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*Doctor (c) por la Universidad de Salamanca, Máster en Ciencia Política por
la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Abogado. Asesor legislativo
en la Asamblea Nacional del Ecuador durante el 2013. Columnista del Diario
La Hora de Ecuador. Email: ghidalgoandrade@usal.es
EL “EFECTO LUNA DE MIEL”
EN CONTEXTOS DE
MULTIPARTIDISMO FRAGMENTADO:
EL CASO DEL VETO
PRESIDENCIAL EN ECUADOR
THE “HONEYMOON EFFECT”
IN FRAGMENTED MULTIPARTY CONTEXTS:
THE CASE OF THE
PRESIDENTIAL VETO IN ECUADOR
Gabriel Hidalgo Andrade*
Recibido: 17/02/2014
Aceptado: 19/04/2014
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GABRIEL HIDALGO ANDRADE
EL “EFECTO LUNA DE MIEL” EN CONTEXTOS
DE MULTIPARTIDISMO FRAGMENTADO
CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 1 (Julio, 2014):
RESUMEN
Este trabajo estudia las razones del veto total en un contexto de tensión en las relaciones entre
el Ejecutivo y el Legislativo. El estudio arranca de la teoría del veto como poder presidencial de
bloqueo y tiende un puente en el debate sobre la pugna de poderes explicada desde los hallazgos
más recientes sobre vetos y producción legislativa en Ecuador desde 1984 a 2013. Este trabajo
se divide en cinco partes. La primera propone un breve debate teórico sobre el poder de bloqueo
del veto. La segunda parte se ocupa de estudiar el diseño institucional de la producción legislativa
desde el debate de la pugna de poderes. La tercera se introduce en la literatura sobre las guras
del Gobierno de minoría y el multipartidismo fragmentado. La cuarta parte evalúa los datos pre-
sentados en este trabajo. La quinta parte presenta algunas conclusiones.
Palabras clave: veto presidencial, producción legislativa, pugna de poderes, multipartidismo frag-
mentado, gobierno de minoría.
ABSTRACT
This paper studies the reasons of a total veto
in a context of strained relations between the
executive and legislative powers in Ecuador.
The study takes into consideration the theory
of the veto as a presidential power to block and
it contributes to the debates about the power
struggle through analyzing the latest ndings on
vetoes and legislative production in the country
from 1984 to 2013. This paper is divided into
ve parts. The rst one oers a brief theoretical
discussion of the blocking power of the veto.
The second one studies the institutional design
of the legislative production considering the
discussion of the power struggle. The third part
reects on the existing literature about minority
government gures and fragmented multiparty
system. The fourth part evaluates the data pre-
sented in this paper. The fth part shows some
conclusions.
Keywords: presidential veto, legislative produc-
tion, power struggle, fragmented multiparty, mi-
nority government.
RESUMO
Este trabalho estuda as razões do veto total
num contexto de tensão nas relações entre o
Executivo e o Legislativo. O Estudo arranca
da teoria do veto como poder presidencial de
bloqueio e estende uma ponte no debate sobre
a pugna de poderes explicada desde os acha-
dos mais recentes sobre vetos e produção le-
gislativa no Equador desde 1984 a 2013. Este
trabalho se divide em cinco partes. A primeira
propõe um breve debate teórico sobre o poder
de bloqueio do veto. A segunda parte se ocupa
em estudar o desenho institucional da produ-
ção legislativa desde o debate sobre a pugna
de poderes. A terceira se introduz na literatu-
ra sobre as guras do Governo de minoria e o
multipartidarismo fragmentado. A quarta parte
avalia os dados apresentados neste trabalho.
A quinta parte apresenta algumas conclusões.
Palavras-chave: veto presidencial, produção le-
gislativa, pugna de poderes, multipartidarismo
fragmentado, governo de minoria.
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INTRODUCCIÓN
El debate teórico dominante en materia de cooperación entre Ejecutivo y Legislativo en
etapas tempranas de sus mandatos asegura que las relaciones entre ambos poderes
sean comparables con una “luna de miel” por su gran nivel de colaboración y recipro-
cidad. Esta teoría se construye sobre la base de la reputación del presidente, así como
sobre su capacidad de inuencia al interior del pleno legislativo al momento de imponer
sus preferencias.
De acuerdo a los datos obtenidos en Ecuador desde 1984 hasta 2013, y en un con-
texto de multipartidismo fragmentado, se puede comprobar que en pocos momentos se
conrma esta premisa y que, al contrario de lo que propone, existe un nivel de conicto
que bloquea las relaciones entre ambos poderes. Los datos de este trabajo demuestran
la abultada expedición de vetos totales presidenciales desde el retorno a la democracia
en Ecuador en el año de 1979. Partiendo del periodo presidencial iniciado en 1984, se
registran 344 vetos totales hasta el año 2013. En promedio, se expidieron un total de 12
vetos en números absolutos por año, lo que da a entender que el Ejecutivo vetó al menos
un proyecto de ley aprobado por el Legislativo por cada mes de cada año, y durante los
últimos casi 30 años de democracia.
