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* Dr. en Sociología. Profesor titular de la Universidad Central del Ecuador. Email: julioe16@gmail.com
FULL POWERS, DEMOCRACY
AND CONTITUTIONALISM
IN ECUADOR
PLENOS PODERES,
DEMOCRACIA
Y CONSTITUCIONALISMO
EN EL ECUADOR
Julio Echeverría*
Recibido: 18/02/2014
Aceptado: 18/04/2014
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JULIO ECHEVERRÍA
PLENOS PODERES, DEMOCRACIA
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CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 1 (Julio, 2014):
RESUMEN
El ensayo analiza la coyuntura del proceso constituyente 2007-2008 en el Ecuador e investiga los
efectos que genera la atribución de plenos poderes de la Asamblea Constituyente sobre la estruc-
tura y modelo político de la Constitución redactada. La reexión inicia con el análisis del concepto
de soberanía que emerge en el contexto de la revolución moderna.
El autor establece la relación entre poder constituyente y poder constituido, el primero
como impulso de politicidad y el segundo como estructura normativa, las tensiones entre ambos
y la necesidad de garantizar ujos de politicidad entre uno y otro para viabilizar el cambio político.
Palabras clave: democracia, constitucionalismo, soberanía, Ecuador, pueblo.
ABSTRACT
This paper analyzes the situation of the con-
stitutional process in Ecuador 2007-2008 and
investigates the eects generated by the attri-
bution of full powers on the structure and po-
litical model of the written Constitution by the
Constituent Assembly. The reection begins with
the analysis of the concept of sovereignty that
emerges in the context of modern revolution.
The author establishes the relationship
between constituent power and constituted
power, the rst one as politicization impulse
and the second one as regulatory structure, the
tensions between them and the need to ensure
politicization ows between each other to make
the political change possible.
Keywords: democracy, constitutionalism, sov-
ereignty, Ecuador, people.
RESUMO
O ensaio analisa a conjuntura do processo
constituinte 2007-2008 no Equador e investiga
os efeitos gerados pela atribuição de plenos
poderes à Assembléia Constituinte sobre a es-
trutura e modelo político da Constituição reda-
tada. A reexão começa com uma análise do
conceito de soberania que emerge no contexto
da revolução moderna.
O autor estabelece a relação entre po-
der constituinte e poder constituído, o primei-
ro como impulso de politicidade e o segundo
como estrutura normativa, as tensões entre
eles e a necessidade de garantir o uxo de po-
liticidade um e outro para viabilizar a mudança
política.
Palavras-chave: democracia, constitucionalis-
mo, soberania, Equador, povo.
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ANTECEDENTES1
Todo proceso constituyente supone una combinación entre dos momentos que lo ar-
ticulan y conforman: el uno, el de la descomposición del ancien régime (para utilizar la
terminología propia del clásico proceso de cambio político constitucional); y el segundo,
el de la instauración del nuevo régimen. Desde el año 2007, fecha en la cual se reunió en
la ciudad de Montecristi la Asamblea Constituyente del Ecuador para diseñar una nueva
carta constitucional, estos dos momentos se han conjugado.
La Asamblea de Montecristi acudió al concepto de ‘plenos poderes’ para impulsar
una transformación constitucional que modicó sustantivamente las estructuras del siste-
ma político vigentes desde 1978, año en el cual, también en un proceso constituyente,
se dictó una carta constitucional.2 En ambas experiencias constitucionales se denieron
nuevas instituciones que pusieron bajo tensión el diseño y la estructura del Estado de
Derecho. Si la Constitución de 1978 sancionaba el régimen presidencialista como característi-
ca del Estado, con fuerte énfasis en la participación vía órganos representativos como por la
de los partidos políticos, en la Constitución del 2008, se debilitan estas estructuras -legisla-
tura y partidos- y se sobreponen a ellas nuevas instituciones que alteran en profundidad el
modelo de Estado de Derecho, congurando un verdadero régimen hiperpresidencialista.
La Constitución de Montecristi se caracteriza además por ampliar el cuadro de
derechos y garantías ciudadanas, por lo cual éste capítulo va más allá de los alcances ya
detectados en las reformas introducidas por la Asamblea Constitucional de 1998.3 El re-
sultado será una conguración dicotómica que enfrenta al hiperpresidencialismo denido
en su estructura orgánica, con el garantismo que permea toda la estructura dogmática de
la Constitución.
En el presente ensayo nos detenemos a indagar las vinculaciones entre la congu-
ración de la asamblea plenipotenciaria y el carácter que asume el texto constitucional de
2008 ¿En qué medida el origen del proceso constituyente, y su autodenominación como
asamblea plenipotenciaria, será gravitante en denir esta conguración dicotómica y con-
tradictoria? y, ¿qué efectos tendrá después en la misma aplicación del cuadro normati-
vo constitucional? Una interpretación no precisada de los ‘plenos poderes’ pudo haber
afectado la conformación del texto constitucional en dirección a la conguración de un
sistema político en el cual la concentración de poder en el ejecutivo afecte la estructura
garantista de la Constitución ¿Es preciso acotar y delimitar la utilización del concepto de
los plenos poderes o incluso descartarlo como categoría del análisis político?
1. Una versión inicial de este ensayo apareció en el libro Plenos poderes y Transformación Constitucional.
2008. Quito: Abya Yala.
2. La constitución de 1978 sancionó el llamado proceso de retorno constitucional luego de la dictadura
militar que se instaló en 1972. En dicho proceso se llegó a la aprobación del texto constitucional mediante un
sistema de consultas a la ciudadanía sobre la base de la formulación de dos textos alternativos, preparados
por comisiones ad hoc para ese cometido. Para un mayor detalle en el tratamiento de este tema remito a
mi texto El Desafío Constitucional. 2006. Quito: Abya Yala, 17-37.
3. La historia política última del Ecuador registra tres grandes eventos de denición constitucional. El
primero en 1978, conocido como ‘retorno a la democracia’, en el cual se aprueba vía referéndum una nueva
carta constitucional, la número 17 en la historia republicana del país. Veinte años después, otra Asamblea
redacta una nueva Constitución. El tercer evento de denición constitucional toma cuerpo a partir de la
consulta popular del 15 de abril de 2007, el cual concluye con la elaboración de la llamada Constitución de
Montecristi. Estamos por tanto frente a un proceso constituyente de mediano y largo alcance.
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¿CÓMO ENTENDER LA EXPRESIÓN DEL PODER
CONSTITUYENTE DEL PUEBLO?
