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CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 4 (Diciembre, 2015): 68-81
REFORMA JUDICIAL COMO PRUEBA DE LA DEMOCRACIA DELEGATIVA
EN ECUADOR: ANÁLISIS INSTITUCIONAL Y COMPORTAMIENTO
DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA
JUDICIAL REFORM AS PROOF OF DELEGATIVE DEMOCRACY IN ECUADOR:
INSTITUTIONAL ANALYSIS AND BEHAVIOR OF THE EXECUTIVE FUNCTION
REFORMA JUDICIAL COMO PROVA DA DEMOCRACIA DELEGATIVA NO EQUADOR:
ANÁLISE INSTITUCIONAL E O COMPORTAMENTO DA FUNÇÃO
Resumen:
La mejora del sistema judicial es vital para el mantenimiento
de la democracia y la aplicación de la regla de la ley. Varios
países de América Latina se encuentran inmersos, durante
los últimos 25 años, en un amplio proceso de reformas ju-
diciales cuyos resultados son variables, tanto en su impacto
y como en su evaluación. En Ecuador, la reforma judicial
2011-2013 se encuentra en medio de un debate académico
en cuanto a su contribución al sistema democrático, cen-
trado en la existencia o no de los vasos comunicantes entre
el Ejecutivo y el Poder Judicial, y con ello, la pérdida de la
independencia de la juez. En el presente artículo se propone
analizar esta reforma, utilizando el modelo de democracia
delegativa, para demostrar que la reforma judicial ha roto
los mecanismos de rendición de cuentas horizontales y se
ha centrado en la decisión del Ejecutivo. Para esto, se pon-
drá a prueba este proceso mediante la comparación, a través
del análisis de redes sociales, y las relaciones de causa-con-
secuencia entre las acciones del Poder Ejecutivo y la reac-
ción judicial.
Palabras clave: Reforma judicial; Democracia delegativa;
Análisis de redes sociales; Ecuador; Presidencialismo.
Summary:
Improving the judicial system is vital to the maintenance
of democracy and implementation of the rule of law. Latin
American countries are immersed during the last 25 years,
in a broad process of judicial reforms. eir results are
variable in both impact and evaluation, dening the theory
as a challenge to the assessment of state action. In Ecuador,
judicial reform 2011/2013 is in the midst of an academic
debate as to their contribution to the democratic system,
focusing on the existence or not of communicating vessels
between the Executive and the Judiciary, and thus loss
the independence of the judge. It is proposed to analyze
this reform, using the model of delegative democracy, to
show that: Judicial reform the mechanisms of horizontal
accountability broke, focusing the decision of the Executive.
For this, you will be tested by comparing this process
through social network analysis, and cause-consequence
relationships between the actions of the executive and
judicial reaction.
Key words: Judicial reform; Delegate democracy; Social
network analysis; Ecuador; Presidentialism.
Resumo:
A melhora do sistema judicial é vital para a manutenção da de-
mocracia e a aplicação da regra da lei. Vários países da América
Latina estão imersos, durante os últimos 25 anos, no amplo pro-
cesso de reformas judiciais cujos resultados são variados, tanto
no seu impacto como na sua avaliação. No Equador a reforma
judicial 2011-2013 se encontra no meio de um debate acadê-
mico quanto a sua contribuição para o sistema democrático,
Efrén Guerrero Salgado*
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset
Ponticia Universidad Católica del Ecuador
* Licenciado en Ciencias Jurídicas y Abogado por la Ponticia Universidad Católica del Ecuador (PUCE). Máster en Protección de Derechos Humanos
por la Universidad de Alcalá. Máster Ocial en Gobierno y Administración Pública por la Universidad Complutense de Madrid/Instituto Ortega y
Gasset, Madrid. Profesor agregado en la Facultad de Jurisprudencia de la PUCE. E-mail: eeguerrero@puce.edu.ec
Enviado: 09/09/2015
Aceptado: 10/10/2015
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centrado na existência ou dos espaços de comunicação entre o
Executivo e o Poder Judicial, e com isso, a perda de independên-
cia do juiz. Propõe se analisar esta reforma, utilizando o modelo
de democracia delegativa, para demonstrar que a reforma judi-
cial rompe os mecanismos de rendição de contas horizontais e
se centra na decisão do Executivo. Para isto, se colocará a pro-
va este processo mediante a comparação, por meio de analise
de redes sociais, e as relações de causa y consequência entre as
ações do Poder Executivo e a reação judicial.
Palavras chave: Reforma judicial; Democracia delegativa;
Análise de redes sociais; Equador; Presidencialismo.
Este texto busca realizar un aporte en un sector
poco analizado en la doctrina de la Administración
Pública, o en la Teoría del Derecho. Para ello se centra
en la relación de las condiciones internas que debe
tener un Estado para su acción (O´Donnell 2010,
323), así como en el papel del sistema de gobierno
en la función judicial en el marco de un Estado de
Derecho, y en la comprensión de los efectos de
introducir una reforma dentro de sectores estatales
con bajos niveles de institucionalidad (Ferrajoli 2001,
75). Este es el resumen de un estudio sobre la reforma
del sistema judicial ecuatoriano que inició en el año
2011 y continúa hasta el día de hoy. Esta explicación
es necesaria en tiempos en que la actividad judicial,
basada en los paradigmas kelsenianos, se ve superada
por la real politik, y se instrumentaliza a la acción en
favor de intereses de actores con alto poder de veto.
En el caso ecuatoriano, antes del año 2007, a pesar
de los esfuerzos de sucesivos gobiernos para poder
construir un sistema judicial que garantizara el Esta-
do de Derecho y la construcción de condiciones mí-
nimas para el ejercicio de los derechos ciudadanos,
el sistema judicial mantenía condiciones de crisis que
amenazaban con un colapso estructural. En general,
los jueces ecuatorianos eran descritos como débiles a
nivel de argumentación jurídica y de construcción ló-
gica de los razonamientos; limitados en su capacidad
de actuar con una interpretación jurídica evolutiva; y
amenazados por la corrupción e impunidad. Ese ele-
mento no es nuevo y, si se expanden esos adjetivos a
otros casos, no son materia de alarma, ya que la gran
mayoría de estudios a nivel latinoamericano trataban
este tema de igual manera (CIDH 2013, 107-112).
