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ENMIENDAS CONSTITUCIONALES CON INCIDENCIA EN LOS GOBIERNOS  
AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS DE ECUADOR  
CONSTITUTIONAL AMENDMENTS WITH IMPACT ON THE ECUADOR  
AUTONOMOUS GOVERNMENTS  
EMENDAS CONSTITUCIONAIS COM INCIDENCIA NOS GOVERNOS  
AUTÔNOMOS DESCENTRALIZADOS DO EQUADOR  
Ángel Torres Maldonado*  
Universidad de las Américas  
Recibido: 03/04/2015  
Aceptado: 23/08/2015  
Resumen:  
El presente trabajo centra su análisis en las enmiendas cons-  
titucionales aplicables a los gobiernos autónomos descen-  
tralizados (GADs), aprobadas por la Asamblea Nacional del  
Ecuador en el año 2015, específicamente, en el estudio de  
las posibles consecuencias jurídicas y políticas que se de-  
rivan de las modificaciones constitucionales introducidas a  
su régimen. En este sentido, se sostendrán cuatro tesis fun-  
damentales: (i) las enmiendas limitan la posibilidad de con-  
vocatoria a consulta popular a los ámbitos de competencia  
de cada nivel de gobierno, lo cual restringe el principio de  
democracia participativa; (ii) los efectos generados por la  
postulación indefinida al mismo cargo de elección popular,  
difieren en lo sustancial, entre el ejercicio de la presiden-  
cia de la República y las alcaldías o prefecturas provinciales;  
governments, approved by the National Assembly of  
Ecuador; particularly regarding to: (i) limits to the popular  
consultation in the areas of competence of each level of  
government, which restricts the principle of participatory  
democracy; (ii) the effects generated by the indefinite  
applicationofthesameelectedofficewhichdifferinsubstance  
between the exercise of the presidency of the republic and  
mayors or provincial prefectures; (iii) confers jurisdiction  
to plan, build and maintain the physical infrastructure and  
equipment in health and education, in an integral way the  
central government, which, while not affecting the rights  
of recipients, constitutes a setback in the decentralization  
process; (iv) eliminates the deadline for forming the  
autonomous regional governments, which hinders the  
implementation of a more effective decentralization and  
autonomy political-administrative division.  
(iii) las enmiendas atribuyen la competencia para planificar,  
construir y mantener la infraestructura física y los equipa-  
mientos en materia de salud y educación, en forma integral,  
al gobierno central, lo que, si bien no afecta a los derechos  
de sus destinatarios, constituye un retroceso en el proceso  
descentralizador; (iv) las enmiendas eliminan el plazo para  
conformar los gobiernos regionales autónomos, dificultan-  
do la instrumentación de una división político-administra-  
tiva más efectiva para la descentralización y autonomía.  
Key words: eory of constitutional reform; Referendum;  
Competition; Reelection; Regionalization.  
Resumo:  
O presente trabalho centra sua análise nas emendas consti-  
tucionais aplicávies aos governos descentralizados (GADs),  
aprovadas pela Assembléia Nacional do Equador no ano de  
2015, especificamente, na análise das possíveis consequên-  
cias jurídicas e políticas que se derivam das modificações  
constitucionais introduzidas ao seu regime. Neste sentido,  
se sustentará quatro teses fundamentais: (i) as emendas li-  
mitam a consulta popular aos âmbitos de competência de  
cada nível de governo, restringindo o principio de demo-  
Palabras clave: Teoría de reforma constitucional; Consulta  
Popular; Competencia; Reelección; Regionalización.  
Summary:  
is paper focuses its analysis on the constitutional  
amendments applicable to decentralized autonomous  
*
Abogado y Doctor en Jurisprudencia por la Universidad Nacional de Loja; Diploma Superior en Participación Política para la Gestión y el Desarrollo  
Local en el Ecuador, Universidad de Valencia-Universidad Politécnica Salesiana; Especialista Superior en Derecho Administrativo y Máster en Derecho  
Constitucional, ambos por la Universidad Andina Simón Bolívar; Magíster en Economía, mención en Descentralización y Desarrollo Local, Universi-  
dad de las Américas; y, doctorando en Derecho en la Universidad Externado de Colombia. Profesor del área de Derecho Constitucional en la Universi-  
dad de las Américas, Quito-Ecuador. Correo electrónico: angeltm63@hotmail.com.  