En la teoría constitucional existen dos concepciones acerca de la expresión del poder
constituyente del pueblo. La clásica, que resulta de un proceso revolucionario que trans-
forma las viejas estructuras del sistema político; en este caso, la Asamblea sanciona
jurídicamente actos o decisiones políticas tomadas previamente, se limita a desarrollar
jurídicamente decisiones políticas previamente asumidas, y sus estipulaciones no requie-
ren de ningún tipo de raticación por parte del pueblo. La opuesta, que no aparece como
derivación de un proceso revolucionario, tiene que ver en cambio con el encargo realizado
a un cuerpo de representantes para la elaboración de un texto constitucional, que luego
deberá ser raticado por el pueblo mediante referéndum aprobatorio.
En el primer caso, los miembros de la Asamblea ejecutan un mandato que política-
mente tiene ya su vigencia y se espera de ellos solamente su sanción jurídico-normativa;
en el otro, los representantes deben deliberar, interpretar y construir un texto o propuesta
constitucional que, por no haber sido previamente denido por el pueblo en sus líneas
fundamentales, debe necesariamente pasar por la aprobación ad referéndum del mismo.4
En aquel, la Asamblea aparece como continuación del poder constituyente, una deri-
vación del mismo que no requiere una refrendación de sus actuaciones. En este, se trata
de una construcción representativa: los miembros de la Asamblea, al no existir transfor-
maciones revolucionarias previas –por lo tanto, indicaciones de contenido que deberán
ser normadas en el texto constitucional– reciben el encargo de elaborar un texto consti-
tucional, que luego deberá ser aprobado y podrá entrar en vigencia solamente después
del referéndum aprobatorio.
En ambos casos estamos frente a una clara delimitación de los plenos poderes
asambleares: en el primero, la delimitación se reduce a una operación de traducción en
texto constitucional de transformaciones políticas previamente tomadas; en el otro, al no
existir estas transformaciones, las deliberaciones y los alcances constitucionales elab-
orados por los representantes deberán necesariamente ser refrendadas por el pueblo. En
los dos, el poder constituyente delimita al poder constituido; la política antecede y condi-
ciona la actuación de los representantes y de sus realizaciones jurídico-constitucionales.
Si nos atenemos a las dos modalidades procedimentales de reforma constitucional
anotadas, el proceso constituyente en el Ecuador se ajusta más a la segunda. No se han
realizado transformaciones revolucionarias previas que la Asamblea haya debido raticar
o traducir en preceptos normativos; al no existir estas indicaciones políticas, las delibera-
ciones de la Asamblea quedan expuestas a ser la expresión de los criterios políticos de los
representantes que en ella intervienen. Para que sus decisiones sean legítimas necesaria-
mente deberán pasar por el referéndum aprobatorio, algo que fue establecido en la consulta
popular de abril de 2007, la misma que aprobó la realización de la Asamblea Constituyente.5
4. Sobre estas modalidades procedimentales ver Böckenförde, Ernst-Wolfgang. 2000. Estudios sobre el
Estado de derecho y la democracia. Madrid: Editorial Trotta.
5. Ya instalada, la Asamblea acudió al concepto de plenos poderes para elaborar mandatos que modicaron
las estructuras institucionales sin que previamente fuera aprobada plebiscitariamente la Constitución, lo
que signicó excederse en el mandato de la convocatoria de abril. La Asamblea, al interpretar los plenos
poderes mas allá del mandato que los acotaba, asumió los poderes que son del pueblo o mandante, lo cual
hizo que sus decisiones, expresadas bajo forma de mandatos o leyes, no posean la legitimidad que requiere
y exige el proceso constituyente; al actuar de esta manera, la Asamblea raticó la vigencia de lógicas
discrecionales y arbitrarias, por parte de quienes justamente debían legislar para erradicarlas.
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EL ORIGEN TEOLÓGICO DE LOS ‘PLENOS PODERES’
En el origen de la discusión sobre el poder constituyente del pueblo, nos encontramos
frente a un claro problema de teología política: la noción de ‘plenos poderes’ hace referen-
cia a una radical transposición del concepto de soberanía desde una dimensión en la cual el
poder político es considerado como de origen divino, hacia otro concepto en el que el poder
deriva de la soberanía popular. Esta radical transformación semántica es la expresión más
fehaciente de la revolución democrática moderna. Una transposición que permite modi-
car o invertir la imagen de la soberanía divina como poder descendente, con la imagen
ascendente del poder popular expresado por la revolución moderna, la cual derrumba
cualquier reducción absolutista del poder político, entendido como realidad indiferencia-
da justamente a imagen de la perfección y univocidad del poder divino. Sin embargo, en
el origen de esta transformación hacia lo moderno, el carácter teológico no desaparece
sino que se transgura en la imagen del pueblo: el pueblo es concebido como encar-
nación de la voluntad divina y es pensado a su ‘imagen y semejanza’.
El concepto de poder constituyente
fue desarrollado por primera vez en 1788-1789 por el abate Sieyés. Su intención era
la de oponer al dominio del monarca y de las instituciones de la monarquía, basadas
en el derecho y la tradición, el poder político de decisión originario y no vinculado de
la nación como la fuerza que crea la Constitución (…) Al denir el contenido del pou-
voir constituant, el abate Sieyés (él mismo teólogo) transrió al pueblo determinados
atributos de Dios, tal y como se habían desarrollado en la teología cristiana: potestas
constituens, norma normans, creatio ex nihilo (Böckenförde 2000, 163).
Así como la teología cristiana realizó una operación de personicación de la divinidad crea-
dora, de la misma manera la gura del pueblo asumió connotaciones de personicación
como individualidad creadora: “al pueblo, entendido como un sujeto humano, se le debe
reconocer pleno poder de disposición sobre la conguración del orden político y social,
debe considerárselo como su creador en sentido estricto” (Böckenförde 2000, 164). Es
desde entonces que emerge el mito del pueblo como realidad indiferenciada y de la nación
como sustancia o referente de cualquier ordenamiento jurídico y normativo; el pueblo apa-
rece como demiurgo creador, con plena capacidad de congurar el orden político.