INTRODUCCIÓN: SITUACIÓN DEL SISTEMA JUDICIAL ECUATORIANO
ANTES DEL AÑO 2007
La gran diferencia de la judicatura ecuatoriana era
su falencia de poder contra mayoritario. Lo que hace
importante a la judicatura en los sistemas democráti-
cos es su capacidad de imponer al Estado decisiones
que no son ni populares, ni acordes al discurso de las
mayorías (Gargarella 2011, 94-95). En ese orden de
cosas, la historia ecuatoriana muestra una serie de
elementos respecto al tema que sirven como heurísti-
ca para poder demostrar esta debilidad:
a) Todas las Constituciones ecuatorianas (23 en
total), con la notable excepción de la Cons-
titución del año 2008, dejaban al sistema ju-
dicial como un poder debilitado, ya que su
elección o su sistema de gobernanza estaba li-
mitado a la decisión del Ejecutivo, o al acuer-
do con el Congreso Nacional. Ese sistema se
construía en torno a un modelo de democra-
cia centrífuga, altamente reactiva, con incapa-
cidades estructurales para el acuerdo, lo que
incapacitaba al sistema judicial para poder
siquiera controlar la acción de los otros po-
deres del Estado. En la Constitución actual, se
instituye una elección de autoridades de con-
trol horizontal del poder político a través de la
acción cívica de los ciudadanos,
1
y el aumento
del poder de los jueces como actores que ejer-
cen su poder de veto con el control constitu-
cional difuso (Ávila 2011, 143). Actualmente,
el sistema judicial se encuentra administrado
por el Consejo de la Judicatura.
b) De forma constante durante los años 80’, se
asistió a un fenómeno de judicialización de
1 Art. 180, Constitución Política de Ecuador.
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la política, mediante el cual se usaron los jui-
cios como arietes en la confrontación entre
diferentes partidos, así como la politización
de la justicia, relacionada con la necesidad de
que los actores políticos pudieran tener va-
sos comunicantes con el poder judicial. Esto
fue una consecuencia del sistema político de
Ecuador. A partir de las primeras elecciones
libres en 1900, el poder político en Ecuador
se construyó en torno a pequeñas élites fami-
liares y económicas. La capacidad de acceder
a grupos de decisión y a la permeabilidad so-
cial fue baja, con lo que los actores políticos
utilizaron regularmente las elecciones para
acceder al poder del Estado, a sus recursos, y
principalmente a la capacidad de regulación y
de solución de conictos.
c) Toda esta situación llevó a no pocos enfrenta-
mientos que minaron los lazos entre el Ejecu-
tivo y el Judicial. Por ejemplo, los desacuerdos
con el Ejecutivo –que legalmente no podía
nombrar jueces, pero tenía interés en contro-
lar ciertas áreas del poder judicial– llevaron
en 1984 a León Febres Cordero (presidente)
a presionar a la Corte Suprema de Justicia
(CSJ) con fuerza armada (la rodeó con tan-
ques), para que se nombrasen jueces más
cercanos a su grupo de interés (Núñez 1985,
75-80). Durante tres meses hubo parálisis de
la función judicial y funcionaron dos cortes
a la par: una nombrada desde el Ejecutivo y
otra que era producto de un acuerdo entre
el Congreso Nacional y la Corte Suprema de
Justicia (Basabe y Llanos Escobar 2014, 25).
Al nal, el Congreso cedió y dio paso a una
negociación con el Ejecutivo para nombrar a
un grupo de jueces anes al gobierno (Alcán-
tara y Freidenberg 2001, 258). Otra forma de
esta presión fue a través de los canales legisla-
tivos: el 5 de diciembre de 2004 el presidente
de la República, coronel Lucio Gutiérrez, con-
vocó a un período extraordinario de sesiones
del Congreso Nacional. Aunque el presidente
tenía la atribución de convocar de manera
extraordinaria al Congreso, la convocatoria
se rerió al “análisis y resolución sobre la si-
tuación jurídico-constitucional de la Función
Judicial”.
2
Esta convocatoria llevó a una sesión
especial del Congreso para tratar el punto es-
pecíco que llevaría a destituir a los magis-
trados de la CSJ,
3
lo que efectivamente se hizo
nombrando a una Corte de facto, hecho que
llevó a su destitución en abril del 2005.
d) Hasta el año 2007 existía un solapamiento
entre diferentes agencias que gobernaban el
sistema. La Corte Suprema de Justicia (hoy
Corte Nacional), era la autoridad jurídica
más importante del país hasta el aparecimien-
to de la Corte Constitucional en el año 1998.
Además de ésta, el Consejo de la Judicatura,
surgido en el mismo año, era el organismo
de administración del sistema. Por otro lado,
existían agencias gubernamentales encarga-
das de la cooperación en materia judicial, que
hacían actividades coordinándose con las dos
instancias anteriores (USAID 2002, 61-62).
La existencia de varios niveles de planica-
ción entre estos actores, combinado con la
conictividad política arriba descrita, provo-
có una serie de efectos perversos: el sistema
judicial era un espacio social donde el acce-
so al debido proceso y a la imparcialidad era
inversamente proporcional al poder político
disponible (Guarnieri y Pederzoli 1999, 10);
los ciudadanos tenían una percepción negati-
va de la actividad judicial (Layton et al 2014,
86); y la obtención de sus productos y servi-
cios dependía de su cercanía a los centros de
poder político (Zaaroni 2009, 151). Al no
existir cercanía, su única opción era navegar
en un sistema legal que reproducía las diná-
micas tradicionales de exclusión ecuatoriana
(Ávila 2009, 389). En resumen, no existía una
estructura institucional capaz garantizar la vi-
gencia de los derechos fundamentales (Santos
1998, 204-205).