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cracia participativa; (ii) os efeitos gerados pela postulação  
indefinida ao mesmo cargo de eleição popular, diferem  
substancialmente entre o exercício da presidência da re-  
publica e das prefeituras o governos, (iii) as emendas atri-  
buem a competência para planificar, construir e manter a  
infraestrutura física e os equipamentos em matéria de saú-  
de e educação de forma integral ao governo central, o que,  
se bem não afeta os direitos de seus destinatários, constitui  
um retrocesso de processo descentralizador; (iv) as emen-  
das eliminam o prazo para formar os governos regionais  
autônomos, dificultando a instrumentalização de uma di-  
visão político administrativa mais efetiva para a descentra-  
lização e autonomia.  
Palavras chaves: Teoria de reforma constitucional; Consul-  
ta Popular; Competência; Reeleição; Regionalização.  
INTRODUCCIÓN  
El presente ensayo contiene un análisis descriptivo  
de las enmiendas constitucionales que se encuentran  
publicadas en el primer suplemento del Registro Ofi-  
cial No. 653 del 21 de diciembre del año 2015, en la  
parte relativa a los gobiernos autónomos descentrali-  
zados (GADs), sobre las cuales la Corte Constitucio-  
nal del Ecuador emitió dictamen favorable al procedi-  
miento de enmienda.  
que no genera riesgo de concentración del poder, cosa  
que sí ocurre en el ejercicio prolongado de la presi-  
dencia de la República. Mientras, la recentralización  
de la competencia para construir y equipar locales es-  
colares y de salud en el gobierno central, es técnica-  
mente apropiada, pero constituye un retroceso en el  
proceso de descentralización. Finalmente, se sostiene  
que eliminar el plazo de ocho años para concretar la  
organización de los gobiernos regionales, dificulta  
la definición del diseño institucional previsto por el  
constituyente de Montecristi.  
Además, ofrece un análisis teórico sobre sus posibles  
efectos jurídicos y políticos, sin pretender que sean  
los únicos. Se aclara, en este sentido, que el ensayo no  
tiene el propósito de analizar a profundidad la perti-  
nencia o no del procedimiento para la plena validez  
formal de las enmiendas; sin embargo, para una mejor  
comprensión, es preciso revisar brevemente los ante-  
cedentes doctrinarios de la teoría de reforma consti-  
tucional.  
El objetivo general de este ensayo es anunciar las posi-  
bles consecuencias jurídicas y políticas que se derivan  
de las modificaciones constitucionales introducidas al  
régimen de gobiernos autónomos descentralizados del  
Ecuador. Por tanto, el primer bloque describe las co-  
rrientes de pensamiento relativas a la teoría de reforma  
constitucional y discute los procedimientos previstos  
en la Constitución para asegurar la validez formal de  
su propia modificación, y el segundo bloque ofrece un  
análisis concreto de las enmiendas. Es preciso aclarar  
al lector que el análisis referente a la reelección de au-  
toridades de los GADs, no puede eludir a la del Presi-  
dente de la República, por su relación y diferencias en  
cuanto a sus efectos políticos.  
La doctrina es coincidente en cuanto a la conveniencia  
de adecuar los contenidos constitucionales a las nue-  
vas realidades sociales o institucionales de los países,  
pero advierte que el problema de sus continuas modi-  
ficaciones impide el desarrollo de la dogmática consti-  
tucional, puesto que con frecuencia tiende a responder  
más a intereses políticos coyunturales, antes que a si-  
tuaciones de cambios trascendentes demandados por  
la sociedad.  
Por último, es ineludible advertir al lector que, si bien  
el presente estudio se inscribe en la Teoría del Dere-  
cho, por las características propias de la temática, no  
se abstrae por completo de la teoría política, en tanto  
las constituciones contienen principios, valores y re-  
glas jurídicas en las que se reflejan, o deben reflejarse,  
los postulados, expectativas y acuerdos políticos fun-  
damentales de la sociedad.  
El análisis reflexivo permite evidenciar que la preten-  
dida restricción de la consulta popular a las específicas  
competencias atribuidas a los GADs, constituye un lí-  
mite al derecho ciudadano de consulta. Por su parte, el  
principio de igualdad sustancial justifica la posibilidad  
de reelección indefinida de autoridades locales, dado  
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CONTEXTO  
La Asamblea Constituyente, reunida en Riobam-  
esta se pueda resolver únicamente con  
manipulaciones institucionales. (Nohlen,  
2006 en Zovato y Orozco 2008, 14)  
ba el año 1830, aprobó la primera Constitución del  
Ecuador; norma fundante del ordenamiento jurídico.  