¿Qué es lo que ha sucedido a nivel orgánico e institucional al interior de las legisla-
turas ecuatorianas para que los presidentes hayan vetado tan frecuentemente? ¿La existen-
cia de un gran número de los vetos en etapas tempranas de los mandatos de los Ejecutivos
demuestra, en este caso, la inaplicabilidad de la teoría de la “luna de miel”?
Este trabajo estudia las razones del veto total en las relaciones entre el Ejecutivo
y el Legislativo en un contexto de tensión entre ambos poderes del Estado. Se parte de
la teoría del veto como poder de bloqueo para tender un puente con el debate sobre la
pugna de poderes explicada desde los hallazgos más recientes sobre vetos y producción
legislativa. Este trabajo se divide en cinco partes. La primera propone un breve debate
teórico sobre el poder de bloqueo del veto. La segunda parte se ocupa de estudiar el
diseño institucional de la producción legislativa desde el debate de la pugna de poderes.
La tercera introduce en el debate las guras del Gobierno de minoría y multipartidismo
fragmentado. La cuarta parte evalúa los datos presentados en este trabajo. La quinta par-
te presenta algunas conclusiones generales.
EL VETO COMO PODER DE BLOQUEO EN EL CONTEXTO COM-
PARATIVO LATINOAMERICANO
Desbloqueo y capacidades transaccionales del veto
Como se puede observar en las constituciones de los países latinoamericanos, 18 países
incorporan el uso del veto presidencial, 16 de estos admiten la coexistencia del veto total
con el veto parcial, en 10 se permite la modicación de los textos por iniciativa de los
presidentes, en seis se exigen fórmulas para superar el veto de modicación con un voto
superior a la mayoría absoluta, y en tres de estos la ley aprobada en la legislatura y vetada
por el ejecutivo puede entrar en vigencia en ausencia de debate legislativo.
Mientras los legislativos se inclinan con más frecuencia a buscar la anulación del veto
parcial presidencial y no tanto del veto total (Palanza y Sin 2013), los presidentes accionan
cualquiera de ambas modalidades de objeción para abrir nuevos cauces de negociación
con las legislaturas (Cameron y Elmes 1994) así como para imponer sus preferencias de
reforma (Figueroa Schibber 2005).
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La literatura especializada ha descrito al veto parcial utilizando muchas categorías.
En referencia a sus efectos lo ha denominado como “veto modicatorio” (Tsebelis y Rizo-
va 2005; Alemán y Schwartz 2006; Alemán 2003; Aninat y Londregan 2005). Según la
relación entre Ejecutivo y Legislativo como “veto de bolsillo” o “veto transado” (Spitzer
2001; Palanza y Sin 2013; Cameron 2012; Indridason 2011; Molinelli 1996). Según el pro-
cedimiento parlamentario como “veto por artículos” (Palanza y Sin 2013). Otra parte de esta
literatura advierte la sensible inuencia del veto parcial en el control de la agenda legislativa
(Tsebelis y Alemán 2005; Tsebelis y Alemán 2007; Tsebelis y Rizova 2005; Tsebelis 1994).
Los diseños institucionales de Chile, Ecuador y Uruguay son los tres únicos del sub-
continente latinoamericano que permiten a los presidentes no solamente la introducción
de textos en los proyectos de ley aprobados, sino que además exigen a las legislaturas el
tratamiento de las observaciones. Y en caso de que el texto propuesto por los ejecutivos no
haya sido debatido en un lapso perentorio, el proyecto de ley entra en vigencia sin necesi-
dad de nuevas formalidades.
Otros países como Argentina, Brasil, El Salvador, Nicaragua, Perú y Venezuela
también permiten observaciones que introducen modicaciones al texto aprobado. Sin
embargo, estas deben ser raticadas con una votación de mayoría simple. En los demás
países latinoamericanos (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México,
Panamá, Paraguay, República Dominicana) las legislaturas debaten, acogen o rechazan
discrecionalmente las observaciones presentadas por el presidente.
Los ejecutivos latinoamericanos gozan progresivamente de una mayor autonomía
basada en su liderazgo partidario, lo que les permite obviar en ciertos momentos la necesi-
dad de una coalición estable de gobierno y hasta ignorar a las legislaturas en la tradición
del conicto, la negociación y el consenso (Mainwaring y Shugart 2002; Mainwaring 1995;
Abranches 1988; Alcántara y Sánchez 2001), sin importar la alta fragmentación del siste-
ma como un obstáculo, de la que hablan Shugart y Mainwaring (2002). En ese sentido, ¿la
expedición de vetos está asociada a la composición partidaria de los poderes legislativos?
Dinámica del veto total
Para Cameron y Elmes (1994) es posible estudiar el veto ejecutivo total a partir de, al
menos, cuatro perspectivas teóricas distintas: 1) como poder de bloqueo; 2) como forma
de reequilibrar el poder; 3) como índice de preferencias electorales del Ejecutivo; y, 4)
como espacio de negociación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Según este autor el veto
es una herramienta estratégica de bloqueo en manos del presidente por su capacidad
para petricar el avance de una ley en proceso de expedición y para abrir un nuevo cauce
de negociación entre el Ejecutivo y Legislativo.