2 Diario Hoy. “La mayoría de bloques irá al llamado de Gutiérrez”. Noticia de 10 de diciembre de 2004.
3 En la Resolución No. R-25-181 se manifestó “CESANTE en sus funciones a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y a sus correspondientes
conjueces, quienes no renunciaron a sus funciones en enero de 2003, tal como lo contempla la disposición transitoria vigésimo quinta de la codicación
Constitucional vigente; y, DESIGNAR en su reemplazo a los juristas que a continuación se detallan, los que se posesionarán ante el Segundo Vicepre-
sidente del Congreso Nacional, quienes no estarán sujetos a períodos jos en relación con la duración de sus cargos y cesarán en sus funciones por las
causales determinadas en la Constitución Política de la República y la ley: […]”
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Con estos antecedentes se llega al año 2007, en
el que, como producto del rechazo a la clase política,
y en medio de promesas de cambio, asciende a la
presidencia Rafael Correa Delgado y Alianza PAIS
(en adelante, AP). A pesar de que no colocaron en el
inicio de su agenda una reforma masiva del sistema
judicial, entre el 2007 y el 2011 el Ecuador asistió a
una reforma del Estado de gran envergadura y una
renovación a gran escala de todo el sistema jurídico,
centrado en la Constitución del año 2008.
Esta norma planteaba un nuevo modelo de juez:
cualquier anomia debería ser completada por el
trabajo de los jueces (Hakansson-Nieto 2010, 63),
a través de mecanismos de interpretación, basados
en la ponderación (Alexy 2009, 8-14) y el método
teleológico (Dworkin 1986, 62-72). En términos
generales, el juez tiene la obligación de controlar e
inuir en el diseño, implementación y evaluación
de la política pública, ya que el catálogo de derechos
exigibles es aumentado, inclusive incluyendo
prerrogativas a favor de la naturaleza.
4
Con estos antecedentes, el gobierno nacional se em-
barcó en una operación política para hacer posible,
al menos en teoría, una reforma del Estado y de su
sistema judicial con altos niveles de legitimidad
(DCIDOB 2007, 3). Este mecanismo, contenido en el
marco de la masiva reforma estatal (planteada como
una “revolución”), incluyó una consulta popular, así
como acciones de gobierno, que, a diferencia de pro-
cesos anteriores, ha contado con un amplio nivel de
aceptación popular (Diamint y Tedesco 2014, 38 y
ss). Este proceso tuvo dos partes: un Consejo de la
Judicatura de Transición que duró 18 meses, y un
Consejo nalizado, con nuevas reglas basadas en una
reforma constitucional. En toda la reforma judicial, a
pesar de estas tensiones, pueden evidenciarse varios
cambios administrativos y en la gestión de despacho;
muchos de ellos francamente positivos considerando
la situación de desorganización y anomia que se en-
contraba la línea base (SENPLADES 2013, 201-202).
A este respecto, la información disponible plantea los
siguientes resultados:
4 Art. 71, Constitución Ecuador 2008.
REFORMA JUDICIAL ECUATORIANA 2007-2012
Tabla Nº 1
Resultados Reforma Judicial del Consejo de la Judicatura de Transición: Agosto 2011-diciembre 2012
Eje de Reforma Resultado
Talento humano
Aumento del número de jueces. 101 jueces y juezas de Familia, Mujer, Niñez y
Adolescencia; 313 jueces y juezas en varias materias; 1 267 jueces y juezas y 532
notarios y notarias
Modelo de gestión
Implementación de un sistema integral de gestión del personal que incluye: co-
bertura de vacantes, fortalecimiento de la Escuela de la Función Judicial, remu-
neraciones variables y escalafón de la carrera judicial
Infraestructura civil
34 obras funcionales y 6 en etapa nal. En total, durante 36 meses, se entregaron
199 obras
Infraestructura tecnológica
6 327 computadoras, telefonía IP, video conferencias, 73 salas de audiencias -de
250 previstas- para la oralidad de los juicios
Cooperación interinstitucional
Implementación de Unidades de Flagrancia, Contravenciones, Niñez y Adoles-
cencia
Gestión nanciera
Sistema de control de presupuesto y contratación
Control disciplinario
Aumento del 100% de gestión de causas internas de jueces
Depuración de causas 144 721 causas terminadas por mes en 17 meses
Fuente: Consejo de la Judicatura de Transición 2014, 79-210.
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En resumen, eso es lo sucedido en el caso ecuatoria-
no. La duda que surge es si una reforma en el siste-
ma judicial realmente asegura la construcción de un
sistema judicial de tipo contra mayoritario, o si sola-
mente se genera una caja negra -utilizando el modelo
clásico de Easton (1957, 383-400), donde los actores
políticos pueden inuir a espaldas de la ciudadanía.
Eso incide de manera directa en el tipo de democra-
cia que se va a generar, ya que si se afecta el sistema
judicial, la manera en que se ejerce, se reparte y se uti-
liza el poder para resolver conictos denitivamente
puede mostrarnos cómo un Estado decide concebir y
ejercer la democracia.
En el caso ecuatoriano, como en cualquier otro, este
es un reto complejo. La ‘democracia’ es un concepto
polisémico, que ha sido utilizado a gusto de actores
políticos a través de los tiempos. Por tal razón, este
texto explicará el tipo de democracia que se despren-
de de la reforma judicial. Para esto se hará un análisis
deductivo. En primer lugar se explicará un modelo
particular (la democracia delegativa) que puede ser
una explicación de la situación actual ecuatoriana. En
segundo lugar, se harán dos análisis combinados: el
de diseño institucional, basado en una metodología
de análisis de red, y otro de causa-consecuencia, para
explicar los alcances de la reacción gubernamental.
