orbea Cevallos
(AB): Respecto al tema de la vivienda, el mecanis-
mo principal que hemos tenido en América Latina,
Ecuador incluido, es enfrentar el tema de la vivienda
de interés social a través del modelo ABC: Ahorro
+ Bono + Crédito. En Ecuador, aproximadamente
un tercio de las personas están insertas en la eco-
nomía formal mientras que dos tercios están fuera.
Aproximadamente el 38% de personas tienen un em-
pleo adecuado mientras que el resto no. Esto quiere
decir que dos de cada tres personas no son parte de
la economía formal, no tienen un empleo adecuado y
muy probablemente no tienen ningún tipo de lógica
bancarizada. Esto implica que el financiamiento de
vivienda de interés social solo pueda ser accesible para
las clases medias y medias bajas, sin que el modelo
ABC llegue a los sectores más pobres. Entonces ten-
dríamos que pensar en otros mecanismos de acceso a
la vivienda que se usan en Berlín, Barcelona o Nueva
York como el leasing habitacional que consiste en un
contrato de arriendo con promesa de compraventa
donde el inmueble se transfiere al nombre del arrenda-
tario al finalizar el último pago de la cuota. Para tratar
los problemas de vivienda en Quito se debería pensar
en construir sobre lo construido, es decir, todos esos
espacios vacíos que son de propiedad pública y que no
están siendo utilizados, pueden servir para dinamizar
la producción de vivienda y para la revitalización ur-
bana. Entonces se podría tener 10 o 12 polígonos en la
ciudad para alojar decenas de miles de personas. Eso
requiere una lógica jurídica institucional que no existe
por el momento.
En cuanto al tema de movilidad, se requiere extender
la dinámica de modernización del sistema y construir
una cultura cívica. El problema es que se ha difundido
la idea de que la regulación urbana es un conflicto entre
el Estado y el individuo, pero cuando se crean normas
que prohíben parquearse en la vereda o que ordenan
el pago de una tarifa por estacionamiento no se está
regulando un asunto entre el Estado y el individuo,
sino asuntos entre los individuos. Para materializar
políticas públicas de convivencia masiva como la
movilidad o la seguridad de convivencia, se requieren
normas que promuevan incentivos y desincentivos
que faciliten la convivencia social. En relación con el
tema de la movilidad, la ley tiene una capacidad per-
formativa extraordinaria hacia el futuro. Por ejemplo,
si hoy se crean normas que incentiven las formas
de movilidad alternativas al vehículo esta regla crea
efectos potentes para que en el futuro se usen menos
autos. El problema de movilidad se soluciona creando
reglas de conductas, por ello se requiere abogados que
creen regulaciones de incentivos y desincentivos. Re-
gular adecuadamente la convivencia de los actores que
habitan la ciudad es un elemento clave que requiere la
participación de los abogados.
(V y A): Considerando el vínculo inquebrantable
entre política y Derecho, y la necesidad de que los
jueces se especialicen en temas urbanos, ¿qué co-
nocimientos y experticia profesional cree usted que
debería tener un planificador de la política urbana,
como un alcalde, un concejal o un secretario de
movilidad o ambiente? ¿Hasta qué punto deberían
estos funcionarios conocer de Derecho o contar con
un equipo de asesores legales para entender las im-
plicaciones de sus decisiones y evitar problemas de
inconstitucionalidad en sus ordenanzas o políticas
públicas?
(AB): Debemos entender que bajo las reglas de la
democracia todo el mundo puede elegir y ser elegido;
pero desde mi experiencia, considero que es incon-
cebible que alguien que no tiene la menor idea de la
planificación de la ciudad y de la regulación urbana,
pueda presentarse y ejercer una función como la
alcaldía o la concejalía. Lamentablemente, hay gente
que no tiene la menor idea de la ciudad que va a ad-
ministrar, de la implicación de las decisiones que va
a tomar, de los efectos que sus políticas públicas van
a tener en la vida de la ciudad. El problema es que
un alcalde o concejal quiera pasar por un periodo de
curva de aprendizaje de dos o tres años y al cuarto año
ya tenga que dejar el cargo. Por ello, se requiere que
ingresen a la administración municipal personas con
conocimiento y experiencia en lugar de personas que
ingresen esperando aprender desde cero el tema de la
gestión municipal.
Por otra parte, los ciudadanos deben tener la capacidad
de construir juicios de valor, de votar bien, de tener
una exigencia en relación con sus representantes. En
una esfera pública tan empobrecida y polarizada por
los medios de comunicación es difícil que las personas
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Diálogo entre el Derecho y la planificación de Quito
tengan una idea objetiva de quién es realmente el can-
didato a alcalde o concejal por el que piensan votar,
cómo este piensa, qué capacidad y experiencia tiene
para ocupar un cargo público. Tomar en cuenta la di-
mensión ética del servicio público es un elemento clave
que no puede ser dejado de lado por los votantes. No se
puede seguir votando por quien cuenta bien un chiste
en redes sociales, o por quien canta bien o se maquilla
bonito. Tengo la impresión de que eso es lo que esta-
mos viviendo y ojalá podamos cambiar esta situación.