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Cálamo 20
Enero 2024

ANÁLISIS CONTRIBUTIVO PARA LA MITIGACIÓN DEL IMPACTO URBANO
Caso San Pedro Garza García

CONTRIBUTIVE ANALYSIS FOR THE MITIGATION OF THE URBAN IMPACT
San Pedro Garza García Case

ANÁLISE CONTRIBUTIVA PARA A MITIGAÇÃO DO IMPACTO URBANO
Caso San Pedro Garza García

Recibido: 22/VII/2024
Aceptado: 17/X/2024

Resumen
En el presente artículo se analiza la figura de las aporta-

ciones contributivas para la mitigación del impacto urbano
previstas en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro Garza García,
Nuevo León, México; como fuente de ingresos municipales.
En primer lugar, se estudian las generalidades, características
y elementos que comprenden dicha aportación para determi-
nar su naturaleza fiscal. Y en segundo lugar se analiza si dicha
figura atiende a su aplicación efectiva conforme a Derecho, o
violenta la esfera jurídica de los contribuyentes basado en los
principios constitucionales tributarios.
Palabras clave: Ingreso público; Contribución; Mitigación
ambiental; Impacto urbano; Derecho fiscal

Abstract
This article analyses the figure of the contributory

contributions for the mitigation of urban impact provided
for in the eighth title of the Zoning and Land Use Regulations
of the Municipality of San Pedro Garza García, Nuevo
León, Mexico; as a source of municipal revenue. Firstly, the
generalities, characteristics and elements that comprise this
contribution are studied in order to determine its fiscal

nature. And secondly, it is analysed whether this figure is
effectively applied in accordance with the law, or whether it
violates the legal sphere of taxpayers based on constitutional
taxation principles.
Keywords: Public income; Contribution; Environmental
mitigation; Urban impact; Tax law

Resumo
Este artigo analisa a figura das contribuições para a

mitigação do impacto urbano, prevista no oitavo título do
Regulamento de Zoneamento e Uso do Solo do Município
de San Pedro Garza García, Nuevo León, México, como fonte
de receita municipal. Em primeiro lugar, são estudadas as
generalidades, as características e os elementos que compõem
essa contribuição, a fim de determinar sua natureza fiscal. E,
em segundo lugar, analisa-se se essa figura é efetivamente
aplicada de acordo com a lei ou se viola a esfera jurídica dos
contribuintes com base nos princípios constitucionais de
tributação.
Palavras-chave: Receita pública; Contribuição; Mitigação
ambiental; Impacto urbano; Direito tributário

* Es doctor en Derecho con acentuación en Métodos Alternos de Solución de Conflictos dentro del Programa Nacional de Posgrado de Calidad del
CONACyT en la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL, y doctor en Derechos Humanos por la Universidad de Estudios Multinacionales. Es
investigador del Sistema Nacional de Investigadores del CONACyT-México Nivel I, e investigador del Centro de Investigación de Tecnología Jurídica y
Criminología perteneciente a la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. Sus áreas de investigaciónson: Derecho Fiscal, Derecho Digital, Dere-
cho Constitucional y Derechos Humanos. Es profesor titular en la Maestría en Derecho Fiscal y Finanzas Públicas, integrante del Claustro Académico en
la Maestría y Licenciatura en Derecho Fiscal en la Facultad de Derecho y Criminología de la UANL. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-0430-5202

** Es licenciada en Derecho por la Universidad de Monterrey graduada del Programa de Honores, maestra en Derecho Fiscal y Finanzas Publicas de la
FacDyC-UANL. Se desempeña como abogada litigante en materia administrativa con especialidad en desarrollo urbano.

Correo electrónico: andradelozanopaulavictoria@gmail.com
Cómo citar este artículo: Garza de la Vega, Daniel Alberto y Paula Andrade Lozano. 2025. “Análisis contributivo para la mitigación del
impacto urbano. Caso San Pedro Garza García”. Revista de estudios jurídicos Cálamo, núm. 22: 45-59.
DOI: https://doi.org/10.61243/calamo.22.429

Daniel Alberto Garza de la Vega* Paula Andrade Lozano**y

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

INTRODUCCIÓN

El objetivo de la presente investigación consiste
en realizar un análisis jurídico-fiscal sobre la consti-
tucionalidad de las aportaciones para la mitigación
del impacto urbano previstas en el Título octavo,
denominado “Aprovechamientos urbano optativos”,
del Reglamento de Zonificación y Uso del Suelo de
San Pedro Garza García, como fuente de ingresos
municipales.

Primeramente, dicha figura consiste en otorgar a los
propietarios de bienes inmuebles en el Municipio de
San Pedro Garza García, a solicitud de parte interesada,
un incremento de densidad y/o coeficiente de utiliza-
ción de suelo. Esto, a través de una aportación que debe
realizar el interesado en favor del municipio, estable-
ciéndose en el referido Reglamento de Zonificación y
Uso del Suelo la fórmula que debe aplicarse para efecto
de establecer el monto de la aportación.

De lo anterior, resulta evidente que dicha figura tiene
carácter fiscal y constituye un ingreso municipal; no
obstante, no está estipulado ni en la Ley de Hacienda

de los municipios del Estado de Nuevo León, ni en la
Ley de Ingresos de los municipios del Estado de Nuevo
León, y mucho menos en el presupuesto de ingresos
autorizado por el Estado en favor del Municipio de San
Pedro Garza García.

Asimismo, a pesar de tener por denominación en el
Reglamento municipal de “aprovechamiento”; se con-
sidera que, dada la naturaleza de dicha aportación,
ésta no constituye un aprovechamiento, por lo que se
llevará a cabo un análisis para determinar, de acuer-
do con el objetivo de dicha aportación, qué tipo de
contribución es.