Este poder de bloqueo convierte al veto en un instrumento de inmovilización del
Legislativo, o como un “disparo para detenerlo” (Cameron y Elmes 1994, 23). La clave
para la evaluación del veto es reconocer que la acción se lleva a cabo bajo una estructura
inherentemente secuencial, es decir que se materializa en la sucesión ordenada de dis-
tintos momentos. Consiste en un juego de cinco etapas en las que la bancada de legisla-
dores que inicia el proyecto de ley actúa primero, el segundo es la comisión legislativa de
tratamiento de la iniciativa, el tercero es el pleno legislativo para debatir la propuesta, el
presidente cuarto para promulgarla o vetarla, y el pleno otra vez y nalmente en caso de
retorno del proyecto por objeción presidencial. Para simplicar las cosas, las preferencias
están concentradas en dos extremos, el presidente y el pleno legislativo, en cuyo centro
se encuentra la comisión legislativa de elaboración de la ley (Ferejohn y Shipan 1990, 12).
Cuando una ley es vetada, las preferencias de los legisladores de mayoría y del
presidente son determinantes. Si estas preferencias se ubican en los extremos, y mientras
más lejos se encuentren estas posiciones, es más difícil movilizar a estos sectores para
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acercarlos, de tal manera que el veto a la ley sea levantado. En otros términos, lo que
diculta al Legislativo su capacidad de anular un veto, simultáneamente produce en el
presidente la inmovilización de sus preferencias (Ferejohn y Shipan 1990, 18).
El pleno y el presidente, considerados como etapas por Ferejohn y Shipan (1990),
son los jugadores denominados como “proponente” y “selector” por Matthews (1989). El
proponente formula un resultado que el selector puede aceptar o vetar. Esto representaría
un costo en la caída de la reputación del presidente y en su condición de selector en este
juego, que en ejercicio de su atribución constitucional puede vetar una ley incompatible
con su modelo de gobierno y con su statu quo.
Este juego, que conjuga acciones de amenaza y compromiso según Matthews
(1989, 349), tiene tres etapas: en una primera el selector envía un mensaje de propuesta,
después el proponente responde aceptando o rechazando esta oferta planteando un re-
sultado, nalmente el selector acepta el resultado o amenaza con vetarlo, en caso de que
su statu quo se vea en riesgo. El presidente suele tener el incentivo de anticipar parte de
sus demandas al pleno para persuadirlo de hacer una propuesta que supere la amena-
za del veto. Pero en caso contrario, el presidente amenaza con la expedición del veto al
proyecto de ley con la intención de convencer un cambio de contenido y hasta para inten-
tar frenar una acción concreta del Legislativo (Matthews 1989, 356).
Esta capacidad retórica del presidente conduce a estos autores a concluir que el
Ejecutivo inuye poderosamente en las preferencias del pleno en la elaboración de leyes
a través del ltro del veto. Mediante la transmisión de información acerca de sus preferen-
cias, que generalmente coinciden con las preferencias del votante mediano, el Ejecutivo
también modica las preferencias de los legisladores condicionados por el bloqueo que
podría imponerse con el veto (Matthews 1989, 363).
Este modelo de amenaza, implícito en la construcción de la reputación del presi-
dente, podría hacer que la legislatura sea más complaciente con las propuestas del Ejecu-
tivo en determinado momento. Esto sucede si las preferencias del presidente no divergen
demasiado de las preferencias de los legisladores de tal forma que se produzca un efecto
denominado por los estudiosos del tema como “efecto luna de miel”. Este efecto consiste
en el allanamiento del Legislativo a las propuestas de ley de la presidencia en periodos
tempranos del mandato, y cuando los incentivos de construcción de la reputación son al-
tos. Sin embargo, más tarde, cuando se disminuyen estas motivaciones de cooperación,
el legislador desaará al presidente (McCarty 1997, 2).
Se presume que el Legislativo ignora las preferencias del presidente sobre los re-
sultados políticos y es precisamente esta incertidumbre la que es aprovechada por el
Ejecutivo para manipular su reputación a través de sus acciones frente al Legislativo (McCa-
rty 1997, 4). Sin embargo, el uso de su reputación presupone algunas consecuencias a un
presidente que busque obtener mejores propuestas del Legislativo a través del establec-
imiento de compromisos. Si el presidente incumple con su compromiso público de vetar un
proyecto de ley, corre el riesgo de debilitar su credibilidad al ejercer su derecho a vetar.
Consecuentemente el presidente preferirá negociar en materias que sean menos costo-
sas para su reputación (McCarty 1997, 10).
Existe un grupo de legisladores que se encuentra en medio de los extremos ocu-
pados por los moderados y los radicales. Este segmento es llamado por McCarty como
“legisladores medianos”. Estos “medianos” pueden acercarse a cualquiera de los dos ex-
tremos, pero al hacerlo con los moderados, los incentivos para la construcción de la rep-
utación presidencial desaparecen al igual que la posibilidad de un efecto de luna de miel
(McCarty 1997, 12). Este resultado sugiere la naturaleza partidista del efecto luna de miel pues
es más probable que un presidente -que pertenece al mismo partido de la mayoría legislati-
va- tenga preferencias similares al del legislador mediano o pivotal. Durante los períodos de
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control del partido del presidente, la construcción de la reputación es de poco valor, y en
términos de McCarty, esto implica que los episodios de luna de miel sean más probables
en los períodos de gobierno dividido (McCarty 1997, 13).