DEMOCRACIA DELEGATIVA: POSIBLE EXPLICACIÓN
DE LOS RESULTADOS DE LA REFORMA
Al revisar la teoría se cae en cuenta de que no se
hacen aproximaciones hacia las condiciones previas
del sistema político para poner en funcionamiento
una reforma, y si el respeto de derechos fundamentales
es el objetivo de ese procedimiento (Box et al 2001,
608-619). Al contrario, existe una tensión teórica que
plantea una conciliación entre derechos democráticos,
de mercado y soberanía como imposible (Rodrick
2011, 184). Por otro lado, los textos plantean que una
reforma es beneciosa per se, por lo que un cambio
estructural de un espacio estratégico de los servicios
estatales, debería suponer siempre benecios para
el ejercicio de la democracia y, por consecuencia, la
construcción de una sociedad abierta (Castoriadis
1989, 506). Esta pugna, y la falta de una resolución
desde la literatura, sugieren la existencia de una zona
gris (Uribe de Hincapié 2009, 12). A ello pretende
aportar el presente texto.
La literatura supone que los Estados canalizan y mo-
dernizan las condiciones de su democracia median-
te reformas
5
pero es posible un escenario donde el
sistema político afecte las condiciones de represen-
tatividad y de rendición de cuentas (accountability)
horizontal (CLAD 2000, 14-15) ¿Qué sucede en ese
escenario? La doctrina no puede ofrecer una res-
puesta al respecto, pues no se plantea la democracia
como un objetivo, sino como una hipótesis previa
al proceso de reforma de la administración (Amir y
Djankov 2014, 19). Este hecho provoca que no se ten-
ga en cuenta la calidad ‘democrática’ de los outcomes
de la intervención técnico-política. Al contrario, los
procesos de modernización o de bonanza económica
son a menudo entendidos como condiciones para el
ejercicio de la democracia (Hadenius y Teorell 2005,
103). Toda esta tensión doctrinal se resuelve si se uti-
liza el concepto de democracia delegativa, concebido
por Guillermo O´Donnell (1994). No obstante, antes
de entrar al plano latinoamericano, es imposible no
referirse a Bryan Ford, quien en 2002 sistematizó la
democracia delegativa dándole un valor positivo:
Delegative democracy is a new paradigm
for democratic organization which
emphasizes individually chosen vote transfers
(“delegation”) over mass election. Delegative
democracy combines the best elements of
direct and representative democracy by
replacing articially imposed representation
structures with and adaptive structure founded
on real personal and group trust relationships.
Delegative democracy empowers individuals
and encourages widespread direct participation
in a democratic organization, without unduly
burdening of disenfranchising those members
who, for lack of time, interest, or knowledge,
would prefer to take a more passive role. (Ford
2002, 2)
5 De hecho, la administración pública afecta de manera estructural a la democracia. La burocracia es un elemento complementario para la democracia, y
la administración pública es inseparable para el ejercicio de los valores democráticos y el ejercicio de la rendición de cuentas (Peters 2009: 211-212).
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Esta visión que parecería ultra liberal de la democra-
cia, en que existe una conanza absoluta en la volun-
tad del otro y una posibilidad innita de actuar o no
actuar de acuerdo a los intereses propios, se juega en
varios frentes y diferentes características. Bryan Ford
señala, antes de entrar a la democracia delegativa, las
otras dos clases de democracia:
a) La democracia representativa, en la cual un
número pequeño de líderes se eligen para to-
mar decisiones para la mayoría. De acuerdo
a Ford, una estructura representativa puede
ayudar a la estabilidad y cohesión de la po-
lítica, pero en este caso una minoría fuerte
puede subvertir el orden. Igualmente, puede
suceder que la representación indicada se
vuelva contraproducente en cuanto puede
crear disparidades; por ejemplo, si se escoge
como base de elección a la distribución geo-
gráca, se pueden perder ciertas característi-
cas sociales y raciales.
b) Además, y paradójicamente, el problema de
la representación total hace que se pierda,
efectivamente, esa supuesta representación:
mientras más grande sea el cuerpo elegido,
existiría más representación de los votantes,
pero eso aumenta los costos de mantenimien-
to del sistema y puede mermar su ecacia.
Esto puede llevar a que no exista una verda-
dera comunicación entre representantes y re-
presentados.
c) En cuanto a la democracia directa, todos los
miembros de la organización deberían ser
parte de las decisiones y la toma de las mis-
mas. Esto sólo funciona en grupos pequeños
y de alta cohesión. Aunque pareciera lo ideal,
este tipo de democracia implica problemas
debido a los diversos puntos de vista, deseos y
perspectivas del cuerpo electoral. En ese sen-
tido, esta forma deseable se queda, justamen-
te, en el “deber ser”.
Con esta diferenciación previa, Ford propone a la de-
mocracia delegativa como un sistema que se acepta
como una forma de representación; se necesita para
minimizar la carga de votantes que no pueden to-
mar parte, de manera informada, en la creación de
un organismo democrático. Ahora, mientras que por
sus problemas la representatividad busca tener orga-
nizaciones más pequeñas, la democracia delegativa
se dirige más bien a escoger de forma directa a los
representantes y a tener una relación inmediata con
ellos. No obstante, mientras que en la democracia
representativa los delegados tendrían, en teoría, el
mismo poder y posibilidad de acción, en este caso los
representantes sólo demuestran su voluntad de ser la
“voz del pueblo” y aceptan que pueden existir desba-
lances de poder. El poder en la representatividad está
más extendido, las voces son demasiadas y, por ende,
la democracia es poco práctica y hasta imperfecta.
En resumen, una democracia delegativa, como señala
O´Donnell -quien aplicaría el concepto en América
Latina (1994, 56; 2010, 1-8)- se fundamenta en la pre-
misa de que quien sea el ganador de la elección ten-
drá el derecho a gobernar como considere apropiado.
Las restricciones estarán dadas por las relaciones de
poder existentes en un período constitucionalmen-
te demarcado. Ahora, O´Donnell pone el dedo en la
llaga de estas democracias delegativas: mientras se
quita peso al votante, el delegado tendrá derecho a
trabajar de acuerdo a sus propias visiones, tomando
solamente en cuenta la posibilidad de no tener mayor
movilidad debido a las presiones que podrían crearse
a su alrededor.