Una vez que se haya determinado qué tipo de con-
tribución es, se llevará a cabo el desglose de dicha
contribución para efecto de verificar el debido cum-
plimiento del principio constitucional de legalidad; el
cual, además de reflejarse en el ámbito de reserva de
ley, también constituye la delimitación de los elemen-
tos esenciales de las contribuciones, como lo son el
sujeto, objeto, base, tasa o tarifa.

TIPO DE INGRESO PÚBLICO

Como objetivo principal del presente trabajo de
investigación, se realiza un análisis fiscal de la figura
de los aprovechamientos urbanos optativos previstos
en el Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo de
San Pedro Garza García, Nuevo León, en específico,
sobre la “aportación económica” prevista como re-
quisito para obtener los referidos aprovechamientos
urbanos.

Primeramente, se considera oportuno determinar
qué tipo de ingreso público es la referida aportación
económica, lo cual se analizará desde las diversas de-
nominaciones que el Reglamento pretende atribuirle
a dicha figura, del análisis del objeto y alcance del
mismo de conformidad con la doctrina y, finalmente,
según la legislación aplicable.

Así pues, del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo municipal se observa lo siguiente:

• El título octavo se denomina “Aprovechamientos
urbanos optativos”, por lo que de ahí se entiende
que la autoridad municipal utiliza el concepto de
“aprovechamientos”, el cual es una figura de ingreso
público fiscal.

• En el capítulo I de dicho título octavo se hace refe-
rencia a que el interesado deberá de proporcionar
una “aportación económica”, con el objeto de finan-
ciar obras de infraestructura, servicios y mejoras del
espacio público del distrito y/o distritos colindantes
donde se localice el predio beneficiado.

• Luego, en el capítulo II, y apartado tercero del refe-
rido título octavo, se menciona que el otorgamiento

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de la densidad y CUS optativa estará condicionado
a que los interesados realicen una “aportación para
la mitigación del impacto urbano generado”, deno-
minación que también es utilizada en la fórmula
establecida.

• Por otro lado, en los tres apartados del título oc-
tavo antes referido, se dispone que la Secretaría
de Finanzas y Tesorería llevará la contabilidad del
“Fondo de Aportaciones por Aprovechamientos
Optativos”.

• Asimismo, se dispone que las “aportaciones” no
sustituirán el pago de otros “derechos”, “licencias” o
“acciones de mitigación” previstas en el Reglamento
o normativa.

De lo anterior se deduce que si bien el título octavo y
la figura que se estudia en la presente investigación se
denomina como “aprovechamientos”, esto no significa
que la aportación económica a la que se hace referencia
sea un ingreso público clasificado como aprovecha-
miento, ya que, tal como lo dispone la Segunda Sala
de la Suprema Corte de justicia de la Nación en su
“Jurisprudencia, 184633” –con independencia de la
denominación–, para analizar dicho ingreso se debe
partir de la naturaleza, objeto y alcance para deter-
minar su clasificación. Por ello, se considera que la
denominación que el mencionado Reglamento pre-
tende otorgar es la de “aportación para la mitigación
del impacto urbano generado”, pues, además de ser
la denominación que se dispone expresamente en la
fórmula que estipula el cálculo precisamente de dicha
aportación, es la denominación que se establece en los
apartados de la densidad y CUS optativos.

Asimismo, se considera relevante hacer énfasis en que
la autoridad municipal refiere que el pago de dichas
aportaciones no sustituye “otros” derechos, licencias o
acciones de mitigación, por lo que desde una interpre-
tación normativa se implicaría que dicha aportación
podría ser considerada como un derecho, licencia o
acción de mitigación.

No obstante, dice Ortega (2021): “para comprender la
naturaleza de dicha aportación y por ende determinar
la clasificación de la misma como ingreso público”
(pp.17-18), se traen nuevamente las características con
las que, conforme a, cuentan los ingresos públicos:

a) Se constituyen de una cantidad dineraria. Pues es
una aportación económica que deriva del cálculo
de una fórmula establecida, sin que en el presente
caso el Reglamento estipule otra forma de liquida-
ción o cumplimiento de la obligación.

b) Son percibidos por un ente público, que en el pre-
sente caso consiste en la Secretaría de Finanzas
y Tesorería del municipio de San Pedro Garza
García, Nuevo León.

c) Su finalidad es realizar los fines constituciona-
les. Del análisis del título octavo del referido
Reglamento, se interpreta que la finalidad de la
aportación para la mitigación del impacto urbano
tiene como objeto el de financiar obras de infraes-
tructura, servicios y mejoras del espacio público
del distrito y/o distritos colindantes donde se lo-
calice el predio beneficiado.

d) Tienen una finalidad directa e inmediata o indi-
recta y mediata. La referida aportación tiene una
finalidad directa e inmediata, toda vez que su
finalidad se encuentra estrictamente estipulada
para efecto de financiar obras de infraestructura,
servicios y mejoras del espacio público del distri-
to y/o distritos colindantes donde se localice el
predio beneficiado; y es inmediata toda vez que
a raíz del otorgamiento de los aprovechamientos
a determinado inmueble, la construcción se reali-
zará con sustento en dicho permiso, por lo que la
adecuación de la referida infraestructura y demás
mejoras deberá realizarse de manera inmediata.

e) El criterio de cuantificación. Las bases para la
determinación de sus montos deben venir esta-
blecidos en una ley o en una disposición emitida
por el Congreso Federal o Estatal. En cuanto a este
punto, de precisa que las referidas aportaciones
para mitigación del impacto urbano no se encuen-
tran previstas en una ley o disposición emitida por
el Congreso Estatal y mucho menos Federal; por
lo que, adelantando al análisis de dicha figura, se
contraviene el principio de legalidad y l concu-
rrencia de facultades de los diferentes órdenes de
gobierno.

f) El ente público que lo percibe debe poseer sobre
el mismo plena disponibilidad. Tal como refiere el
Reglamento municipal, la Secretaría de Finanzas
y Tesorería llevará la contabilidad del “Fondo de
Aportaciones por Aprovechamientos Optativos”

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

y autorizará el ejercicio de sus recursos según lo
determine el R. Ayuntamiento.