Gobierno de minoría y multipartidismo fragmentado
Un presidente que llega al poder con un gobierno de minoría (también llamado gobierno
divido), es un presidente que se ve empujado a negociar con los diputados medianos
sobre su paquete de reformas. En un trabajo realizado por Carey (2003) en materia de
disciplina del partido y la responsabilidad legislativa, este autor evalúa la centralidad
del modelo de gestión de la autoridad en América Latina y las condiciones que podrían
generar una falta de atención a los grupos locales. Las fórmulas de elección que privi-
legian a los partidos y/o a los candidatos, según si el voto es en lista cerrada o abierta,
modican los escenarios de comportamiento de los diputados al interior de los parla-
mentos. La responsabilidad individual de los legisladores frente a sus partidos políticos
en términos de disciplina se ja bajo esta característica de naturaleza electoral (Carey
2003, 192).
Se debe observar que la sociedad exige respuestas directas de sus represen-
tantes sobre la base de demandas particulares en sus circunscripciones electorales.
Si los legisladores son elegidos en un contexto de personalización de su candidatura,
de debilidad de las estructuras partidistas, de laxitud disciplinaria en los partidos o en
los parlamentos, entonces se entendería que tales infracciones disciplinarias sean más
frecuentes en el momento de las votaciones legislativas (Carey 2003, 193).
Los presidentes preeren estos contextos de exibilidad para impulsar sus agen-
das. El mismo Carey los compara, por sus estrategias de control de los votos legislati-
vos, con “agentes de bolsa”. Los Ejecutivos, frente a las coaliciones parlamentarias y en
el momento de impulsar con votos su agenda legislativa, despliegan ciertas estrategias
de negociación que dependen del segmento ideológico de los legisladores. En tanto
correspondan a los extremos del espectro ideológico, más difícil será interesarlos en
desapegarse de su disciplina partidista, mientras que los legisladores del centro políti-
co siempre están más dispuestos a negociar (Carey 2003, 203). La participación en el
reparto de los bienes públicos enciende las ambiciones de los legisladores que se ven
tentados en participar de estas ofertas de distribución a cambio de sus votos (Carey
2003, 204).
El modelo centralizado de gestión de los partidos políticos se sostiene sobre la
base de un sistema cerrado de elecciones. Esto fortalece a los partidos pero debilita
a los gobiernos de minoría. La responsabilidad de los legisladores y su obligación de
rendir cuentas pasa por algunas dicultades cuando estos deben privilegiar la disciplina
del partido en lugar de las demandas sectoriales de sus electores. Lo dicho se traduce
en nuevas dicultades para el partido del legislador que en una nueva competición
electoral se arriesga a recibir menos votos a causa de la movilización de su anterior elec-
torado. Carey denomina a este dilema como la “naturaleza cambiante de la responsabilidad
legislativa”, contradicción que se resume en la necesidad de que los dirigentes nacionales
de los partidos puedan perseguir una estrategia legislativa de tipo nacional, pero man-
teniendo la capacidad de fraccionar la agenda de reformas, proporcionando un mínimo
de exibilidad individual de los legisladores, y sin descuidar los recursos que aseguren
la disciplina de los diputados (Carey 2003, 207).
Esto es raticado por Ames (1995, 406) para quien las listas abiertas generan
un comportamiento en los candidatos que diculta el control de sus votantes, aumen-
tan los incentivos para la búsqueda de bienes clientelares (o en inglés, pork barel), y
debilitan los programas de los partidos y sus controles disciplinarios. En un congreso
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multipartidista los apoyos para el presidente son puntuales y poco estables, y los
apoyos se basan en los intercambios generados en torno a la distribución de bienes
clientelares, a las políticas públicas y a la composición de los gabinetes ministeriales
(Ames 1995, 407).1
En ciertos contextos, abrir las listas para inducir a un modelo de representación
proporcional es solamente posible en un entorno de partidos ideológicos con un férreo
control disciplinario. Sin embargo, con partidos débiles predominan los intereses locales
en el control de las nominaciones de candidatos, lo que luego se convierte en la causa
de la debilidad en el control del comportamiento de los diputados en el ejercicio de sus
funciones (Ames 1995, 431).
Para la literatura especializada en presidencialismos, la conguración de mayorías
y minorías legislativas representan un obstáculo para la estabilidad de las democracias si
estas resultan desfavorables al Ejecutivo (Mainwaring 1995; Mainwaring y Shugart 1997).
La doble legitimidad, la existencia de gobiernos divididos o de presidentes con minorías
parlamentarias y la debilidad de las coaliciones de gobierno, dicultan la posibilidad de
conseguir consensos y cooperación entre el Legislativo y el Ejecutivo. Pero la tesis de
Mainwaring es válida, según Chasquetti, “si se considera únicamente los sistemas multi-
partidarios donde los presidentes no desarrollan estrategias de cooperación. Eso equivale
a decir que la combinación político-institucional más problemática para la democracia es
indudablemente el sistema de gobierno presidencial combinado con un multipartidismo
sin coaliciones” (Chasquetti 2001, 327).