El gran peligro del modelo delegativo según O´Don-
nell (y en completa contradicción a la visión más po-
sitiva de Ford), es que la gura presidencial se trans-
forma entonces en quien encarna al país, pues tiene
toda la capacidad de gobernar como quiere, en tanto
es un delegado absoluto de la visión popular. La -
gura presidencial no es una democracia directa, tam-
poco ‘representa’, pues a él se le ha delegado el poder.
En esta gura de la democracia, su base política es el
movimiento o el frente, que ya no tiene las facciones
y estructura del partido. Es por esto que, en ocasio-
nes, las funciones de tipo legislativo y judicial tienden
a tener poca acción de rendición de cuentas hacia el
poder central e incluso a sufrir rechazo desde instan-
cias de poder (1994, 57-58).
Así, como indica Peruzotti (2008, 114), esta demo-
cracia delegativa podría tener sesgos que acompaña-
rían, o, al menos estarían en la línea de las acciones
de tipo populista, como el personalismo del que ya
se ha hablado. No obstante, y eso es lo que determi-
na para O´Donnell la separación entre populismo y
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democracia delegativa, está en la inclusión de clases:
mientras el populismo intenta llevar a una real incor-
poración de sectores socialmente excluidos a la vida
política, la democracia delegativa tiende a apoyarse
en la apatía del votante (1993, 163-184); no en vano
una característica de este tipo de democracia es la au-
toridad completamente delegada.
Una característica que se encuentra fuertemente li-
gada a la democracia delegativa es la falta de rendi-
ción de cuentas, que tiene que ver, nuevamente, con
el personalismo que implica este tipo de modelos. La
dimensión electoral, la accountability vertical que se-
ñala O´Donnell, sería la única fuente de rendición,
mientras que hay una falta o inexistencia de mecanis-
mos de tipo horizontal en las sociedades (1994, 61).
Nuevamente esto sustenta el por qué se minimiza la
participación de funciones legislativa y ejecutiva en
este juego de poder.
Así, es en este punto en donde O´Donnell separa real-
mente a la democracia delegativa de la representativa
o directa: el autor distingue estos regímenes delega-
tivos de las formas que asume la representación en
el minimalismo democrático, en los cuales existe un
grado mínimo de accountability horizontal. Las de-
mocracias delegativas suponen una forma degradada
o no institucionalizada de poliarquía, que se traduce
en un décit del componente liberal de la ciudadanía.
Bajo esta forma de democracia, los ciudadanos pue-
den votar libremente en elecciones justas y trans-
parentes, pero, simultáneamente, encuentran sus
derechos cívicos repetidamente violados por el com-
portamiento autoritario y discrecional de ciertos
agentes públicos (1993, 136). De hecho, existiría una
especie de debilidad institucional relacionada con la
democracia delegativa: se dice incluso que tribuna-
les de justicia e instancias parlamentarias serían ‘es-
torbos’. Es simple; estos elementos restan autoridad
al presidente, evitan la creación de roles preestable-
cidos inamovibles, y aumentan la participación, tres
elementos nombrados por Ford como bases de esta
visión de la democracia (O’Donnell 1994, 62).
Sin embargo, no es algo fácil ‘demonizar’ a la demo-
cracia delegativa. No es cuestión de ello. Como bien
indica nuevamente O ´Donnell, a pesar de este cen-
tralismo en el poder, la estructura presenta una visión
democrática menos liberal que la democracia repre-
sentativa, pero sin dejar de ser liberal: el individuo
prima sobre el resto, pero mientras que en la demo-
cracia representativa hay un poder que, al menos, se
intenta repartir o descentralizar entre los individuos,
en la delegación el poder está en el delegado más
fuerte, en aquel que tiene la conanza total de la ciu-
dadanía: el poder del pueblo en sus manos. Por libre
elección. El delegado es el intérprete del interés gene-
ral, porque así se quiso desde el comienzo del proceso
de elecciones.
La visión liberal de este tipo de democracia se centra
en un individuo fuerte. Un individuo realista hobbe-
siano, como señala O´Donnell, el cual está en cons-
tante “estado de guerra” para mantener su poder en
una estructura en que tiene hegemonía. Sin embargo,
y esa es la otra gran crítica latinoamericana al opti-
mismo de Ford sobre la democracia delegativa, existe
el peligro de la falta de cuestionamiento, ese proble-
ma ya mencionado de la accountability o rendición
de cuentas.
De acuerdo a Peruzotti, la profundización democráti-
ca en América Latina está en la introducción no sólo
de esta rendición de cuentas o accountability de tipo
horizontal (poder legislativo, poder judicial) o verti-
cal (electoral), sino que se necesita salir de ese mode-
lo minimalista que dena un campo de accountability
de tipo ciudadano. Es decir, se necesita crear canales
de comunicación entre la ciudadanía de la región y
las instituciones. Es necesario poder medir las voces,
dice Peruzotti (2008, 116–117), de la real pluralidad
de voces que existen en los procesos democráticos la-
tinoamericanos.
Frente a esto, el autor critica los modelos minimalis-
tas (accountability horizontal/vertical) y delegativos
(solamente rendición vertical electoral), que no abren
este tipo de opciones. Por eso señala que se necesita
una tarea de profundización democrática que se tra-
duzca en una transición del actual delegativo hacia
una forma representativa de democracia que, a di-
ferencia del modelo minimalista, no sólo establezca
mecanismos efectivos de rendición de cuentas hori-
zontales, sino también dena un amplio campo de
política mediada a n de hacer efectiva la receptivi-
dad del sistema político a las demandas y preocupa-
ciones ciudadanas.