Ahora bien, y en virtud de que Cuevas (2010) refiere
que los ingresos públicos pueden clasificarse en tres
categorías: ordinarios y extraordinarios; tributarios y
no tributarios; directos e indirectos, de conformidad
con lo expuesto en el primer capítulo de la presente
investigación, se estima que las aportaciones para la
mitigación del impacto urbano se clasifican como un
ingreso ordinario tributario directo.

Así pues, los ingresos públicos que el Municipio de
San Pedro Garza García puede percibir, de confor-
midad con la Ley de Ingresos para los municipios del
Estado de Nuevo León para el ejercicio fiscal 2023 son,
en resumen: impuestos, derechos, contribuciones por
nuevos fraccionamientos, edificaciones, parcelacio-
nes y subdivisiones, productos y aprovechamientos.
Destacando que los impuestos, derechos y contribu-
ciones de mejoras (o especiales) son clasificados como
contribuciones.

Por otro lado, como se refiere en párrafos anteriores,
si bien de acuerdo con la denominación del título
octavo del Reglamento de Zonificación municipal la fi-
gura que se estudia es la de “aprovechamientos urbanos

optativos”, dicha aportación económica prevista como
pago obligatorio para efecto de obtener dichos be-
neficios no encuadra con las características de un
aprovechamiento, toda vez que, desde el punto de vista
personal, dicho ingreso es una contribución.

No obstante, resulta importante mencionar que las
“aportaciones para la mitigación del impacto urbano”
no se encuentran previstas como ingreso público y por
ende en ninguna de las clasificaciones antes mencio-
nadas, ni en la Ley de Hacienda para los municipios
del Estado de Nuevo León, ni en la Ley de Ingresos
de los municipios del Estado de Nuevo León para el
ejercicio fiscal 2023 y, por lo tanto, tampoco en el pre-
supuesto de ingresos aprobado del municipio de San
Pedro Garza García, Nuevo León. Dicha circunstancia
se analizará en el siguiente apartado de la presente
investigación.

Razón por la cual, al no estar previsto en legislación
alguna qué tipo de ingreso público representa dichas
aportaciones económicas, y al haber analizado las
características de la misma, se concluye que la “apor-
tación para mitigación del impacto urbano” prevista
en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del municipio de San Pedro Garza
García, Nuevo León, es una contribución.

TIPO DE CONTRIBUCIÓN

En virtud de lo anterior, ya que de las característi-
cas y naturaleza de las “aportaciones para la mitigación
del impacto urbano” se desprende que dicho ingreso
público es una contribución, en el presente apartado
se pretende determinar, de acuerdo con sus carac-
terísticas fiscales y antecedentes, si es un impuesto,
contribución de mejora o contribución especial, o un
derecho.

Es importante señalar que el Municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León, a través de su dictamen
número CGR 2021-2024/007-2021/Aprobación
definitiva de Reglamento, hacen referencia a la ex-
posición de motivos de la reforma al Reglamento
de Zonificación y Usos del Suelo, publicada el 27 de

diciembre de 2021, reforma en la cual se añade el tí-
tulo octavo denominado “aprovechamientos urbanos
optativos”, y refieren que, para obtener los aprovecha-
mientos urbanos optativos se estará sujeto al pago de
contribuciones específicas para el mejoramiento de
la infraestructura y el equipamiento urbano para dar
sustento a dichos incrementos.

No obstante, de conformidad con el artículo 2 del
Código Fiscal de la Federación, las contribuciones se
clasifican en cuatro: impuestos, aportaciones de segu-
ridad social, contribuciones de mejora, y derechos. Por
lo que la delimitación de dichas aportaciones como
“contribuciones específicas” no se encuentra funda-
mentada legalmente.

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Por otro lado, se considera necesario mencionar que
el Código Fiscal del Estado de Nuevo León dispone
como contribuciones en su artículo 3, los impuestos,
derechos y contribuciones especiales. Lo previsto en
el referido Código Estatal coincide con el Código Fe-
deral en cuanto a impuestos y derechos; sin embargo,
no prevé aportaciones de seguridad social por ser una
materia reservada a la Federación, y en lugar de esta-
blecer contribuciones de mejora refiere contribuciones
especiales.

En el caso en concreto, del Reglamento de Zonifi-
cación y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León, se desprende que las apor-
taciones para la mitigación del impacto urbano son:

• Aportaciones económicas a las cuales los propie-
tarios interesados en obtener un aprovechamiento
urbano optativo, ya sea de densidad o de CUS, de-
ben realizar directamente a la Secretaría de Finanzas
y Tesorería

• Aportaciones económicas que se calculan de
acuerdo con una fórmula establecida en el propio
Reglamento

• Aportaciones económicas que representan “una
condición” para efecto de obtener resolución favo-
rable respecto del incremento en densidad o CUS
optativos

• Aportaciones económicas que se destinarán a la
incorporación y el mejoramiento del espacio pú-
blico, la infraestructura y otras obras y acciones de
interés público urbano en la zona donde se ubique
el inmueble.

• Aportaciones económicas que recibe el municipio en
virtud de brindar una autorización al interesado, la
cual representa mayor potencialidad del uso de suelo
de su propiedad.

De lo anterior podemos deducir, en primer lugar, que
las “aportaciones para la mitigación del impacto urba-
no” son contribuciones con fines extrafiscales, pues tal
como refiere la Primera Sala de la SCJN en la Tesis Ais-
lada, 173296, las contribuciones, si bien tienen como
objetivo principal la recaudación (fin fiscal), también
pueden tener un fin extrafiscal. Refieren que los propó-
sitos constitucionales resultan aplicables de la misma
forma para las contribuciones con fines extrafiscales,

toda vez que la recaudación no constituye en sí un
fin, sino que es un medio para que el Estado obtenga
los ingresos necesarios para satisfacer las necesidades
sociales; por lo que, el fin u objetivo de los ingresos
recaudados se encuentra inherentemente destinados a
fines delimitados en la política económica estatal, cuya
naturaleza es extrafiscal. Así pues, las “aportaciones
para la mitigación del impacto urbano” de conformi-
dad con el propio Reglamento municipal tienen como
fin “extrafiscal” cubrir los gastos necesarios para la in-
corporación y el mejoramiento del espacio público, la
infraestructura y otras obras y acciones de interés pú-
blico urbano en la zona donde se ubique el inmueble.