Para este autor, el caso ecuatoriano se calica de la siguiente manera: Borja (1988-
1992) como coalición mayoritaria; Febres Cordero (1984-1988), Duran Ballén (1992-1996)
y Bucaram (1996-1997) como coaliciones de gobierno minoritarias en sistemas de mul-
tipartidismo extremo; y, Roldós (1979-1981) y Mahuad (1998-2000) como gobiernos con
partidos minoritarios o con formatos apartidarios (Chasquetti 2001, 337).2
PUGNA DE PODERES EN ECUADOR ¿QUIÉNES
BLOQUEAN Y POR QUÉ?
La expresión “pugna de poderes” es una etiqueta principalmente utilizada por el debate
académico para clasicar el conicto producido entre los poderes Ejecutivo y Legislativo
en América Latina y desde el retorno a la democracia (Burbano de Lara y Rowland 1999;
Mejía Acosta 2002; Pérez-Liñán 2003; Sánchez 2008; Sánchez Parga 1998).
Para Pérez-Liñán con el retorno de la democracia a América Latina las reformas
constitucionales debilitaron progresivamente la capacidad del presidente para prevalecer
en sus confrontaciones con el congreso, lo que se explica en dos motivos: i) la imposibili-
dad de una intervención presidencial militar en contra de los legisladores; y, ii) los procesos
de democratización se vieron acompañados de reformas constitucionales que eliminaron
los instrumentos jurídicos del presidencialismo autoritario (Pérez-Liñán 2003, 159).3
1. Ver Abranches 1998.
2. En términos de Chasquetti “los multipartidismos moderados muestran un número acotado de alternativas
de gobierno: gobierno de partido, coalición mayoritaria, o gobierno en minoría con un apoyo legislativo del
entorno del 40%” (Chasquetti 2001, 337). De otro lado, “en cuanto a los sistemas de multipartidismo extre-
mo podría decirse que el abanico de opciones de gobierno es mucho más amplio: coaliciones mayoritarias,
coaliciones minoritarias, gobierno de partido minoritario o gobierno apartidario” (Chasquetti 2001, 338).
3. Sin embargo, la experiencia ecuatoriana en materia de presidencialismo es una excepción a la arma-
ción de Pérez-Liñán. Las constituciones desde el retorno a la democracia (1978, 1998, 2008) tienden cada
una, progresivamente, a fortalecer la inuencia del presidente de la República como eje central del sistema
político.
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Para Burbano de Lara y Rowland, la convivencia de un gobierno de minoría con un
Legislativo de oposición y fragmentado obliga al Ejecutivo a formar mayorías ocasionales
para el impulso de leyes en temas puntuales. Estas negociaciones están conducidas so-
bre el reparto de prebendas para el legislador, asignaciones para su circunscripción y fun-
ciones legislativas en las comisiones legislativas estratégicas, lo que motiva la deslealtad
de este con el partido, lo que podría producir hasta su desaliación (Burbano de Lara y
Rowland 1999, 136, 167, 176).
A esto debe sumarse el total descontrol en el proceso de elaboración de leyes,
cuya jerarquización constitucional y priorización en la agenda legislativa no estaba norma-
da legalmente hasta 1998. Esto fue aprovechado por los legisladores ecuatorianos para
presentar masivamente proyectos de ley que favorecieran sus expectativas personales y
distritales. Muchos de los vetos eran una respuesta de bloqueo y contención a legisla-
turas mayoritariamente de oposición que presentaban proyectos sin perspectiva nacional
y generalmente motivados en la asignación de recursos en obras de infraestructura de
carácter local (Burbano de Lara y Rowland 1999, 188).
Según Mejía Acosta (2002, 143-169), antes de la irrupción a la democracia de los
regímenes militares en Ecuador, el bloqueo entre el gobierno y el Legislativo se resolvía di-
solviendo al Congreso. Luego, con el retorno democrático en 1979, las sucesivas reformas
constitucionales tendieron a debilitar al Legislativo y fortalecer al presidente, atribuyén-
dole funciones que le permitían prevalecer sobre la legislatura en materia de producción
normativa. Aun hoy, las materias de legislación exclusiva son de naturaleza presupuestal
o de división territorial; por ejemplo, además de la potente capacidad presidencial de
vetar totalmente las leyes y de que estas sean nuevamente tratadas solamente un año
después. Este desplazamiento del Legislativo debilitó sus capacidades de iniciativa, de
tal manera que sus demandas serían procesadas a través de ataques al gobierno y en
disputas constitucionales.
Para Sánchez (2008) el conicto de los diputados con el Ejecutivo prepara el terre-
no para abrir las negociaciones entre los legisladores y el presidente. Por eso se explica
que los partidos tengan tan débil capacidad de controlar a sus diputados, que frente a la
menor disputa se desaliaban para pertenecer a una zona gris de militancia llamada como
“diputación independiente”. Tanto partidos como diputados, independientes, indepen-
dizados o no, aprovechan las disputas con el Ejecutivo para fortalecer sus posiciones y
por esta vía lograr mejores resultados en su negociación. Los Ejecutivos buscan impulsar
sus agendas mientras que los legisladores buscan obtener mejores resultados particulares.