La misticación acerca de la constitución del pueblo esconde su efectiva com-
posición hecha de segmentos poblacionales, etnias, grupos de interés, individuos, lo que
diculta hablar del pueblo como unidad o realidad indiferenciada (Agamben 2001). La
misma teoría de las clases de Marx estuvo dirigida a desmontar la misticación del pueblo
como entidad homogénea. Sin embargo, el concepto de pueblo aparece como una construc-
ción cticia necesaria en la que se proyecta el interés general, a la que hacen referencia todos los
intereses particularizados: todos hablan en nombre del ‘pueblo’ y es gracias a la idea de ‘pueblo’
que los distintos intereses particularizados pretenden presentarse o se proyectan como expre-
siones del interés general. Sin la idea de pueblo, estos intereses y agregaciones de poder
se anularían en su constitución natural, solo la idea de pueblo los unica y los compone
políticamente.
Estas consideraciones contribuyen a aclarar lo que se entiende por poder constituyente
del pueblo, una magnitud diferenciada que se expresa en determinadas circunstancias como
unidad con capacidad de congurar o conformar el cuerpo político, pero que remite siempre
a su estructura real diferenciada en actores, intereses y proyecciones de realización que son
plurales y que pueden incluso contradecirse o enfrentarse. Siguiendo al planteamiento de
Böckenförde:
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Las manifestaciones del pouvoir constituant, especialmente cuando se plantean
en conexión con una transformación profunda de la Constitución o con una dero-
gación de la Constitución vigente hasta el momento, tienen un carácter elemental.
Normalmente solo tienen un signicado unívoco cuando se plantean de modo negati-
vo, pero cuando por el contrario, asumen una formulación positiva, su sentido queda,
más allá de la mera indicación de una determinada dirección, como algo difuso y
dependiente de planteamientos previos. Por ello, la clave está en sacar lo antes
posible estas manifestaciones de su indeterminación y en traducirlas a formula-
ciones determinadas y a un orden realizable (2000, 170).
PODER CONSTITUYENTE Y PODER CONSTITUIDO
Estas indicaciones nos conectan con la clásica delimitación entre poder constituyente y
poder constituido; entre ambos recorre una línea de politicidad que es fundante de nor-
mas y regulaciones que conguran el cuerpo político y que denen la relación entre políti-
ca y juridicidad. La política aparece como anterior al hecho normativo, pero su condición
es puramente indicativa, transere la fuerza de una señal que debe ser ulteriormente con-
gurada por el poder constituido en términos de normas y regulaciones que posibiliten
la máxima realización de la indicación contenida en la voluntad del poder constituyente.
La fuerza del poder constituyente está aquí relacionada con su carácter de elemen-
talidad y de indenición, la cual se diluye pero no desaparece cuando se vuelve efectiva
concreción normativa; una pérdida de intensidad que se compensa con una capacidad de
ordenamiento que deberá luego manifestarse en concretas disposiciones normativas que
permitan alcanzar, ya en sus efectivas prestaciones institucionalizadas, el carácter de esa
indicación fundamental. La legitimidad de acceso a la denición del orden posible se tra-
duce en legitimidad de resultados, mediante la concreta operacionalización que ese orden
permita en función de la realización de las indicaciones del poder constituyente.
El poder constituyente no puede deslindarse del poder constituido, es este último
el que le da forma concreta; sin su intervención, se regresaría a la indeterminación de la
constitución natural o a la elementalidad de su expresión revolucionaria o fundante. Carl
Schmitt (2004) expone el planteamiento en su total radicalidad cuando arma la primacía
de la política sobre la juridicidad y la norma. Su fórmula dene el carácter de la soberanía
en la modernidad: “es soberano quien decide sobre el estado de excepción”. La radi-
calidad de la intervención de Schmitt reubica el problema de la norma; es en la ‘excepción’
que se revela la esencia de la norma, de su dominio puramente formal; la excepción es la
posibilidad siempre presente de la emergencia de lo político, es por ello que el desafío
constituyente radica en controlar la fuerza avasalladora del poder constituyente, pero
sin neutralizarlo o acallarlo. El poder constituyente se expresa en el poder constituido; la
estructura de los derechos fundamentales aparece como sistema de ltros que procesan
la politicidad del poder constituyente, la división de poderes como la estructura decisional
que traduce los derechos en políticas efectivas de concreción de las indicaciones o señales
provenientes del poder constituyente.
La norma como expresión del poder constituyente es aquella que ‘decide sobre el esta-
do de excepción’, pero se trata de una norma que es expresión de esa pluralidad constitutiva
del poder constituyente. La pregunta más radical que emerge del planteamiento de Schmitt
tiene que ver con la posibilidad de ‘institucionalizar el estado de excepción’ evitando cual-
quier formalización o cristalización del mismo en estructuras burocráticas o en regulaciones
que impidan el necesario ujo de politicidad que debe permear y atravesar al conjunto de
las instituciones del sistema político.
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La Constitución aparece como ‘mediación entre el poder constituyente y el poder
constituido’, de allí la importancia de su diseño institucional, de su ingeniería política; es
en ella donde se deposita la más intensa politicidad, que se expresa en la conformación
de sus dos niveles o macro estructuras: la parte dogmática y la parte orgánica. La primera
que dene los principios o valores fundamentales que articulan al pueblo y a la sociedad, y
la segunda, que dene en cambio los dispositivos institucionales que permiten la realización
efectiva de esos valores y principios que componen la identidad de la sociedad y del pueblo
que se reconoce en ellos.
La dimensión dogmática normativa debe articularse y ‘realizarse’ en su dimensión
orgánica.6 El poder constituyente no puede ‘reducirse a la nada’ después que ha actuado,
debe manifestarse como una fuerza política real y lo hace a través de la ecacia de sus
preceptos constitucionales: “(…) las conguraciones institucionales desempeñan un pa-
pel relevante como puentes que conducen de la orientación a la realización, impiden que
la orientación ético normativa se quede en un simple postulado abstracto y facilitan su
realización práctica” (Böckenförde 2000, 156). El carácter dogmático de la estructura fun-
damental de la Constitución hace referencia a valores inamovibles que son los que denen
la estructura fundamental de emancipación caracterizante de las sociedades modernas,
y que se maniesta en la declaración de sus derechos fundamentales: los derechos a la
libertad, a la igualdad y a la tolerancia de las diferencias que conforman al cuerpo social.
La Constitución dene una lógica propia de conducción de politicidad en la que se
combinan contenidos ético-normativos, conguraciones institucionales y regulaciones y
procedimientos, los cuales ponen en relación la estructura de derechos con la estructura
de las políticas públicas; el diseño institucional deberá estar pensado en función de la
construcción de políticas públicas que respondan a los derechos y los realicen efecti-
vamente; pero el diseño de esas políticas, su ejecución y control será el resultado del
desempeño institucional del sistema político en cuanto poder ya constituido; allí se pone
en juego la relación entre poder constituyente y poder constituido entre parte dogmática
y parte orgánica de la Constitución.