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ANÁLISIS DE REDES JURÍDICAS Y POLÍTICAS
Entonces, para poder establecer si lo que sucede
en un país es una democracia delegativa, hay que
hacer dos ejercicios: a) probar que se centra la decisión
política en el delegado; y b) analizar si esta decisión
unicada afectaría a todos los mecanismos de control
horizontal. Entonces, y para seguir con el examen,
se deberá comparar la evolución del sistema legal a
través del estudio de redes sociales, para probar si la
red pasó de un sistema con actores de veto a uno que
no los tenga; para después analizarlos en su relación
con el “mundo real”, reriéndonos a la acción de los
jueces y tribunales, en casos que tengan cierto interés
público.
La red, en términos simples, es un espacio formado
por puntos discretos (nudos), vinculados por líneas
de relación (no por continuidades físicas) (Bruge et al
2005, 8). En términos prácticos, la existencia humana
es una red de relaciones de todo tipo. Si la reforma
del sistema judicial es un proceso complejo, el sistema
de red que se construye y su relación con la estructura
del Estado -que, a su vez, implica un sistema legal-
vuelven a esta metodología una herramienta adecua-
da para analizar las centralidades de poder, en apara-
tos estatales con ciertos niveles de evolución (Carroll
y Sapinski 2011, 181-182).
Tabla Nº 2
Redes de Gobernanza dentro de la Reforma Judicial ecuatoriana 2010-2014
Tipo de
Red
Características de
la Red Legal
Características de
la red
Funcional
Existencia de
actor de veto
Control
Horizontal al
Ejecutivo
Facilidad de
Intercambio de
Información
Resultado
Pre reforma
Red de las relacio-
nes de nombra-
miento de funcio-
narios a partir de
los establecido en la
Constitución 2008 y
el Código Orgánico
de la Función Judi-
cial
Red levantada a
partir de entre-
vistas cualitativas
realizadas a 8 in-
formantes: dos ex
funcionarios pú-
blicos, dos docen-
tes universitarios,
dos abogados liti-
gantes, y dos poli-
tólogos.
Si Si (Red Legal)
Si (Red
Funcional)
No (Red Legal)
No (Red
Funcional)
Canales administra-
tivos estaban cerra-
dos entre el Consejo
de la Judicatura y el
Ejecutivo. En suma,
el mismo Ejecutivo
ecuatoriano creó un
actor de veto dentro
del sistema institu-
cional.
Reforma
Red realizada a par-
tir de la pregunta 4
de la Consulta Po-
pular de 7 de mayo
de 2011, que dio
paso al proceso de
reforma
6
.
No Si (Red Legal)
No (Red
Funcional)
Si (Red Legal)
Si (Red
Funcional)
Se simplica la red
al máximo. Refor-
ma eciente
Post
Reforma
(actual)
Red realizada a par-
tir de la pregunta 4
de la Consulta Po-
pular de 7 de mayo
de 2011, que dio
paso al proceso de
reforma
7
No Si (Red Legal)
No (Red
Funcional)
Si (Red Legal)
Si (Red
Funcional)
Se “normaliza la
situación”, pero se
mantiene el control
del Ejecutivo, me-
diante la entrada de
actores estratégicos
cercanos al discurso
gubernamental.
6 Pregunta # 4: ¿Está usted de acuerdo en sustituir el actual Pleno del Consejo de la Judicatura por un Consejo de la Judicatura de Transición conformado
por tres miembros designados, uno por la Función Ejecutiva, uno por la Función Legislativa y uno por la Función de Transparencia y Control Social,
para que en el plazo improrrogable de 18 meses, ejerza las competencias del Consejo de la Judicatura y reestructure la Función Judicial, enmendando la
Constitución como lo establece el anexo 4?
7 Pregunta #5 Enmiéndese la Constitución de la República del Ecuador de la siguiente manera: “Art. 179.- El Consejo de la Judicatura se integrará por 5
delegados, y sus respectivos suplentes, quienes serán elegidos mediante ternas enviadas por el Presidente de la Corte Nacional de Justicia, quien lo pre-
sidirá; por el Fiscal General del Estado; por el Defensor Público; por la Función Ejecutiva; y por la Asamblea Nacional. Los delegados mencionados en
el inciso anterior, serán elegidos por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, a través de un proceso público de escrutinio con veeduría
y posibilidad de impugnación ciudadana. El procedimiento, plazos y demás elementos del proceso serán determinados por el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social. Los miembros del Consejo de la Judicatura, tanto titulares como suplentes, durarán en el ejercicio de sus funciones 6 años.
El Consejo de la Judicatura rendirá su informe anual ante la Asamblea Nacional, que podrá scalizar y juzgar a sus miembros”
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En tal razón, se limitó el análisis a la red de relaciones
previstas en el sistema normativo (de tipo constitu-
cional-legal), comparado con el que se construye en
las relaciones de índole político a través de los fun-
cionarios (red funcional). La red legal se analizó en
función de “qué institución responde a quién”, mien-
tras que en la red funcional se buscó explicar “qué
funcionario responde de forma política a quién”, para
que mantengan correspondencia (Wasserman y Faust
2013, 68-69). En el caso de la primera, se realizó un
levantamiento de las normas jurídicas y resoluciones
administrativas que ilustran los lazos entre los dife-
rentes agentes dentro del sistema. La información
de la segunda red procedió de entrevistas realizadas
a ocho informantes anónimos, así como al levanta-
miento de prensa. Con los datos recabados se generó
una representación de la red, a través de un sowa-
re de modelado de red social (Huisman y Van Dui-
jn 2005, 270-316). En esta oportunidad se utilizó el
soware libre Gephi™, de uso abierto, diseñado para
la construcción de las redes sociales (Bastian et al
2009, 361-362). Lo que se buscó detectar fue la cen-
tralidad o prominencia de actores en el proceso. Esto
está denido como la visibilidad del actor dentro de
la red (Wasserman y Faust 2013, 193). Se hizo una
comparación entre tres modelos de red, que denen
la dinámica sucedida en el sistema legal ecuatoriano:
(Ver Tabla Nº 2)
En virtud de ello, se encontraron los resultados que se
exponen a continuación:
La Consulta Popular y su modelo de reforma han
desplazado totalmente a la ciudadanía del panorama
político y han delegado toda la autoridad a favor del
Consejo, con una delegación a partir de los votos de
las mismas instituciones del Gobierno. Aunque hay
ciertos espacios de control horizontal, si se traslada
esta red de las normas a la red de la política real, hay
una centralidad administrativa, de planicación y
presupuestaria a favor del Ejecutivo. Esta centralidad
maximiza la ecacia, pero genera vasos comunicantes
entre el Ejecutivo y el Poder Judicial en forma de ujos
de poder e información entre ambas instancias. Esto
conrma un sistema delegativo, ya que la Consulta
pone al Ejecutivo como único generador de legitimi-
dad y pieza más importante del proceso de reforma.