Desde su inicio, Ecuador se constituyó como Repúbli-  
ca, con un sistema de gobierno presidencial y la forma  
de Estado unitario. Desde entonces, la expedición de  
nuevos textos constitucionales ha sido frecuente; así,  
por ejemplo, en 1835, la Constitución de Ambato limi-  
tó las facultades presidenciales; la Constitución florea-  
na de 1843 las amplió en forma excesiva y prolongó el  
período presidencial a ocho años.  
El texto de la vigente Constitución de la República  
2
del Ecuador fue redactado por la Asamblea Nacional  
Constituyente, reunida en la ciudad de Montecristi,  
provincia de Manabí, y aprobado en referéndum reali-  
zado el 28 de septiembre de 2008, con el voto favorable  
del 63.93% de los votantes.  
La amplia discusión, que incluyó la participación de  
actores sociales en la construcción del texto constitu-  
cional de 2008, ahora parece que fue insuficiente. Una  
vez más el Ecuador debatió nuevas propuestas de mo-  
dificación constitucional, que abarcan diecisiete cam-  
bios solicitados a la Presidenta de la Asamblea Nacio-  
nal por parte de los asambleístas adherentes al bloque  
legislativo del movimiento político Alianza País. Un  
proyecto normativo contentivo de modificaciones a la  
Constitución de la República del Ecuador, en virtud  
del cual la referida representante, mediante escrito del  
26 de junio de 2014, solicitó a la Corte Constitucional  
el dictamen sobre el procedimiento de enmienda.  
En 1845, se expidió una nueva Constitución con  
un carácter liberal, que instituyó el hábeas corpus y la  
independencia de la Corte Suprema de Justicia (Larrea  
2
007), por sólo mencionar las primeras cartas magnas  
1
del período republicano.  
La excesiva dinámica constitucional ecuatoriana, atri-  
buible a la inestabilidad política y democrática, es  
contradictoria con el ideal de constituciones estables.  
Además, conlleva a limitar la implementación de los  
enunciados normativos de jerarquía superior, tanto  
en el desarrollo de la legislación secundaria, cuanto  
en el doctrinario y jurisprudencial. Zovatto y Orozco,  
en sus estudios sobre la reforma política y electoral en  
América Latina, citando a Nohlen sostienen que:  
La petición parlamentaria fue atendida por la Corte  
Constitucional mediante dictamen de procedencia  
del trámite por enmienda constitucional, conforme  
al numeral 2 del artículo 441 de la Constitución, ya  
que a su juicio “no alteran la estructura fundamental  
o el carácter y elementos constitutivos del Estado, no  
establecen restricciones a los derechos y garantías, ni  
modifican el procedimiento de reforma constitucional”  
(Corte Constitucional del Ecuador 2014).  
[
…] en América Latina es frecuente el  
reflejo condicionado de responder a una  
crisis con una nueva reforma o una nueva  
Constitución. Debe realizarse una evalua-  
ción apropiada de las verdaderas causas  
que desataron la crisis, pues es difícil que  
MODIFICACIÓN CONSTITUCIONAL  
Tanto el poder constituyente originario como el  
derivado, tienen entre sus límites y vínculos el deber  
de establecer en el texto constitucional emanado de  
un proceso pluralista y democrático, la garantía de los  
derechos y la separación de las funciones del Estado,  
según reza el artículo 16 de la Declaración de los De-  
rechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. Las cons-  
tituciones modernas incorporan, además, el principio  
de supremacía sobre el ordenamiento infra-constitu-  
cional, el control de constitucionalidad y los mecanis-  
mos para su modificación. Esto desvanece el principio  
de soberanía en el sentido clásico dado que en el cons-  
1
2
Además de lo referido, Larrea describe la Carta de 1861, la Constitución garciana de 1869, la novena Constitución de 1878, la décima Carta de 1883, la  
Constitución de 1896, la Constitución liberal de 1906, la Constitución de inspiración social de 1929, la décimo cuarta Constitución de 1945, la denomi-  
nada Carta de la estabilidad de 1946, la Constitución de 1967, la de 1978 y de 1998. A la que debemos agregar la actual, de 2008.  
La Constitución se encuentra publicada en el Registro Oficial Nro. 449 del 20 de octubre de 2008.  
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titucionalismo no existen sujetos soberanos ni poderes  
absolutos (Ferrajoli 2010, 29).  
tituyente, radicado en el pueblo soberano. La Consti-  
tución, en consecuencia, no debe ser modificada como  
una ley más, por lo que ella misma prevé procedimien-  
tos formales rigurosos para su trasformación. A esto se  
denomina paralelismo de las formas. “Las normas solo  
pueden ser modificadas de la misma forma en que han  
sido producidas. Sin él no hay derecho posible” (Pérez  
Royo 2014, 124).  