Ahora bien, para determinar si las “aportaciones para
la mitigación del impacto urbano” consisten en un
impuesto, aportaciones de seguridad social, contri-
buciones de mejoras o contribuciones especiales o
derechos, se parte primeramente desde el supuesto que
los impuestos son las contribuciones que sean distintas
a las aportaciones de seguridad social, contribuciones
de mejoras y derechos.

En virtud de lo anterior, toda vez que se considera in-
necesario analizar si las aportaciones económicas para
la mitigación del impacto urbano tienen la naturaleza
fiscal de aportaciones de seguridad social, se procede
a analizar los derechos, las contribuciones de mejoras
y las contribuciones especiales.

La definición de derechos como contribución se en-
cuentra delimitada en el artículo 2 del Código Fiscal de
la Federación y en el diverso artículo 3 del Código Fis-
cal del Estado de Nuevo León, los cuales, en resumen,
constituyen las prestaciones que recibe el Estado por
el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio
público, así como por recibir servicios que presta el
Estado en sus funciones de derecho público.

Por consiguiente, el presupuesto de hecho para ser
considerado una contribución como un derecho es
por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público o por recibir servicios que presta el Estado. Así
pues, las aportaciones económicas para la mitigación
del impacto urbano no son aportaciones que se cubran
por el uso o aprovechamiento de bienes del dominio
público, toda vez que dichas aportaciones son respecto

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

de la propiedad privada del contribuyente. Mientras
que, si bien es cierto que los interesados en obtener un
incremento en densidad y/o CUS optativo reciben un
servicio por parte del municipio quien otorga dicha
autorización, lo cierto es que no tiene carácter fiscal de
derecho.

Lo anterior, pues los derechos se cobran atendiendo al
costo del servicio que presta el Estado, o en el presente
caso el municipio, sin tomar en consideración diversos
factores, tal como se dispone en la “Jurisprudencia,
2015331”. Por lo que, en el presente caso, el monto de
las aportaciones económicas no se calcula tomando
en consideración el costo del servicio prestado por
el municipio al momento de emitir la autorización o
resolución correspondiente, sino respecto de la den-
sidad y/o CUS otorgado, que, de conformidad con
la fórmula establecida en el Reglamento, el monto a
pagar es en proporción al incremento en densidad y
CUS en el valor del metro cuadrado del inmueble. Por
otro lado, tal como se refiere en párrafos anteceden-
tes, para el Código Fiscal de la Federación se dispone
“contribuciones de mejoras” y para el Código Fiscal
del Estado de Nuevo León, aplicable para el caso en
concreto, se dispone “contribuciones especiales”.

La diferencia entre estas dos consiste en que, las
contribuciones de mejoras son las contribuciones
a cargo de los contribuyentes que se benefician de
manera directa por obras públicas; mientras que las
contribuciones especiales, además de dicho supuesto
de hecho, disponen también respecto de un beneficio
económico particular proporcionado al contribuyente
por la realización de tareas municipales provocadas
por actividades del contribuyente, así como se hace
énfasis en que el rendimiento de dicha contribución
debe tener como destino el financiamiento de las
obras o actividades correspondientes.

Por consiguiente, se reitera que las aportaciones econó-
micas para la mitigación del impacto urbano consisten
en el pago que debe realizar el interesado como una
condición para obtener densidad y/o CUS optativo,
autorización que deberá expedir el municipio como
parte de una tarea municipal al emitir la resolución co-
rrespondiente; sin embargo, dicha “tarea” es provocada
por la actividad del contribuyente que es el presentar la
solicitud para obtener un incremento de densidad y/o
CUS en el inmueble de su propiedad.

Adicionalmente, dicha aportación tiene como objetivo
el obtener un beneficio directo en el patrimonio de
quien lo solicita, toda vez que el incremento de den-
sidad representa para el interesado la posibilidad de
tener más viviendas dentro de su lote (al permitirse la
disminución de metros cuadrados de superficie por
unidad de vivienda) y el incremento en CUS represen-
ta para el interesado la posibilidad de contar con más
metros cuadrados de construcción dentro de su lote;
siendo importante señalar que el monto recaudado por
concepto de dichas aportaciones se destinará única y
exclusivamente para la incorporación y el mejoramien-
to del espacio público, la infraestructura y otras obras y
acciones de interés público urbano en la zona donde se
ubique el inmueble.

En virtud de lo anterior, resulta evidente que las apor-
taciones económicas para la mitigación del impacto
urbano tienen el carácter fiscal de una contribución
especial, pues cumplen con las características previstas
en el artículo 3 del Código Fiscal del Estado de Nuevo
León. Lo anterior, no obstante dichas aportaciones,
no se encuentren legalmente establecidas en la Ley de
Hacienda para los municipios del Estado de Nuevo
León, Ley de Ingresos para los municipios del Estado de
Nuevo León, y demás disposiciones normativas fiscales
correspondientes.

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

Al haber determinado que las aportaciones econó-
micas para la mitigación del impacto urbano previstas
en el título octavo del Reglamento de Zonificación
y Usos del Suelo del Municipio de San Pedro Garza

García, Nuevo León, son ingresos públicos de natura-
leza fiscal con carácter de contribución especial, resulta
indudable de que dicha aportación debe cumplir con
los principios constitucionales de las contribuciones.