Los bienes de distribución son cargos legislativos en funciones administrativas claves en
comisiones, en las directivas de las comisiones, en el ex plenario de las Comisiones Legis-
lativas, en el Consejo de la Administración de la Legislatura o en los altos cargos del pleno
legislativo como presidencia o vicepresidencias; también son la distribución de partidas
para la construcción de obras en sus circunscripciones, que en algunos casos conducía al
manejo deshonesto de los recursos públicos (Sánchez 2008, 171-176).
Conformación de órganos legislativos
Los antecedentes normativos de la actual conformación de los órganos legislativos
parten de la Constitución de 1978 con el retorno real de la democracia al año siguiente;
en 1998 la reforma constitucional mantuvo la misma ley legislativa del año 1992 y refor-
mada en 1996; en la más reciente reforma constitucional de 2008 se reconguraron las
reglas de funcionamiento del Poder Legislativo, y en el 2009 se expidió la ley actual-
mente vigente para el funcionamiento de la, ahora llamada, Asamblea Nacional, otrora
Congreso Nacional.
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La repartición de las funciones responde a los criterios mencionados por Sánchez
(2008, 178). Por un lado se obedecen las reglas del marco institucional, y los partidos
más votados son los que copan los espacios de mayor inuencia y control. Pero tam-
bién es cierto que las reglas informales siguen prevaleciendo, sobre todo en los casos
en los que no hay una disposición expresa en el marco normativo institucional.
El cuadro 1 (en anexos) muestra cómo estuvo marcada la ruta de la producción
legislativa en el diseño institucional desde el retorno a la democracia y en los sucesivos
gobiernos. Lo que se puede observar es que la ausencia de un marco institucional claro
pudo desmejorar la producción legislativa y el diálogo entre los poderes Ejecutivo y Legis-
lativo. Por ejemplo, no queda clara la composición de lo que se considera como un “bloque
legislativo” ni el número de bloques que se pueden conformar al interior del poder estatal
(Constitución de 1998, art. 128; Constitución de 2008, art. 124; Ley legislativa de 2009,
art. 116); el Consejo Administrativo de la Legislatura desde 1992 o Consejo de Adminis-
tración Legislativa desde 2009 están integrados por vocales sin distinguir entre mayorías
o minorías según los textos legales (Constitución de 1978, art. 66; Ley legislativa de 1992,
art. 1; Ley legislativa de 2009, art. 13); el presidente o vicepresidentes de la legislatura
son elegidos sin seguir criterios preestablecidos como de legitimidad electoral, sino por
acuerdo de los miembros del partido político mayoritario o coalición de partidos, lo que
permite que puedan ser elegidos de fuera de sus las (Constitución de 1998, art. 129;
Constitución de 2008, art. 121).
La saturación de propuestas de ley en los primeros años de la vida democrática su-
mada a la constante rotación de los presidentes y vicepresidentes de la legislatura, de los
consejos administrativos y de las comisiones; la ausencia de parámetros de calicación de
las propuestas de ley; el caos en la organización de bancadas; los intereses personalistas
de los legisladores; la debilidad en los controles disciplinarios en los partidos políticos; entre
otros detalles explicados por Sánchez (2008), revelan por qué los presidentes recurrieron
al bloqueo de una gran cantidad de leyes presentadas. Desde el gobierno de León Febres
Cordero, hasta el gobierno de Fabián Alarcón se puede notar que los presidentes vetaron
en promedio uno de cada diez proyectos de ley presentados.4
Según el cuadro 2 (en anexos), y desagregando los datos, se puede ver que Durán
Ballén (14,6%) y Alarcón (12,8%) son los presidentes que más vetaron, en comparación
con Febres Cordero (8,4%) y Borja (7,0%) que vetaron un poco menos. Los hallazgos
demuestran que los gobiernos con legislaturas multipartidistas y fragmentadas tienen
mayores posibilidades de recurrir al veto presidencial como recurso para bloquear a los
legislativos. Precisamente Durán Ballén y Alarcón fueron presidentes que gobernaron sin
partido político durante sus mandatos. El primero llegó al poder con el efímero partido
Unión Republicana cuyos pocos diputados lo abandonaron en el camino hasta el extremo
de dejarlo solo en el último año de gobierno. Lo mismo sucedió con el presidente interino
Alarcón que ascendió al poder cuando fue depuesto el presidente Bucaram, y en calidad
de Presidente del Congreso Nacional.
4. Aunque lo correcto sería comparar el número de vetos expedidos con el número de leyes aprobadas. Pero por ausencia
de estos datos la comparación se realiza sobre el número de proyectos presentados. En ese caso, si se compararan los
vetos sobre las leyes promulgadas, el porcentaje de vetos sería todavía mayor.
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Gráco 1. Vetos por periodo y presidente. Archivo Biblioteca de la Asamblea Nacional del Ecuador. Elaboración del autor.