El modelo post-consulta ha sido un fuerte espacio
de gestión política donde el Ejecutivo ha constituido
un actor principal, pero debe tenerse en cuenta la en-
trada de la participación social, nuevamente, a través
de una opción indirecta de elección. La decisión del
Ejecutivo para acceder al proceso de reforma fue la
alineación programática, con funcionarios de élite
seleccionados por organismos que se encontraban ya
colonizados. En términos de funcionalidad política,
la entrada de estos funcionarios redujo la necesidad
de pasos e, independientemente de una red más com-
plicada, se volvió más eciente en cuanto al movi-
miento dentro de la red, por lo que la información y
el poder entre actores se tornan más uidos, tal como
se puede observar en la siguiente tabla.
Tabla Nº 3
Comparativa: promedio de movimiento en redes legales y funcionales en la reforma judicial*
Pre-reforma Reforma Post reforma
Pasos Combinaciones Pasos Combinaciones Pasos Combinaciones
Red Legal 2,645 472 1,930 56 1,504 98
Red Funcional 2,179 145 1,803 51 1,515 97
*Nótese el descenso entre diferentes modelos.
Tabla Nº 4
Nivel de funcionarios con inuencia del Ejecutivo en la Red (Centralidad)
ARISTAS DE SALIDA
Pre-reforma Reforma Post reforma
Red Legal 2 1 15
Red Funcional 6 3 16
*Nótese el acenso entre diferentes modelos.
Asimismo, ha habido una reducción clara de los pa-
sos necesarios para la elecci ón del funcionario (el
recorrido en la red), desde lo establecido en la Cons-
titución de 2008 al sistema actual. Esto ha generado
como efecto un aumento de la centralidad del Ejecu-
tivo:
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La pregunta obligatoria es, si esta reducción de pa-
sos puede interpretarse, o no, como un mecanismo
de cooptación del sistema. Las posibles respuestas
serían que este acto se hizo de forma racional, o fue
producto de acciones políticas sin relación entre sí.
La evidencia que muestra el análisis hace entender
que hubo una decisión coordinada para poder colo-
car funcionarios clave para dar mayor efectividad al
proceso. Lo que está claro es que la delegación de po-
der y sus consecuencias no fueron un acto premedi-
tado, ya que la Consulta Popular nació de un bloqueo
burocrático, que llevó a una decisión política. Esto
sucedió por cuanto AP tiene una conanza ilimita-
da en la legitimidad del Ejecutivo, y el mismo tiene
plena conciencia de los alcances de su acción política
(Alianza País 2013, 22); por eso, el procedimiento de
acción durante la reforma fue el total apoyo nancie-
ro, la generación de un discurso de defensa a favor
de la Consulta Popular, y una importante inversión
de capital político. Se puede armar que la actuación
del presidente, como representante del Ejecutivo, en
procesos de reforma del Estado, supone una oportu-
nidad de cooptación de espacios de poder fáctico y de
resolución de conictos.
Una vez analizado el alcance de la centralidad
del poder existente en el Sistema Institucional, es
importante analizar si existe una relación causa-
consecuencia entre casos de interés nacional y una
acción del Ejecutivo con relación a la conducta de los
jueces. En ese orden de cosas, es imposible armar que
existe un sistema judicial dominado por el Ejecutivo:
estadísticamente es insostenible que un Estado,
independientemente de su poder, pueda controlar
las millones de causas que se manejan dentro de una
judicatura. Lo que sí puede suceder, es que exista
(conrmando con el fenómeno de la democracia
delegativa) un discurso mayoritario del Ejecutivo
que permee todo el sistema jurídico. Entonces, los
jueces no son presionados directamente, sino que el
discurso ocial se vuelve una heurística incontestable
que no puede ser rebatida por el sector judicial. Esto
no es ilegal, pero en los términos de una democracia
liberal, deja a los jueces desprotegidos de su capacidad
de oponerse de forma legítima al poder público.
Para probar este hecho, deberían analizarse leading
cases aquellos que muestran una necesidad estruc-
tural de protección de derechos por parte del Estado
(Sánchez 2007,10), con las expresiones que sobre los
RELACIONES CAUSA CONSECUENCIA EN LA ACCIÓN POLÍTICA:
CASO DE LOS ENLACES CIUDADANOS
mismos se realizaron desde el Ejecutivo. Al respec-
to, la expresión de comunicación más estable son los
enlaces ciudadanos (transmisiones de rendición de
cuentas), en los que el Ejecutivo maniesta al pleno
su posición sobre los temas de atención nacional.
8
Es-
tos son el espacio más importante para el Ejecutivo:
logra explicar el alcance de sus acciones y las conse-
cuencias de la política pública, de forma horizontal
y didáctica.
9
Estos espacios suman 407 a la fecha
10
y
constituyen una unidad de análisis de los procesos
causa-consecuencia entre la acción política y la ges-
tión en la realidad del actor político, especialmente
porque es el acto de Estado más público y más cons-
tante en los últimos años del régimen: apenas ha cam-
biado su formato y su tiempo en el aire. A nivel legal,
debe tenerse en cuenta que el “Enlace Ciudadano” no
es un acto de comunicación sino es uno de gobier-
no, tal como lo plantean los organismos de control,
que proponen lo siguiente: 1) Rafael Correa no es un
medio de comunicación; 2) Los Enlaces Ciudadanos
no son contenidos comunicacionales, sino actos de
gestión pública propios de la administración del Es-
tado; y 3) Se debe considerar única y exclusivamente
aquellos contenidos cuya responsabilidad se puede
atribuir a los medios de comunicación.