CONSTITUCIÓN, MERCADO, SOBERANÍA Y DERECHOS
La postura de Schmitt ubica el problema del poder constituyente en la relación entre
política y técnica; el mercado es generador de innovación y es allí donde la técnica inter-
viene generando una nueva centralidad y referencia para la política. La técnica, en cuanto
modicación de la naturaleza con nes de satisfacción de necesidades, se potencia y
transforma en el ámbito del mercado; la lógica competitiva es en esencia destructora
de formas, y por ello es mecanismo de innovación; toda innovación descarta y elimina o
desplaza guras de la realidad previas, sean éstas objetos, mercancías o valores y signi-
6. La Constitución es un cuerpo de principios, normas y regulaciones que sanciona la identidad de
una Nación o Estado, sus principios y valores de referencia que lo integran como colectividad. Dene
además las instituciones y organizaciones que regulan la construcción de las decisiones políticas. En su
parte dogmática están denidos los derechos fundamentales (se la denomina dogmática porque allí están
expuestos los principios básicos de la convivencia social entendida como derechos –libertad, igualdad,
tolerancia a las diferencias– los cuales son inamovibles por que responden al paradigma moderno). La
parte orgánica de la Constitución es aquella que vuelve operativos o realizables los derechos; entendidos
bajo la gura de la organización del proceso decisional –formación, ejecución y control de las políticas
públicas–. Debe existir coherencia entre las dos partes de la Constitución; puede acontecer como en el
caso de la Constitución ecuatoriana vigente que a una parte dogmática avanzada se le corresponda una
parte orgánica retrasada, que imposibilita la consecución y realización efectiva de los principios y derechos
contenidos en su parte dogmática. Esta reconguración institucional es la premisa central que dene el
sentido del proceso constituyente en el Ecuador.
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caciones. El nihilismo innovador aparece como motor que dinamiza al mercado mediante
su dinámica competitiva, la cual se arma como operación selectiva y excluyente más
allá de la supuesta armonización operada por la ‘mano invisible’; el mercado deviene en
monopolio, la lógica contractual del intercambio no logra impedir esta deriva propia del
capitalismo liberal, el cual requiere de regulaciones que corrijan cualquier consecuencia
no deseada por la misma competencia que genera y promueve la innovación nihilista.
La crítica de Schmitt es demoledora no solamente frente a cualquier regresión con-
servadora o reaccionaria que reconozca “un supuesto vínculo social durable como causa
eciente de un estable consenso de los gobernantes”, la cual aparece como traducción
de un orden que sólo es pensable en términos teológicos. De igual forma, su crítica es
radical frente a la idea de una armonización espontánea de las diferencias constitutivas de
la realidad a imagen de la ideología liberal del mercado (Marramao 1981, 75). Si la realidad
política ya no puede re-conducirse a un fundamento de orden teológico ni a una supuesta
armonización inmanente a la lógica del mercado, lo que prima es el decisionismo que se
desprende de la pura expresión y enfrentamiento de fuerzas, las cuales se maniestan en
la lógica amigo-enemigo, como matriz constituyente de la política.
La complejidad de la intervención de Schmitt deja abierto el problema de la de-
nición de los verdaderos alcances del poder constituyente; la técnica es articio, es
innovación nihilista y su traducción en lo político aparece como decisionismo puro,
como fuerza arrolladora necesitada de conducción y encausamiento. El liberalismo in-
tentó sancionar esta dicotomía estableciendo una clara separación entre Estado y mercado;
el Estado debía restringir su intervención en la lógica de la competencia económica, debía
preservar esa lógica y dejarla que se desarrollara, porque ella, supuestamente, tenía per
sé un propio principio de ordenamiento; el liberalismo no advirtió con claridad que esta
lógica necesariamente conducía a condiciones de exclusión monopólica generadoras de
conictos que solamente podrían ser reguladas y controladas o abatidas por un poder
decisionista.
La lógica del contrato-intercambio regula los contratos privados; la dimensión de lo pú-
blico, en cambio, exige de regulaciones que superan tanto la supuesta armonía de las regula-
ciones contractuales privadas como la emergencia nihilista de esos intereses como poderes
con fuerza constituyente. El Estado regula el mercado, pero regula también la revolución.
La transformación moderna de la soberanía pasa necesariamente por el ltro de la
lógica del contrato propia del liberalismo como resultado del enfrentamiento entre actores
plurales diferenciados,7 pero no se reduce a ella. El contrato-intercambio aparece como
pálida neutralización del nihilismo propio de la técnica sobre el cual se sustenta la lógica
del mercado. El gran salto moderno radica justamente aquí, en cómo superar una doble
misticación: la de un poder indiferenciado y universal que solamente es pensable en
términos teológicos o utópicos, y la de una ‘armonía natural’ como estructura que dinam-
iza la lógica del mercado y que se proyecta como ‘mercado político’.
La soberanía del Estado ya no puede ser recompuesta como regreso al interés de
un sujeto universal que sea anterior a la lógica ya constituida por la estructura diferenciada
del mercado. La política y la soberanía pueden efectivamente realizarse, no por fuera de esa
lógica, sino dentro de ella. Este reconocimiento impide cualquier retorno al fundamental-
ismo de un poder soberano anterior a la lógica del pluralismo propio de la estructura
constitutiva de la modernidad política. La soberanía ya no puede pensarse bajo la gura
del paradigma absolutista de reducción o neutralización-anulación de los conictos,
7. El paradigma liberal es despolitizante, en cuanto reduce la política a regulación de la lógica del mercado
articulado por el principio del contrato y del intercambio. La política reproduce, en el ámbito de la
institucionalidad, la lógica competitiva, conformando un mercado político; su horizonte es el equilibrio en el
cual se reduce-anula el conicto.
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solo puede ser pensada asumiendo esa diferenciación como constitutiva de lo político,
en medio a los conictos que se desprenden de la estructura pluralista de la sociedad.
Cualquier solución que pase por alto esta constitución estructural de lo político mod-
erno es, o reaccionaria (absolutismo y utopismo), o inefectiva (liberalismo), porque esa
estructura de la política seguirá activándose por fuera o más allá de cualquier reducción
normativa.
El poder constituyente en la modernidad solo puede armarse si reconoce estar
compuesto por esta pluralidad conictiva; es ésta la realidad del pueblo, no la pregu-
ración teológica de un poder único a imagen de un demiurgo creador de origen divino.