Parafraseando a De Cabo, el profesor Ramírez sostiene  
que:  
[
…] el derecho no es ajeno al tiempo, no es  
inmutable y debe ser acorde a las realida-  
des y a las necesidades de la sociedad a que  
va dirigida, es decir que debe ser eficaz,  
tener un cumplimiento práctico y solucio-  
nar los conflictos de organización política  
y jurídica del Estado que regula. (Ramírez  
La tesis del paralelismo tiende a confundir al poder  
constituyente originario con el constituido, cuando el  
parlamento ejerce la facultad de modificación consti-  
tucional, dado que el poder constituyente se extingue  
cuando expide la Constitución, pero se proyecta al  
prever la o las formas posibles de modificar su volun-  
tad por medio del poder constituido, con o sin ratifi-  
cación popular.  
2
009, 286)  
La Constitución debe ser adecuada a los cambios que  
operan en la sociedad, sin incurrir, a su vez, en una  
fragilidad extrema, tal como sostiene Loewenstein:  
Además de la posibilidad de reformar la Constitución  
de manera formal, existen otras modalidades por vía  
de la interpretación o mutación constitucional que no  
afectan al texto como tal, sino a la concreción del con-  
tenido de las normas a las circunstancias de la realidad  
cambiante o, como simples excesos del intérprete. Sin  
embargo, el proceso de modificación constitucional ha  
sido utilizado por varios presidentes a fin de prolongar  
su permanencia en el poder, crear dificultades para su  
desvinculación y para subordinar a los órganos encar-  
gados del control. Para ello acuden al “uso de meca-  
nismos de cambio constitucional en aras de hacer a un  
Estado significativamente menos democrático de lo  
que era con anterioridad”: en esto se resume la teoría  
del constitucionalismo abusivo (Landau 2015, 26).  
Cada Constitución es un organismo vivo,  
siempre en movimiento como la vida mis-  
ma, y está sometido a la dinámica de la  
realidad que jamás puede ser capturada  
a través de fórmulas fijas. Una Constitu-  
ción no es jamás idéntica consigo misma.  
(
Loewenstein 1976, 164)  
La rigidez y la movilidad son necesarias para que la  
Constitución cumpla su objetivo. La rigidez no puede  
ser un obstáculo cuando se impone el progreso social;  
en tanto la movilidad no debe eliminar la virtud esta-  
bilizadora de los enunciados normativos vinculantes  
(
Hesse 2011, 50). Empero, la modificación constante  
impide la estabilidad del sistema político, como ocu-  
rre con la realidad constitucional ecuatoriana desde su  
constitución como Estado independiente.  
En el caso particular del Ecuador, la Constitución  
prevé tres casos posibles de modificación de su tex-  
to: (i) el artículo 441 define a la enmienda como un  
procedimiento según el cual no es posible alterar la  
estructura fundamental de la Constitución, restringir  
los derechos y garantías, ni modificar el procedimien-  
to de reforma constitucional; y se aplica para corregir  
La teoría de la reforma constitucional nace de la nece-  
sidad de procurar la mayor permanencia de sus con-  
tenidos normativos, a fin de asegurar su rigidez frente  
a cambios inesperados, circunstanciales o acomodati-  
cios a los intereses políticos coyunturales que pongan  
en riesgo las decisiones fundamentales del poder cons-  
3
errores o defectos. (ii) El artículo 442, por su parte,  
incorpora la reforma parcial, que tiende a facilitar la  
3
El texto completo es el siguiente: “La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no altere su estructura fundamental, o el carácter y  
elementos constitutivos del Estado que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no modifique el procedimiento de reforma de la  
Constitución, se realizará:  
a) Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República, o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento  
de las personas inscritas en el registro electoral.  
b) Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el  
segundo debate se realizará de modo impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene  
el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional”.  
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operatividad de las disposiciones normativas sin alte-  
le corresponde al pueblo, depositario de la soberanía  
popular. Es discutible, en este último caso, la posibi-  
lidad de restricción de los derechos y garantías, cuya  
posibilidad estaría vetada por voluntad del constitu-  
yente originario.  