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Así pues, los Derechos Humanos de los contribu-
yentes, conocidos en la doctrina como los principios
de justicia tributaria, se encuentran consagrados en
el artículo 31 fracción IV de la CPEUM, los cuales
consisten en: proporcionalidad, equidad, legalidad y
destino al gasto público.

En el presente caso, el principio que se analiza es el
principio de legalidad en su sentido de reserva de ley;
toda vez que, tal como se ha adelantado en los capítu-
los antecedentes, se considera que el municipio de San
Pedro Garza García contraviene el principio de legali-
dad como derecho fundamental de los contribuyentes.

La Segunda Sala de la SCJN a través de la Jurispruden-
cia, 2004260 sostiene que precisamente de conformidad
con el artículo 31 fracción IV de la CPEUM se debe
garantizar el principio de legalidad tributaria, el cual
exige que los tributos se prevean en la ley, y de manera
específica, sus elementos esenciales. Lo anterior, para
efecto de garantizar certeza a los gobernados en cuanto
a que conozcan la forma y términos en los cuales debe
cumplir con su obligación de contribuir a los gastos
públicos.

Ahora bien, de conformidad con Ríos (2010), del
principio genérico de legalidad derivan los de reserva
de ley y legalidad tributaria:

dicho principio se refiere a la actuación tanto del
poder ejecutivo dentro del marco de legalidad
tributaria como del poder legislativo en el mar-
co de la producción de las normas de derecho.
De lo anterior se entiende que el principio de
legalidad en su sentido amplio se divide en dos
tiempos, el primero que consiste en la reserva de
ley que está dirigido al legislativo y el de legali-
dad tributaria que se refiere a la actuación del
ejecutivo al ejecutar las normas que emanan del
legislativo. (Ríos Granados 2010, 4)

Es así que, el poder legislativo es quien detenta la po-
testad tributaria normativa para crear contribuciones a
través de su legislación, mientras que el poder ejecutivo
(por ende las autoridades administrativas de cualquier
orden de gobierno) se encuentra obligado a aplicar úni-
ca y exclusivamente lo plasmado en la legislación.

En virtud de lo anterior:

el principio de reserva de ley tributaria sostiene
una gran importancia social, ya que responde a
una necesidad de certeza de los gobernados ante
la obligación de contribuir al gasto público que
representa un sacrificio económico, por lo que
dicho sacrificio debe ser producto de un debido
proceso legislativo, el cual de conformidad con
la CPEUM deberá iniciarse en la Cámara de
Diputados, quienes detentan la voluntad de los
gobernados. (Ríos Granados 2010, 5)

Entonces, la reserva de ley tributaria es un derecho
fundamental ya que determina las materias que están
reservadas a la ley por decreto constitucional, por lo
tanto, dicho principio está expresamente dirigido
al legislador ya que debe garantizar dicha certeza al
momento de crear y establecer cualquier tributo en
una ley.

Asimismo, Ortega (2021) estipula que:

para la SCJN el respeto a la garantía de lega-
lidad tributaria exige que la carga impositiva
se encuentre prevista en una ley para evitar la
arbitrariedad de las autoridades exactoras al
momento de fijar el tributo, pues éstas deben
de aplicar las disposiciones generales de obser-
vancia obligatoria para cada caso concreto, para
evitar el cobro de impuestos imprevisibles y el
cobro de impuestos a título particular, así como
para que el particular tenga pleno conocimiento
de cómo contribuir al gasto público. (Ortega
2021, 19)

De lo anterior se entiende que el alcance del principio
de legalidad en el sentido de reserva de ley comprende
que todos los elementos esenciales del tributo deben
estar expresamente establecidos en una ley emanada
del poder legislativo, por lo que Ríos Granados (2010)
señala que “dicho principio debe regir el actuar del
legislador al momento de determinar el hecho impo-
nible, los elementos cualitativos y cuantitativos del
mismo” (Ríos Granados 2010, 7).

Luego, Rodríguez (1986) sostiene que:

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

la ley impositiva debe contener dos tipos de
preceptos; unos de carácter declarativo, que son
los que se refieren al nacimiento de la obligación
fiscal y a la identificación del causante y, en su
caso, de las personas que además del causante
tienen responsabilidad fiscal; y otros de carácter
ejecutivo, que son los que se refieren a los deberes
del causante para el cumplimiento pleno y opor-
tuno de la obligación fiscal. Los declarativos son
los elementos constitucionales de la obligación,
que son el objeto, sujeto pasivo y circunstancias
en que se manifiesta el hecho jurídico. Los de
carácter ejecutivo, impulsan la voluntad de los
causantes que obren en determinado sentido.
(Rodríguez 1986, 35-36)

Para Hernández y Velasco (2018):

el principio de legalidad implica que la ley en que
se establezca el tributo debe definir con suma pre-
cisión los elementos y supuestos que configuran la
obligación tributaria, esto es, el hecho imponible,
así como quiénes serán los sujetos pasivos de esta
obligación, el objeto, la base, y la mecánica de de-
terminación de la contribución. Estos elementos
básicos, por ende, no deben de quedar al arbitrio
o discreción de la autoridad administrativa, por lo
que su establecimiento en Ley debe de ser clara y
precisa. (Hernández y Velasco 2018, 90)

Tal como el Pleno de la SCJN plantea en su Jurispru-
dencia 197375, el principio de reserva de ley se clasifica
en reserva de ley absoluta y relativa. La absoluta se
refiere a cuando la regulación de una determinada
materia se encuentra acotada de manera exclusiva a la
ley formal, lo que significa que dicha materia no puede
ser regulada por otras fuentes. Sin embargo, según la
jurisprudencia mexicana la reserva de ley relativa se
considera aplicable para la aplicación de los tributos,
en la cual se permite que diversas fuentes regulen par-
te de la disciplina normativa de determinada materia,
pero con la condición de que en la ley se determine de
manera expresa y limitante las directrices a las que las
diversas fuentes deberán ajustarse.