La estructura del poder en la modernidad ha sido radicalmente transformada en sentido
de su pluralidad constitutiva, frente a la cual la utopía del liberalismo aparece como una
respuesta insuciente que se expresa en la primacía de la norma jurídica sobre el hecho
político ya des-fundamentado.8 Para Schmitt, la solución planteada por el liberalismo es
inefectiva porque parte de la suposición de una perfecta traducción de la lógica del inter-
cambio económico como utopía del perfecto equilibrio entre magnitudes políticas; Schmitt
es crítico de la reducción neutralizante de la lógica del poder a la utopía neoclásica del equi-
librio de las fuerzas del mercado, fundadas en la lógica del contrato y del intercambio. La
política como realidad de la relación amigo-enemigo (como conicto plural y heterodirigido)
sigue presente, antecede y continúa más allá de cualquier armonización neutralizante, es
expresión de una fuerza constituyente que es anterior a cualquier norma o a cualquier
Constitución; es ésta la realidad del poder constituyente, la que dene su politicidad.
El problema de la soberanía en la denición de la política moderna radica entonces
en la construcción de un orden político que permita la expresión de esta pluralidad conic-
tiva, que aparece como poder constituyente, pero que no se vea expuesta a su indetermi-
nación; ello implica la necesidad de pensar el hecho normativo como atravesado por una
estructural indeterminación o contingencia, la cual solamente puede procesarse mediante
la plena articulación del Estado de Derecho y de sus principios de sujeción a la ley y de
división y autonomía de los poderes del Estado.9
El principio de la sujeción a la ley de todo gobernante y de todo acto de gobierno, y el
principio de la división y autonomía de los poderes del Estado no aparece como una simple
articulación de ordenamientos administrativos o de premisas jurídicas; emerge como la ar-
ticulación de dispositivos institucionales que preservan los derechos fundamentales de las
personas porque estos surgen justamente a partir del reconocimiento de una ‘sociedad de
iguales’ como principio básico de la modernidad. A través de estos dispositivos la sociedad
se autorregula y gobierna permitiendo que la diferenciación que caracteriza a la realidad
social se exprese y no se anule o neutralice generando exclusión y haciendo del conicto
momento de disgregación hetero-destructiva, como máxima expresión del nihilismo al cual
8. La formulación clásica la encontramos en Kelsen (Cf, Kelsen, Hans. 2004. Teoría Pura del Derecho,
Buenos Aires: Eudeba), también “Justicia y Derecho Natural” (en Kelsen, Bobbio y otros. 1966. Crítica del
derecho natural. Madrid: Taurus); así como el ensayo introductorio del libro en el cual se reseña parte del
debate entre Kelsen y Schmitt.
9. El respeto a la ‘forma jurídica’ en sociedades modernas que no se rigen por principios de legitimidad de
tipo divino o carismático, aparece como el único dispositivo de defensa de los derechos ciudadanos frente al
poder político, aunque éste se considere amparado en un mayoritario ‘apoyo popular’. El constitucionalismo
moderno se sustenta sobre una concepción radical de control del poder político desde la perspectiva de
la defensa de los derechos fundamentales de la persona, que aparece como una premisa ‘no negociable’.
Con esta premisa, el constitucionalismo moderno subordina o condiciona al proceso político, un paradigma
que no se reduce a la dimensión declarativa de la imprescriptibilidad de los derechos fundamentales, sino
que va más allá, al predenir el sentido de la articulación organizacional que da curso a los procesos
decisionales; allí establecen claras estipulaciones referidas tanto a los mecanismos de limitación del poder
como a aquellos de la división y autonomía de los poderes. Ver Panebianco, Angelo. 2005. Il potere, lo
Stato, la Libertá. Bolonia: Il Mulino.
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puede verse expuesta la sociedad. Sin embargo, justamente por ello, la solución consti-
tucional que realiza al poder constituyente debe ser pensada como una solución contingen-
te y perentoria respecto de la efectiva contraposición de fuerzas que constituye el fenóme-
no político. La soberanía solo se construye activando la capacidad decisional sobre la base
de la compactación o acuerdo, que es siempre contingente, entre diversos grupos que se
enfrentan y se oponen. Es sobre esta base que se construye el poder político moderno, no
por fuera de esta composición estructural. Es éste el verdadero problema constitucional
que debe traducirse en la ingeniería institucional de la Constitución.10
COMPLEJIDAD, PODER CONSTITUYENTE Y CIUDADANÍA
El papel que se otorgue a los derechos fundamentales es aquí central: estos aparecen
como contrapartida crítica a la derivación teológica de la legitimidad política, son punto de
llegada de la secularización política; una dimensión que va más allá de las lecturas reduc-
tivas en las cuales estos se resumen a ser la ‘forma’ que adopta la lógica del contrato-in-
tercambio. Los derechos fundamentales aparecen como efectivos ltros de constitución
del poder constituyente, gracias a los cuales este puede escapar de su indeterminación
conictiva. La Constitución intermedia entre el ‘poder constituyente’, que emerge en su
gura de indiferenciación pero también de indeterminación, y el ‘poder constituido’, que
regula y procesa esa diferenciación en dirección al logro de la univocidad que persigue la
consecución y reproducción del poder político.
La univocidad del poder político alcanzado ya no será ni la expresión de un poder
‘de origen divino’, ni la misticación de la traducción en la institucionalidad de la ‘lógi-
ca nihilista’ de la competencia propia del mercado. La Constitución aparece entonces
en su real dimensión, es la grundnormen, la norma fundamental, y los representantes
en la Asamblea que elaboran la Constitución tienen la función de interpretar y construir
esa mediación.11 La representación política y la norma jurídica aparecen entonces como
complementos necesarios e ineludibles del poder constituyente; “tanto para Weber como
para Schmitt, la legalidad y el ordenamiento jurídico no son la causa de la legitimidad sino
solamente su forma necesaria” (Marramao 1981, 78).
Es este reconocimiento de la complejidad política moderna el que redene en
términos radicalmente secularizados la temática de los plenos poderes constituyentes.
En primer lugar, desmonta la idea de los plenos poderes como ‘poder de todos’, fórmula
que aparece como una perfecta misticación, pues el poder es siempre de ‘una parte’.