El gráco 1 reeja la cantidad de leyes vetadas por periodo y por presidente en el lapso
comprendido entre 1984-2013. También demuestra que en el primer año en el ejercicio
de funciones, denominado como “luna de miel” entre el presidente y los legisladores, hay
un alto nivel de conicto que se explica en el empleo estable del recurso del veto. De un
promedio estimado de 15 vetos presidenciales expedidos por cada año en el ejercicio del
poder, los presidentes Febres Cordero, Borja y Alarcón están bordeando de cerca esta
cifra, mientras que destaca el presidente Durán Ballén quien sobrepasa la media con 21
vetos dentro del primer año de ejercicio. Es curioso que en el primer año de ejercicio de
sus funciones, el presidente Borja con una mayoría favorable en el Congreso Nacional,
haya vetado casi la misma cantidad de veces que Febres Cordero, quien asumió sus fun-
ciones con una oposición consolidada y organizada. Al contrario, el gran número de vetos
expedidos durante el gobierno de Durán Ballén en el transcurso del primer año demuestra
que en un contexto de multipartidismo fragmentado se encuentra un clima de oposición
al gobierno que luego se repliega en el último año, y tras los ataques de la legislatura al
recurrente uso del veto.
En el gráco 1 destaca de manera especial el total de vetos expedidos durante el
gobierno de Durán Ballén, pero también sorprende que todos los gobiernos, a excepción
del periodo de Correa, mantengan niveles estables de generación de vetos. Aun en la eta-
pa de crisis política sucedida entre los años 1997 a 2007 -que corresponde a las barras
que muestran solamente los totales por la brevedad de los gobiernos que funcionaron
en esa época- se puede notar que se mantiene constante el uso del veto presidencial.
Los gobiernos de Mahuad, Noboa, Gutiérrez y Palacio, que corresponden a dos periodos
presidenciales, entre todos, muestran similar tendencia al uso del veto que bordea los
veinte por cada uno. Nótese que los presidentes Noboa y Palacio, que fueron presidentes
posesionados en el poder al suceder a sus binomios derrocados, tienen mayor número
de vetos a leyes que sus predecesores, lo que quiere decir que el nivel de conicto no
disminuyó en ausencia de los presidentes derrocados.
Además, a pesar de esta tendencia, también se puede ver que la recurrencia en el
uso del veto empieza a disminuir durante el gobierno del presidente Correa. Mientras los
gobiernos de Mahuad y Noboa suman en total 43 vetos, y los gobiernos de Gutiérrez y
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Palacio 46 en cuatro años cada uno, ratican el promedio de 10,8 vetos por año el primero,
e igualmente 11,5 el segundo, el presidente Correa alcanza la cifra de 30 vetos en 6 seis
años, a un promedio de 5 vetos por año, lo que demuestra una caída importante en el em-
pleo del veto a menos de la mitad del promedio. Es cierto que el clima político en el que
gobierna Correa es diferente. Después de asumir el poder en el año 2007, y sin partido
político representado en el Congreso Nacional, convoca a una Asamblea Constituyente
que sustituyó en sus funciones al antiguo Congreso Nacional. En las sucesivas elec-
ciones, el presidente Correa acumuló un capital político en crecimiento dentro del órgano
que sustituyó al antiguo Congreso Nacional, la primera Asamblea Nacional y aun más en
la segunda. Sin embargo, incluso con esta histórica ventaja, ¿por qué vetó 30 veces en
los últimos años?
En el 2009 el partido ocialista en Ecuador obtuvo 59 de 124 curules legislativas
y después de las elecciones legislativas de 2013 su inuencia creció a 100 de 137. En
este primer periodo tuvo un poco menos de los 63 votos que le permitían consolidar una
mayoría absoluta, mientras que para el siguiente tiene 31 votos más allá de los necesarios
para consolidar una mayoría.
Como referencia, y según el registro de la Asamblea Nacional, de 2009 a 2012,
503 proyectos de ley han sido tramitados en el poder legislativo, 425 por iniciativa de
la Asamblea Nacional, mientras que 69 de estos por el presidente de la República, los
demás por otros órganos. De estos, 23 proyectos presentados por los legisladores se han
publicado, mientras que 30 de los presentados por el presidente Correa se expidieron en
el Registro Ocial. Los vetos totales a las leyes publicadas ascienden a 30 de 56, lo que
da a entender que la capacidad de bloquear las intenciones del presidente de República
está por encima de la mitad de las iniciativas publicadas en el Registro Ocial, aun cuan-
do goce el Ejecutivo de una mayoría favorable que no es ni multipartidista ni fragmentada,
pero fecunda en vetos.
CONCLUSIONES
El “efecto luna miel” tiene algunas contradicciones en un contexto de multipartidismo
fragmentado. Los datos presentados en este trabajo demuestran que en Ecuador los go-
biernos han vetado en todos los años de sus mandatos, y aunque los datos muestran que
en el primer año hay una pequeña disminución esto no parece decir que existan relaciones
de cooperación y reciprocidad estables, sino tal vez que el conicto es menos intenso en
ese momento de sus mandatos.