No obstante lo anterior, y según la Jurisprudencia,
2013036, si bien el principio de reserva de ley relati-
va permite que fuentes secundarias regulen algunos
aspectos de determinada materia (en el presente caso
tributaria), por ende es innecesario que se regulen
todos los aspectos de las contribuciones en una ley
formal y materialmente legislativa, lo cierto es que sí
se deben disponer los elementos esenciales en una ley
emitida por el poder legislativo.

Ahora bien, en el caso que se analiza, el Municipio de
San Pedro Garza García, Nuevo León, pretende crear
a través de su Reglamento de Zonificación y Usos
del Suelo una contribución especial consistente en la
aportación económica para la mitigación del impacto
urbano.

Sin embargo, tal como lo determina la Segunda Sala
de la SCJN en la Jurisprudencia, 192804, de confor-
midad con lo establecido en el artículo 115 fracción
IV de la CPEUM, la hacienda municipal se integra de
las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan en su favor, que de una interpretación
sistemática con lo dispuesto en el diverso artículo
31 fracción IV de la referida Constitución, para ga-
rantizar el principio de legalidad toda contribución
municipal, incluyendo sus elementos esenciales, de-
ben establecerse en una ley emanada del legislativo
del Estado al que pertenezcan.

Por lo tanto, resulta indudable que las aportaciones
económicas para la mitigación del impacto urbano
previstas en el Reglamento municipal contraviene el
principio constitucional de legalidad, ya que dicho
municipio pretende crear la referida contribución
especial, así como delimitar sus elementos esencia-
les, sin que la misma se encuentra autorizada por la
legislatura del Estado de Nuevo León dentro de la
Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de
Nuevo León, la Ley de Ingresos para los Municipios
del Estado de Nuevo León para el ejercicio fiscal 2023,
así como tampoco se autorizó en el Presupuesto de
Ingresos del municipio de San Pedro Garza García
para el ejercicio fiscal 2023.

Daniel Alberto Garza de la Vega y Paula Andrade Lozano

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ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL PREVISTA
EN EL REGLAMENTO DE ZONIFICACIÓN Y USOS DEL SUELO

DEL MUNICIPIO DE SAN PEDRO GARZA GARCÍA, NUEVO LEÓN

En virtud de lo expuesto en el apartado que antece-
de, si bien por el simple hecho de que las aportaciones
económicas para la mitigación del impacto urbano no
se encuentran previstas por una ley formal emanada de
la legislatura del Estado de Nuevo León, se contraviene
el principio de legalidad en el sentido de reserva de ley.
Por otra parte, también se considera relevante entrar
al análisis de los elementos esenciales de la referida
contribución especial.

Sujeto

El sujeto pasivo de la obligación tributaria es la per-
sona física o jurídica que tiene la obligación de pago
del tributo por haber realizado el hecho imponible
demostrativo, en su caso, de capacidad contributiva,
soportando dicha carga de su patrimonio (Jurispru-
dencia, 192804).

De conformidad con los artículos 140, 141 146 y 148
del Reglamento de Zonificación y Usos del Suelo del
municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León se
desprende lo siguiente:

• Que el sujeto obligado a sufragar la aportación eco-
nómica para la mitigación del impacto urbano es el
propietario interesado que solicita ante la Secretaría
de Ordenamiento y Desarrollo Urbano el otorga-
miento del aprovechamiento urbano optativo (ya
sea densidad y/o CUS)

• Que, para ser considerado propietario interesado, el
Plan de Desarrollo Urbano municipal, los Planes o
Programas Parciales para los Distritos de Desarrollo
Específico o polígonos de actuación debe determinar
las zonas e inmuebles susceptibles de incremento de
densidad y/o CUS.

• Siendo importante destacar que para efecto de los
interesados en obtener como aprovechamiento
urbano optativo incremento de densidad, serán in-
teresados los propietarios de los predios señalados
en el Plano E1.5 de Zonificación que se encuentren

señalados con políticas de ordenamiento del terri-
torio de consolidación y mejoramiento.

• Que el interesado se vuelve sujeto obligado a partir
de que la Secretaría determine otorgar la densidad
optativa y/o CUS optativo y celebre un convenio
con el municipio en el cual se determine la densi-
dad optativa y/o CUS optativo que se otorga.

Por lo tanto, el sujeto obligado en la contribución es-
pecial consistente en la aportación para la mitigación
del impacto urbano es quien solicita y recibe la auto-
rización de la obtención de algún aprovechamiento
urbano optativo, ya sea en el incremento de densidad
o en incremento de CUS, lo cual se traduce en que es
quien obtiene el beneficio del servicio brindando por la
autoridad municipal.

Objeto

Ahora bien, de acuerdo con Ortega (2021) “el objeto
del tributo es la materia sujeta a gravamen” (p.48).

En otras palabras, es la manifestación económica que
busca someterse a tributación; por ejemplo, el ingreso,
el patrimonio o el gasto (García 2020).

Del contenido normativo del título octavo del Regla-
mento de Zonificación y Usos del Suelo del Municipio
de San Pedro Garza García, Nuevo León, si bien no
se determina expresamente el objeto de las aporta-
ciones para la mitigación del impacto urbano, de una
interpretación integral se percibe que el objeto de
dicha contribución es el beneficio obtenido por los
propietarios que reciben un incremento en densidad
y/o CUS optativo; pues, la autorización o aprobación
de un incremento en densidad /o CUS representa un
beneficio directo para quien se le otorga, toda vez que
esto representa un incremento en el valor del bien
inmueble al 1) contar con más viviendas por metro
cuadrado (densidad) y 2) contar con más metros cua-
drados de construcción dentro del predio (CUS). Lo
cual indiscutiblemente repercute en el valor del bien

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

inmueble, tanto en el valor catastral como en valor
comercial.

Así pues, inclusive de la fórmula establecida en los ar-
tículos 148 y 151 del referido Reglamento municipal,
se desprende que uno de sus elementos consiste en la
SDO o CUSOPT con el cual pretenden obtener la pro-
porción del incremento obtenido, ya sea en densidad
o en CUS.