10. El problema alude no solamente a la canalización del poder constituyente en la trama institucional del
sistema político, sino a la necesidad de prever la emergencia de demandas constituyentes que legítimamente
pretendan modicar la Constitución y los parámetros de su diseño normativo. El poder constituyente se
expresa en la Constitución solamente si el diseño normativo permite un adecuado ujo de politicidad a
través de la estructura de la división y autonomía de poderes y de la lógica de chequeos y balances que
debe animar su diseño institucional. A más de esta dimensión, la Constitución estipula los mecanismos de
reforma constitucional entre los cuales debería instituirse la eventualidad del funcionamiento de asambleas
constitucionales en el caso que la demanda constituyente sea más intensa, sin que ello signique detener
el proceso político ni la continuidad constitucional, y peor aún utilizar la instancia de la transformación
constitucional como un expediente más de las interacciones y de los enfrentamientos políticos. Ver
Echeverría, Julio. 2006. El Desafío constitucional. Quito: Abya Yala.
11. La Constitución, encuanto mediación normativa, es la cúspide de todo el sistema jurídico, por ello
es la norma fundamental de la cual se deriva todo el ordenamiento jurídico en una lógica descendente o
deductiva. A ella le siguen las leyes orgánicas, las leyes secundarias y los reglamentos; predene entonces
todo el ordenamiento jurídico y orienta la tarea legislativa y de aplicación de justicia; los reglamentos, las
leyes secundarias y las leyes orgánicas deben guardar correspondencia con los principios y regulaciones
fundamentales que están en la Constitución. Éste es un parámetro básico tanto para la construcción y
desarrollo del sistema jurídico como para la aplicación de la justicia constitucional.
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En segundo lugar, la política es siempre decisionismo, y este se sustenta sobre la lógica
amigo-enemigo que rebasa cualquier formalización constitucional; la base de la política
está en su estructural necesidad de construcción de decisiones, y estas son siempre re-
versibles o están sujetas al examen de la pluralidad constitutiva sobre la cual se proyectan.
Una decisión siempre es excluyente de otras posibilidades, opera sobre la base de la
selección de opciones; siempre existirán opciones que no logran actualizarse, pero que
permanecen en estado de latencia.
El diseño constitucional debe reconocer este punto de partida, lo que deriva ha-
cia la comprensión de la base pluralista sobre la que se ejercen las decisiones, sobre la
tempestividad o temporalidad de las decisiones que en principio siempre son reversibles
estructuralmente. El principio constitucional de la división de poderes y de la sujeción a
la ley de todo acto de gobierno no sólo garantiza la pluralidad del hecho político, sino
que permite la supervivencia y la expresión de sus diferencias constitutivas, de aquellas
que no han ingresado en el proceso decisional, o cuyas expectativas y demandas se en-
cuentran en fase de latencia, en espera de actualizarse como decisiones políticas. Esta
dimensión es crucial para denir el carácter de la democracia moderna; ésta es deliberativa
por excelencia; y de la deliberación entre posturas diferenciadas emerge la calidad de las
decisiones y su legitimidad, un principio que se opone a la lógica mayoritarista que tiende
a arrasar con toda postura menor considerada como ilegítima por el hecho de no alcanzar
una determinada cuota de adscripción electoral.
La democracia plebiscitaria y electoralista se combina con la lógica mayoritarista y se
‘hace fuerte’ en el intento de ejercer los llamados ‘plenos poderes’, pero su intervención es
inecaz de partida porque no reconoce las connotaciones plurales y diferenciadas del cuer-
po social y político; el poder constituyente, al no haber sido procesado democráticamente,
esto es, al no haber sido depurado a través de los ltros de la estructura de los derechos
fundamentales, puede emerger nuevamente como expresión del nihilismo constitutivo de
la realidad social. En esa medida la misma caracterización de los plenos poderes se vuelve
imprecisa o se constituye en función de misticación y de ocultamiento de las verdaderas
fuerzas que hacen la política, es un concepto despolitizante e inefectivo y por ello un con-
cepto que debería ser descartado de toda reexión cientíca sobre la política.
CONSTITUCIONALISMO MODERNO, DERECHOS
Y POLÍTICAS PÚBLICAS
La reexión de Carl Schmitt a la cual hemos hecho referencia en los acápites anteriores,
permite denir el sentido del constitucionalismo moderno: este se sustenta sobre una con-
cepción radical de control del poder político desde la perspectiva de la defensa de los dere-
chos fundamentales de la persona, lo cual aparece como una premisa ‘no negociable’. Con
esta premisa, el constitucionalismo moderno subordina o condiciona al proceso político.
Un paradigma que no se reduce a la dimensión declarativa de la imprescriptibilidad
de los derechos fundamentales, sino que va más allá al predenir el sentido de la articulación
organizacional que da curso a los procesos decisionales; allí establece claras estipulaciones
referidas tanto a los mecanismos de limitación del poder como a aquellos de la división y
autonomía de los poderes. El primero “limita el poder político subordinándolo a una ley supe-
rior; el segundo, lo divide y lo hace de tal forma que los poderes que se desprenden de esta
división se balanceen entre sí” (Panebianco 2005, 139).
El constitucionalismo, paradójicamente, trabaja sobre la efectiva capacidad fun-
dante y anterior de la política sobre cualquier normatividad. Esta es, como ya lo hemos
resaltado, una denitiva conclusión que se desprende de la radical intervención de Carl
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Schmitt. En efecto, porque la política es anterior al proceso normativo, desarrolla una
función de control y regulación de carácter anticipatorio, justamente para permitir que el
hecho político pueda constituirse efectivamente; la política demuestra en el constitucio-
nalismo su más alta proyección, pone en evidencia su capacidad de auto-observación
y de auto-constitución al pregurar la lógica de los enfrentamientos políticos, y ponerlos
bajo control mediante una estrategia normativa.
Solamente la normatividad que se expresa en la Constitución puede canalizar las
fuerzas plurales y diferenciadas que integran al poder constituyente. El poder constituyente
no desaparece, sigue actuando pero es canalizado por las normas y regulaciones pactadas
colectivamente. Esta argumentación es fundamental y necesaria para desmontar aquella
idea simplista de que el poder constituyente desaparece cuando se transforma en poder
constituido. Desaparece solamente si la lógica de los procedimientos jurídicos no logra
regular y canalizar los enfrentamientos políticos; pero, en principio, esa es una posibilidad
plenamente realizable y constituye la ‘utopía posible’ del constitucionalismo.