La literatura sobre el tema también sugiere que el conicto se intensica posterior-
mente, y que por tanto aumentan las posibilidades de que los presidentes veten, por un
estilo de negociación que en nada se parece a una “luna de miel”, sino a una permanente
contienda, en donde los legisladores en contextos multipartidistas se separan de la dis-
ciplina de sus partidos o se desalian para votar a favor del Ejecutivo en temas puntuales
de su agenda de reformas.
Esta indisciplina partidaria podría ser producida por el origen electoral de los diputados
que provienen de listas abiertas, de partidos políticos con escasos controles disciplinarios o
débiles, por el gran peso de las demandas seccionales de los electores, o por la aceptación
de los legisladores a la oferta del ejecutivo en el manejo de bienes públicos a cambio de
sus votos.Los gobiernos de minoría encuentran en la indisciplina de los legisladores y en la
debilidad de los controles disciplinarios partidarios una oportunidad para tentar a los legisla-
dores “medianos” o “independientes” a participar coyunturalmente en la agenda de reformas
ocialistas. De esta forma los gobiernos sin una mayoría legislativa podrían cumplir con sus
funciones sin necesidad de establecer coaliciones de gobierno estables.
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Órganos Constitución 1978* Ley 1992 (1996, 1998) Constitución 1998 Constitución 2008 Ley 2009
Bloque legislativo /
bancada legislativo
Diez diputados de un solo
partido o unión de diputa-
dos de diferentes partidos
(Art. 128).
Número de asambleístas que
represente al menos el diez por
ciento de los miembros de la
Asamblea Nacional (Art. 124).
Número de asambleístas
que represente al menos
el diez por ciento de los
miembros de la Asamblea
Nacional (artículo 116)
Comisiones Cuatro comisiones
(art. 60)
Dieciocho comisiones in-
tegradas por siete vocales
dentro de los primeros quince
días del periodo de sesiones
(art.30 y 31)
Comisiones especializadas
permanentes. La ley de-
termina el número, confor-
mación y competencias.
Se prohíbe las comisiones
ocasionales (art. 134)
Comisiones especializadas
permanentes. La ley determi-
na el número, conformación y
competencias (art. 125)
Doce comisiones (Art. 21)
El pleno aprueba la inte-
gración de las comisiones
(art. 23)
Se pueden crear comi-
siones especializadas
ocasionales (art. 9.19)
Plenario de las Comi-
siones Legislativas/
Consejo Administrativo
de la Legislatura/ Con-
sejo de Administración
Legislativa
El Plenario conoce,
aprueba o niega los
proyectos de ley en re-
ceso de las Comisiones
(art. 66)
El Consejo está integrado por el
Presidente, los Vicepresidentes
y por cuatro diputados elegidos
por el Congreso Nacional de
diferentes bloques legislativos
(Art 1, agregado por el art. 5 de
la Ley 114 de 1998)
Está integrado por el
Presidente de la Asam-
blea Nacional, quien lo
presidirá, dos vicepresi-
dentas o vicepresidentes
y cuatro vocales elegidos
de diferentes bancadas
(art. 13).**
Presidente y vicepresi-
dentes de la Legislatura
Un presidente y dos vice-
presidentes son elegidos
cada dos años. El primero
por partido con la primera
mayoría, el primer vice-
presidente con la segunda
mayoría, y el segundo vice-
presidente por las minorías
(art. 129).
Un Presidente y dos Vice-
presidentes elegidos para un
periodo de dos años, y po-
drán ser reelegidos (art. 121).
Tabla 1. Evolución normativa: conformación de las instituciones para la producción legislativa. Fuentes consultadas: Constitución Política de la República 1978; Constitución Política de la República
1998; Ley Orgánica de la Función Legislativa 1996; Constitución de la República 2008; Ley Orgánica de la Función Legislativa 2009. Elaboración del autor.
* La Constitución de 1978 no fue reglamentada por una Ley Orgánica de la Función Legislativa. Hubo un reglamento de sesiones que no fue posible conseguir.
** No está claro cómo se escogen a los cuatro vocales del CAL.
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Anexo 1. Cuadro 1: Evolución normativa: conformación de las instituciones para la producción legislativa
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Presidente Periodos Proyectos de
ley presentados
Total de
proyectos
presentados
Vetos Total de
vetos
León Febres
Cordero
1984-1985 144
558
10
47
1985-1986 104 18
1986-1987 101 13
1987-1988 108 6
Rodrigo
Borja
1988-1989 190
597
8
42
1989-1990 162 6
1990-1991 140 17
1991-1992 105 11
Sixto
Durán Ballén
1992-1993 190
679
21
102
1993-1994 138 16
1994-1995 229 52
1995-1996 122 13
Abdalá
Bucaram
1996-1997 123 123 1 1
Fabián
Alarcón
1996-1997 70 258 13 33
1997-1998 188 20
Total: 2215 225
Tabla 2. Comparativo de vetos por periodo legislativo y por proyectos de ley presentados. Fuente consultada: Archivo
Biblioteca de la Asamblea Nacional del Ecuador. Elaboración del autor.
Nota: A partir de 1998, no hay datos disponibles.
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Anexo 2. Cuadro 2: Comparativo de vetos por periodo legislativo y por proyectos de
ley presentados