Por lo tanto, el objeto de las aportaciones para la
mitigación del impacto urbano consiste en el be-
neficio obtenido a través de los aprovechamientos
urbanos optativos, que se traduce en un incremento en
el valor del bien inmueble al cual se destinan dichos
aprovechamientos.

Base

La base del tributo es por regla general el valor pecu-
niario señalado por la ley al que se aplica la tarifa para
establecer la cuantía de la obligación fiscal, es decir,
para precisar el adeudo en cantidad líquida.

Para Sandoval (2003):

la base gravable para las diferentes contribucio-
nes está constituida por los elementos que el
legislador tomó en consideración para establecer
el parámetros que se utilizará para concretar el
monto del gravamen. Esto es, la base es el compo-
nente que se utiliza para establecer la dimensión
o elemento al que se aplicará la tasa o tarifa para
señalar el quantum con que se debe contribuir.
(Sandoval 2003, 81)

Las aportaciones para la mitigación del impacto ur-
bano, de conformidad con los artículos 148 y 151 del
referido Reglamento municipal, son el resultado de la
multiplicación de la densidad o CUS optativa por el
valor catastral del metro cuadrado del terreno por el
porcentaje de reducción (que es el 10%). Sin embargo,
para efecto de determinar la base gravable se analizará
cada uno de los aprovechamientos urbanos optativos,
pues la manera en la cual se calcula el monto es similar
pero no idéntica. Primeramente, para determinar el
importe a pagar por concepto de aportación para la

mitigación del impacto urbano cuando se obtiene la
aprobación de incrementar la densidad, se aplica la
siguiente fórmula:

Donde:
AMI: Aportación para Mitigación de Impacto
urbano
SDO: Es la densidad optativa
VM2: Es el valor catastral del metro cuadrado
de terreno
PCR: Porcentaje de reducción.

Donde:
D máxima permitida: Es la Densidad máxima
posible ya que la mínima es la del Plan vigente o
en los planes o programas parciales.
D b: Es la Densidad base establecida en el Plan
Municipal de Desarrollo Urbano
(Plano E3) y/o Plan o Programa Parcial
correspondiente.
M2t: Son los Metros cuadrados del terreno
sujeto del aprovechamiento.

El porcentaje de Reducción será del 10%, este
porcentaje podrá ser mayor o menor según lo esta-
blezca el Plan o Programa Parcial correspondiente.

Fuente: Artículo 148 del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.

Nuevamente, si bien dicho dispositivo no establece
expresamente la base gravable de la contribución es-
pecial, de dicha fórmula se podría señalar que la base
sería el factor SDO que es la densidad optativa, la cual
se obtiene de restar la densidad máxima permitida
menos la densidad base, dividido entre la densidad
base y dicho resultado multiplicado por los metros
cuadrados del terreno.

Así pues, la densidad máxima es la establecida en la
Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Te-
rritorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo
León, la cual en su artículo 140 fracción XII señala que
son 250 viviendas por hectárea; y la densidad base es

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la densidad originalmente estipulada en el Plano E3
del Plan de Desarrollo Urbano municipal. Por lo que
la resta entre la densidad máxima menos la densidad
base, dividido nuevamente entre la densidad base, da
como resultado un factor que se traduce en el au-
mento en proporción de la densidad que se tenía a la
densidad otorgada.

Posteriormente, al multiplicar dicho resultado por los
metros cuadrados del bien inmueble se obtiene como
resultado final un número de metros cuadrados, que
representa de manera “ficticia” el supuesto incremento
de metros cuadrados del bien inmueble en virtud de la
densidad otorgada. Dicha representación se denomi-
na “ficticia”, toda vez que el bien inmueble en realidad
no aumenta de metros cuadrados por obtener un in-
cremento en densidad; sin embargo, las autoridades
pretenden simbolizar en metros cuadrados lo que
dicho aprovechamiento urbano optativo representa
para el bien inmueble beneficiado.

Ahora bien, para determinar el importe a pagar por
concepto de aportación para la mitigación del impacto
urbano cuando se obtiene la aprobación de incremen-
tar el CUS se aplica la siguiente fórmula:

Donde:
AMI: Aportación para Mitigación de
Impacto urbano
CUSpot: Es el Coeficiente de Uso de Suelo
optativo
VM2: Es el valor catastral del metro cuadrado
de terreno
PCR: Porcentaje de reducción.

Donde:
CUS Max: Es el CUS máximo posible.
CUS Base: Es CUS base establecido en el Plan
Municipal de Desarrollo Urbano
(Plano E3) o Planes o Programas
Parciales.
M2t: Son los Metros cuadrados del terreno
sujeto del aprovechamiento.

El porcentaje de Reducción será del 10%, este
porcentaje podrá ser mayor o menor según lo esta-
blezca el Plan o Programa Parcial correspondiente.

Fuente: Artículo 151 del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León.

Nuevamente, si bien dicho dispositivo no establece ex-
presamente la base gravable de la contribución especial,
de dicha fórmula se podría señalar que la base sería el
factor CUSopt, que es el coeficiente de utilización del
suelo optativo, la cual se obtiene de restar el CUS máxi-
mo menos el CUS base, dividido entre el CUS base y
dicho resultado multiplicado por los metros cuadrados
del terreno.

Así pues, el CUS máximo, de conformidad con el artí-
culo 150 del multicitado Reglamento municipal, es la
suma del CUS base y del CUS optativo señalado dentro
de los Planes o Programas Parciales de desarrollo urba-
no; y el CUS base es el CUS originalmente estipulado en
el Plano E3 del Plan de Desarrollo Urbano municipal.
Por lo que la resta entre el CUS máximo menos el CUS
base, dividido nuevamente entre el CUS base, da como
resultado un factor que se traduce en el aumento en
proporción del CUS que originalmente se tenía al CUS
optativo otorgado. Posteriormente, al multiplicar dicho
resultado por los metros cuadrados del bien inmueble
se obtiene como resultado final un número de metros
cuadrados, el cual representa de manera “ficticia” el
supuesto incremento de metros cuadrados del bien
inmueble en virtud del CUS obtenido.