11
8 La primera cadena fue realizada el 20 de enero de 2007. Tiene como base legal, los derechos a la comunicación y a la rendición de cuentas.
9 “Lo cierto es que cada día, más y más gente lo ve y lo escucha, y así, el chofer de un bus, el chofer de un camión, el taxista (esos que para algunos no
tienen derecho) también pueden escuchar y analizar hacia dónde va su país, mientras cruzan de San Vicente a Bahía en un santiamén o transitan por la
Ruta del Austro, o la Troncal Amazónica, también los pescadores que recorren la Ruta del Sol” (Alvarado 2010).
10 17 de febrero de 2015.
11 La Superintendencia reexiona de esta manera para no admitir la queja con la que Blasco Peñaherrera Solah, principal de la empresa de estudios Market,
solicitaba su derecho a la réplica por las declaraciones del Primer Mandatario expresadas el sábado 22 de febrero de 2013, un día antes de las elecciones
seccionales. Véase Resolución 038-2014-INPS-DNJRD de la Superintendencia de la Información y Comunicación (23 de mayo de 2014).
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Ahora, es importante analizar si los actos del enlace
constituyen actos de administración con todas sus
características. El artículo 121 del Estatuto Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva indica que el
acto administrativo se constituye en completo si se
incluye la indicación del titular del órgano, la norma
que atribuye la potestad al órgano y a su titular para
expedirlo, indicación de los fundamentos de hecho
y las normas aplicables, su motivación y el procedi-
miento administrativo que plantea el hecho. En ese
punto, los datos muestran que los dichos realizados
podrían constituir actos de gobierno hacia la Función
Judicial. En el Enlace Ciudadano No. 271 de 12 de
mayo de 2012, el Presidente planteó lo siguiente:
Delincuente que agarra la policía, delincuente
que lo sueltan jueces penales… la solución no
es soltar al criminal, si no, así nunca podremos
obtener seguridad ciudadana. Basta de tanta
indolencia. Esto es simple y pura mediocridad
y corrupción, y vamos a dar los nombres de
estos jueces, señores. No nos vamos a quedar
con los brazos cruzados, estos están echando
a perder todo el esfuerzo del gobierno, todo
el esfuerzo de la policía, por lograr seguridad
ciudadana (…) Liberan a todo el mundo. Pura
y simple corrupción, incapacidad e indolencia
(…) Y el Consejo de la Judicatura tiene que
cambiar estos malos jueces. (Correa 2012)
A la luz del artículo 121 del Estatuto, es posible plan-
tear este acto como de administración, el titular del
órgano, hace una acción unilateral, motivada, basada
en un acto de gobierno en que establece una pauta
ocial. No es un acto motivado, pero se plantea la
duda de cuál es el alcance de la acción, ya que dada
la legitimidad presidencial puede plantearse esa ac-
ción como el reejo de una tendencia mayoritaria,
y en consecuencia, podría forzar al juez a actuar de
acuerdo a ese discurso, y al mismo tiempo, no poder
encontrar una respuesta razonable para su accionar
(Pérez Muñera 2007, 277). Ninguno de los actos re-
latados en este texto son ilegales ni ilegítimos, sino
que hay una evidencia de una centralidad del poder
que se maniesta en la comunicación institucional
del discurso mayoritario. Esto limitaría a los jueces y,
en el peor de los escenarios, los colocaría como cajas
de resonancia del poder mayoritario, impidiendo su
acción de colocarse estratégicamente frente a éste.
CONCLUSIONES
No se puede negar la necesidad de una reforma
judicial; tampoco que los resultados de forma que se
han logrado por parte del Ejecutivo ecuatoriano en
materia de estructura, contrataciones o tecnología son
un aporte a la eciencia del sistema. Esto explicaría
la percepción ciudadana de aumento en la conanza
en el sistema judicial (Layton et al 2014, 85-86). Lo
que debe analizarse es si un sistema judicial eciente
genera igualdad frente a la ley entre el Estado y el
ciudadano. Esto supone que, en caso de un litigio,
la autoridad y los ciudadanos son tratados de forma
igual en la solución de un conicto.
En el caso de la reforma judicial, los datos muestran
la posibilidad de una zona gris, signada por un dise-
ño institucional centralizado en el Ejecutivo, que ha
aumentado su capacidad de expandir información
y discursos dentro del sistema judicial. Al aumentar
esta centralidad, el control horizontal del poder pue-
de verse dicultado. Esto conrma la tendencia his-
tórica de limitación de poderes de jueces, roto con la
Constitución de 2008, pero controlado con la citada
construcción del diseño del gobierno del sistema.
Además, existe una comunicación gubernamental
con mensajes muy claros que aumentan las posibili-
dades del Ejecutivo de imponer un discurso hegemó-
nico. Eso sí, los datos empíricos demuestran que, a
pesar de esta probable centralización del poder y li-
mitación del accountability horizontal, se mantienen
los niveles de aceptación del actual régimen a nivel
electoral. Esto conrma la hipótesis de la democracia
delegativa.
Ello tiene dos consecuencias. A nivel de técnica polí-
tica, se demuestra que la eciencia puede superar las
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formas liberales de ver la democracia y mantenerse
operativa, lo cual tiene una consecuencia negativa,
que es la disminución de la capacidad del juez para
actuar como un actor contra mayoritario. La única
manera de contrarrestar este fenómeno, en mi opi-
nión, es que el modelo de juez y de su sistema de go-
bernanza no siga siendo el del juez “Júpiter”, centrado
en su proceso, sino de ser un juez “Hermes”, que logre
ser capaz de enfrentarse al poder, y trasladar los dis-
cursos, las vivencias y la existencia, entre el poder y
los ciudadanos.
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