La capacidad anticipatoria de la política que se maniesta en el constitucionalismo
expresa esta fuga hacia adelante de la política, al denir a la Constitución como el conjunto
de normas y regulaciones que permiten preservar las libertades fundamentales. Al hacerlo,
establece los mecanismos de control y autocontrol del poder político mediante la regulación
de los procedimientos que articulan el proceso decisional. Esta doble conformación entre
defensa de los derechos y realización de los mismos dene las dos caras del constitucio-
nalismo moderno, su cara minimalista y su cara constructivista; dos versiones que pueden
aparecer como posturas alternativas que incluso pueden llegar a enfrentarse.12
Sin embargo se trata de formulaciones que deben ser entendidas como partes de
un proceso evolutivo en la autodescripción del constitucionalismo; los derechos aparecen
no sólo como garantías de defensa frente al poder político, sino como índices o estruc-
turas que orientan la construcción decisional mediante políticas públicas que se realizan
a través de normas y regulaciones sancionadas en la Constitución y que combinan en
distinta forma mercado, Estado y sociedad. Se trata de un paradigma constructivista en
el cual se maniesta la soberanía de la sociedad para autocongurarse mediante el uso
del poder político, en clave de realización y desarrollo de los derechos fundamentales. La
Constitución como defensa de los derechos fundamentales frente al poder político y la
Constitución como aquella que realiza los derechos fundamentales mediante el uso del
poder político a través de la organización del proceso decisional y del condicionamiento
en la denición y construcción de las políticas públicas.
EXCURSUS FINAL SOBRE EL PODER CONSTITUCIONAL
EN EL ECUADOR
La legitimidad de la Constitución reposa no solamente en su origen sino en sus concre-
tas prestancias reductoras de complejidad. Para ello, sanciona y garantiza los derechos
12. En el primer caso, la matriz es la anglosajona del liberalismo clásico, donde la ley expresa la realidad
de un consenso o razón jurídica common law derivada del common sense; una razón jurídica que se
perfecciona mediante la deliberación y la jurisprudencia de las cortes y del parlamento, pero su paradigma
central tiene que ver con la defensa de los derechos fundamentales frente al poder político y expresa
la reivindicación moderna del derecho del pueblo frente al absolutismo político y a su concentración y
centralización del poder. La otra matriz o tradición jurídica es aquella de ascendencia romana, del Derecho
justiniano que deriva hacia las grandes codicaciones y hacia el positivismo jurídico; una tradición que se
realiza conjuntamente con el desarrollo del Estado administrativo o burocrático y que tiene su expresión
más sólida en la teoría del Rechtsstaat de derivación kantiana; su versión contemporánea aparece como
aquella que realiza en la Constitución los principios y alcances del llamado welfare state o Estado de
Bienestar. Cf. Panebianco 2005, 126-133.
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fundamentales, activando una lógica ascendente de articulación del poder, construye la
legitimidad de acceso al proceso decisional por parte de la sociedad. La Constitución de-
ne la lógica de articulación del proceso decisional mediante la construcción de políticas
públicas, lógica descendente de articulación del poder que activa las condiciones para la
legitimación por resultados del desempeño institucional; una denición que atañe al tipo
de régimen político, y en el cual se articulan las relaciones entre las funciones o poderes
ejecutivo legislativo. La constitución articula el sistema jurídico (leyes orgánicas, leyes
secundarias y reglamentos en una lógica deductiva y descendente de articulación del
poder), principio que garantiza la coherencia del funcionamiento institucional bajo la pre-
misa de que, en sociedades modernas, el respeto a los procedimientos constitucionales y
jurídicos es la principal fuente de legitimidad política, en ausencia o sustitución de formas
religiosas o carismáticas de construcción de legitimidad.
La Constitución se convierte en fuente productora de su propia legitimidad en un pro-
ceso recursivo que debe estar claramente denido en el diseño institucional; esta dene
estructuras de control del efectivo funcionamiento de la constitucionalidad, en dos di-
recciones fundamentales: tanto para garantizar la vigencia del principio constitucional de
supremacía o ‘gobierno de la ley’, el cual subordina a la Constitución no solo a los goberna-
dos sino también a los gobernantes; y el principio complementario de la división y autonomía
de los poderes públicos como principio de control y distribución del poder. Dene para ello la
plena autonomía de los órganos de control constitucional respecto de los poderes económi-
cos, de los poderes políticos y de inuencias sociales o valorativas especícas.
El uso extendido del concepto de plenos poderes asumido por la Asamblea Consti-
tuyente de Montecristi contradijo este principio central del constitucionalismo, radicalizó
y extendió aún más las falencias propias del constitucionalismo ecuatoriano al dicultar la
correlación funcional necesaria entre representatividad plural del cuerpo político y capacidad
decisional, dicultando la necesaria retroalimentación legitimatoria de la misma Constitución.
El diseño constitucional, tanto en la formulación de 1998 como en la del 2008, abona
hacia la debilidad estructural del sistema político, y por tanto alerta sobre la necesidad de
dar continuidad al proceso constituyente, el cual no puede ser considerado como conclui-
do o denitivo. Identiquemos dos elementos altamente gravitantes y que se retroalimentan
mutuamente: una generalizada percepción de que los derechos sancionados en la Consti-
tución no se materializan, o de que, en su defecto, estos están siendo violentados, lo que
pone en cuestión su vigencia y por tanto el reconocimiento de la legitimidad de la Consti-
tución; y una segunda dimensión que afecta aún más la débil conexión entre derechos y
políticas públicas: la vigencia de un concepto restringido e instrumental de gobernabilidad,
que dene la conguracion del hiperpresidencialismo y que domina el diseño institucional,
un concepto que ha caracterizado la semántica de los enfrentamientos políticos en las últi-
mas décadas y que se ha congurado en ambos diseños institucionales.
Desde la reforma política de 1998, en particular en la denición que en ella se hace
del Estado Social de Derecho, y después en la denición de Estado Constitucional de
Derechos asumida por la Constitucion de Montecristi, las políticas públicas aparecen como
dispositivos de respuesta a los derechos, tanto a los fundamentales como a aquellos de-
nominados de segunda y tercera generación. Esta denición es signicativa porque iden-
tica claramente la relación entre demanda o proceso político y lógica institucional; per-
mite reconocer con mayor claridad la relación entre el proceso político como expresión
de demandas y de derechos y su complemento institucional de respuesta como política
pública, la cual no se limita o reduce exclusivamente al desempeño estatal; hay una di-
mensión pública no estatal que la Constitución de 1998 reconoce y que debería expre-
sarse en el diseño de los dispositivos decisionales del sistema político, una conguración
que desaparece en la Constitución de Montecristi, lo cual abona al carácter contradictorio
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de su mismo diseño institucional, que hace de ella una Constitución avanzada desde la
perspectiva de los derechos, pero retrasada en su parte orgánica, o sea, en aquella que
dene los mecanismos concretos de realización de estos bajo forma de decisiones políti-
cas, o de políticas públicas.