Dicha representación se denomina “ficticia” toda vez
que, antes que resulta desproporcionado el tomar
como CUS máximo la suma del CUS base dispuesto
originalmente y sumar el CUS que estipula el Plan o
Programa como optativo, toda vez que dicha suma no
representa realmente el CUS máximo que puede solici-
tar el propietario, por lo que en la fórmula se pretende
determinar un factor de proporción que no es acorde a
lo que se está autorizando.

En virtud de lo anterior, resulta importante destacar
lo señalado por la Segunda Sala de la SCJN, en la Ju-
risprudencia 2004260: para que la base gravable de las
contribuciones cumpla con el principio de legalidad tri-
butaria, cuando se trata de una base que es variable, se

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Análisis contributivo para la mitigación del impacto urbano

debe verificar que el mecanismo utilizado para medir o
valorar la capacidad contributiva está descrita en el he-
cho imponible, para que no genere incertidumbre sobre
la forma en la que se debe cuantificar la carga tributaria.

Por consiguiente, se estima que en las contribucio-
nes especiales consistente en las aportaciones para
la mitigación del impacto urbano, además de que la
base gravable no se encuentra expresamente señalada,
tampoco se señala que lo que se pretende gravar es una
“representación” o una “proporción” del incremento en
densidad o CUS respecto de dichos lineamientos que
se tenían previo a dicho aprovechamiento optativo, y
mucho menos se toma en consideración la capacidad
contributiva o proporcionalidad del beneficio conce-
dido Jurisprudencia 168171.

Tasa/tarifa/cuota

El último elemento esencial de las contribuciones es
la tasa, tarifa o cuota. De acuerdo con Ortega (2021):

el común denominador entre tasa y tarifa es
que consiste en un parámetro que se aplica a
la base imponible para obtener la cuantía de la
contribución a pagar, cuando dicho parámetro se
determina como porcentaje se le denomina tasa.
Mientras que cuando la unidad es una cantidad
fija estamos frente a una cuota. Por lo que, la
tarifa es cuando existe una combinación entre
tasa y cuota, pues usualmente se representa en
una tabla que señala montos que van de manera
progresiva. (Ortega 2021, 91)

Ahora bien, para analizar el presente elemento esencial
se interpretará en conjunto la fórmula establecida para

ambos aprovechamientos urbanos optativos (densi-
dad y CUS), toda vez que el cálculo de la aportación
para la mitigación del impacto urbano contiene los
mismos elementos además de la base gravable (SDO
y CUSopt).

Así pues, nuevamente el municipio de San Pedro
Garza García, Nuevo León es omiso en determinar
expresamente la tasa, tarifa o cuota aplicable para la
contribución especial consistente en las aportaciones
para la mitigación del impacto urbano, y en el presente
caso se considera que no se encuentra ni implícita-
mente una tasa, tarifa o cuota.

Al observar la fórmula establecida para el cálculo res-
pectivo, no se desprende algún parámetro o unidad
fija dispuesta para aplicar a la base gravable; si no que,
el municipio pretende multiplicar el valor catastral
del metro cuadrado del terreno por la base gravable,
el cual de forma alguna puede representar una tasa,
tarifa o cuota, ya que el valor catastral no se representa
en porcentaje, así como tampoco existe una tarifa para
el mismo y menos representa una cuota fija.

El valor catastral se forma por el valor de suelo y va-
lor de construcción, los cuales tampoco representan
una tasa, tarifa o cuota, pues dicho valor catastral es
individual a cada predio por formarse por diversos
factores.

Asimismo, resulta relevante mencionar que el otro
factor que se observa en la fórmula es el porcentaje
de reducción, el cual el propio Reglamento municipal
señala que será del 10%; sin embargo, no justifica ni
refiere la razón por la cual existe un porcentaje de
reducción, y menos aún el por qué es del 10%.

CONCLUSIONES

En virtud de lo expuesto en el presente artículo
de investigación, se considera que las aportaciones
para la mitigación del impacto urbano previstas en el
título octavo denominado Aprovechamientos urbanos
optativos, del Reglamento de Zonificación y Usos del
Suelo del municipio de San Pedro Garza García, Nuevo

León, tienen la naturaleza de ingreso público ordinario
tributario con carácter de contribución especial.

Tomando en cuenta lo anterior, de una interpreta-
ción sistemática de lo dispuesto en el referido título
octavo del Reglamento municipal se desprende que

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lo que el municipio pretende cobrar a los interesados
en obtener aprovechamientos urbanos optativos es el
beneficio directo obtenido por el servicio brindado al
momento de aprobar el incremento en densidad y/o
CUS.

Los municipios cuentan con facultades hacendarias
limitadas, de conformidad con el artículo 115 fracción
IV de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, por lo que una de las pocas materias que
pueden regular es el desarrollo urbano; sin embargo, en
el presente caso rebasan las facultades conferidas toda
vez que dicha contribución especial no se encuentra
aprobada y menos regulada por la legislatura del Esta-
do de Nuevo León

Así pues, se considera indudable que las contribuciones
especiales consistentes en las aportaciones para la mi-
tigación del impacto urbano, además de contravenir el
principio de legalidad al no estar previsto por alguna ley
formal emitida por la legislatura del Estado de Nuevo
León, los “elementos esenciales” de dicha contribución
no se encuentran debidamente establecidos en el refe-
rido Reglamento.

Por consiguiente, la fórmula establecida para el cálculo
de dichas aportaciones carece de certeza y seguridad
jurídica, toda vez que no se desprende de manera fe-
haciente los elementos esenciales, y mucho menos se
cumple con los demás principios constitucionales de
proporcionalidad, legalidad y equidad.

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Cálamo 20
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