El desempeño institucional, en particular en lo que atañe a la construcción de de-
cisiones (al rendimiento de los subsistemas electoral, de partidos y a las relaciones entre
los poderes Ejecutivo y Legislativo), impide sistemáticamente que esta ecuación dere-
chos-políticas públicas pueda efectivamente realizarse. Estas deciencias conducen a
una sistemática deslegitimación por resultados no logrados del rendimiento institucional,
y a una creciente desobediencia a los preceptos constitucionales que se maniesta en
la alta discrecionalidad de los actores políticos y en la extrema reversibilidad jurídica del
proceso político.
El paradigma de gobernabilidad dominante en el diseño institucional presente en
la parte orgánica de la Constitución, gira en torno a un concepto despolitizante y neu-
tralizante que conduce a la generación de lógicas antipolíticas y neopopulistas; reduce
la importancia de la representación política (partidos y parlamento) en la construcción
decisional. En el diseño institucional de la Constitución de 1998 se debilita seriamente la
función de la representación política y su incidencia en la toma de decisiones; en la Consti-
tución de Montecristi esta denición se profundiza aún más: la representación aparece como
generadora de conictos y como escena donde aparecen los ‘vicios’ de la democracia, la
corrupción, el corporativismo, el clientelismo, por ello debe ser neutralizada y reducida
a caja de resonancia del poder hiperpresidencial. Esta construcción semántica permite
fortalecer la tesis del hiperpresidencialismo, con lo cual se institucionaliza una lógica de
desentendimiento y de desresponsabilización de los actores políticos en la construcción
decisional de las políticas públicas (Echeverría 2007).
La representación de estructura central del proceso decisional pasa a convertirse
en espacio de escenicación de las características degenerativas del sistema político,
por lo cual debe ser neutralizada y despotenciada; el diseño institucional recoge esta
construcción semántica altamente socializada en el proceso político y, lejos de reducirla o
ponerla bajo control, la incentiva ulteriormente.13 De esta forma, el sistema institucional re-
posa sobre dos construcciones semánticas muy poco elaboradas: una ausente o limitada
caracterización de la relación derechos-políticas públicas, y una reductiva e instrumental
concepción de gobierno de la complejidad.
En denitiva, a los avances constitucionales que presentan las Constituciones de
1998 y de 2008, y que tiene que ver con la importancia de su parte declarativa o dogmáti-
ca en el reconocimiento de los derechos que hace suyos y promueve la sociedad ecua-
toriana, se corresponde un agudo retraso o disfuncionalidad de su parte orgánica, esto
es, de aquel conjunto de estructuras institucionales por medio de las cuales las políti-
cas públicas podrían en efecto funcionar como respuesta a esa estructura de derechos.
La denición de una necesaria correlación entre las políticas públicas como respuesta y
efectiva concreción de los derechos es crucial porque permite el enlace estructural nece-
sario entre ambas partes del diseño institucional: la parte dogmática y la parte orgánica.
La Constitución de 1998 presenta signicativos avances en materia de Derecho
Constitucional. No sólo preserva los derechos fundamentales frente al poder político,
sino que reconoce el desarrollo de éstos como derechos sociales y económicos; sin
13. Se asiste durante los años 90 a una retro-alimentación perfecta entre diseño institucional que genera
dinámicas antipolíticas de debilitamiento de la representación y semánticas sociales sensibles a identicar
en la representación el espacio del mal político, de la degeneración moral de la política y de la corrupción.
La Constitución de Montecristi trabajará sobre este presupuesto en dirección a neutralizar y despotenciar a
esta fundamental función de los sistemas políticos modernos.
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embargo, la claridad programática no aparece en el diseño orgánico, lo cual hace más
compleja la trama jurídica de la Constitución. El concepto de Estado que aparece en la
Constitución de Montecristi abandona esta orientación constitucional; esta ya no está
pensada para proteger a la sociedad del poder político, sino que es vista como instru-
mento de este poder para satisfacer derechos. El concepto de plenos poderes funciona
aquí para intentar legitimar la concentración de poder en la gura del hiperpresidencialismo;
una denición que soslaya la complejidad política que supone una más anada articulación de
las estructuras institucionales que protegen derechos y que posibilitan su efectiva realización.14
Si la parte dogmática dene los derechos fundamentales como referentes para la ar-
ticulación de las decisiones políticas, la parte orgánica deberá disponerse de tal forma que
garantice su plena realización mediante la estructuración del proceso decisional. Esta condi-
ción solamente puede cumplirse si el enfoque del diseño institucional responde a una lógica
sistémica que produzca la legitimidad que requieren las instituciones del sistema político.
La observación de estas incongruencias en materia constitucional derivadas de la
Constitución de 1998 planteó serios desafíos que no fueron adecuadamente resueltos
en el proceso constituyente del 2008; es más, podría armarse que la Constitución del
2008 agudiza aún más estas fallas estructurales. Ello hace que el desafío constituyente
permanezca vigente, el cual deberá orientarse en dirección a promover un tipo de régimen
que produzca consensos como sustento de la legitimidad institucional del conjunto del
sistema político.
El carácter diferenciado y pluricultural de la sociedad ecuatoriana deberá tradu-
cirse en el fortalecimiento de los sistemas de acceso al proceso decisional, en una mayor
corresponsabilidad de la representación política en el proceso de construcción de políti-
cas públicas (lo cual debería conducir hacia el diseño de un régimen semipresidencial o
de presidencialismo acotado) con adecuados enlaces con la planicación estratégica y
con las estructuras de control constitucional. Un modelo, en suma, que garantice que la
pluralidad y diferenciación social se exprese en los distintos niveles de articulación del
poder político. Sólo en el marco de un régimen de separación de poderes, pero también
de adecuada relación funcional de estos en el proceso decisional, puede garantizarse este
objetivo político. Una condición ausente en los diseños constitucionales de 1998 y 2008.
14. Estos derechos, llamados también de segunda y tercera generación, deben ser entendidos como
desarrollo de los derechos fundamentales, de ninguna manera como alternativos a ellos (no se puede
concebir la satisfacción del derecho a la educación o a la salud por fuera del derecho a la libertad, a la
igualdad o a la tolerancia). Los derechos fundamentales son moduladores de los demás derechos.
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