4
rar su esencia, su contenido; (iii) mientras el artículo  
4
44 instituye a la Asamblea Constituyente como órga-  
no facultado para implementar la reforma total, que  
implica modificaciones sustanciales a la estructura del  
Estado.5  
La enmienda no requiere pronunciamiento popular  
cuando la iniciativa nace de la Asamblea Nacional,  
pero si la iniciativa nace del Ejecutivo, sí; mientras, la  
reforma parcial requiere de decisión soberana y la re-  
forma total sólo es formalmente procedente mediante  
Asamblea Constituyente. La Corte Constitucional es el  
órgano atribuido para calificar el procedimiento a se-  
guir para modificar la Constitución, bajo el entendido  
que es el órgano guardián de la constitucionalidad.  
Los distintos grados de rigidez del procedimiento re-  
formador del texto constitucional responden al obje-  
tivo que se persiga. Así, cuando se trata de incorporar  
modificaciones relevantes, pero no sustanciales, man-  
teniendo el texto constitucional, procede la enmien-  
da; pero cuando la modificación es sustancial, com-  
pleja, que altere el sentido del texto normativo de la  
Constitución, la última decisión y voluntad suprema  
ENMIENDAS CONSTITUCIONALES A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS  
DESCENTRALIZADOS  
Sin pretender determinar que se trate de conse-  
cuencias ciertas y definitivas, en este apartado se an-  
ticipan probables incidencias de las enmiendas cons-  
titucionales, a partir de una interpretación teleológica  
o finalista, cuya verificación material sólo será posible  
con el transcurso de los hechos.  
petencias atribuidas en la Constitución y la ley, lo cual  
tiene el propósito de fortalecer el ejercicio del derecho  
de participación en el ámbito de las competencias de  
los gobiernos autónomos descentralizados y mejorar  
la calidad de la inversión y agendas de desarrollo.  
La Corte Constitucional consideró que las convocato-  
rias a consulta popular en sus respectivas jurisdicciones  
se encuentran condicionadas al límite razonable, única  
y exclusivamente relacionados con las competencias de  
cada nivel de gobierno, lo que guardaría relación con  
la eficiencia administrativa como principio rector de  
la administración pública. Este criterio, de una parte,  
podría desconocer que el derecho a ser consultados  
corresponde a los ciudadanos; y de otra, restringiría  
a los dignatarios a preocuparse sólo de los problemas  
locales relacionados con sus competencias, sin tomar  
en cuenta las aspiraciones y expectativas ciudadanas  
en ámbitos diferentes.  
Enmienda al artículo 104  
La enmienda incorporada al artículo 104 de la  
Constitución limita a los gobiernos autónomos des-  
centralizados en su facultad de convocar a consulta  
popular, por propia iniciativa o por solicitud de la ciu-  
dadanía, exclusivamente sobre temas de interés de su  
jurisdicción que sean de su competencia, mas no sobre  
cualquier ámbito de interés local.  
Los proponentes argumentaron que la referencia a te-  
mas de interés de su jurisdicción se relaciona a las com-  
4
Prevé que: “La reforma parcial que no suponga una restricción en los derechos y garantías constitucionales, ni modifique el procedimiento de reforma  
de la Constitución tendrá lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la República, o a solicitud de la ciudadanía con el respaldo de al menos  
el uno por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolución aprobada por la mayoría de los integrantes de la  
Asamblea Nacional.  
La iniciativa de reforma constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se realizará al menos no-  
venta días después del primero. El proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional  
se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes.  
Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos emitidos. Una vez aprobada la reforma en referéndum, y  
dentro de los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación.”  
Prescribe: “La asamblea constituyente sólo podrá ser convocada a través de consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidenta o  
Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.  
La consulta deberá incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral. La nueva Constitución, para  
su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los votos válidos.”  
5
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En la concepción de la Corte, los gobiernos autónomos glas que buscan la certeza del Derecho como su obje-  
descentralizados no tendrían participación en ámbitos tivo fundamental, podrían asumir que, si un gobierno  
de educación, salud, alimentación, erradicación de la autónomo descentralizado convoca a consulta popular  
pobreza, garantía de una cultura de paz, vida en de- en su localidad sobre asuntos que no sean de su com-  
mocracia, entre otros deberes primordiales del Estado, petencia, sería vinculante para la entidad consultante,  
previstos en el artículo 3 de la Constitución, por el he- pero no para otras cuya sede administrativa se en-  
cho de que no harían parte de sus competencias.  
cuentre fuera de su territorio y ámbito competencial y  
en consecuencia los resultados de la consulta tendrían  
6
La enmienda impide que los gobiernos autónomos el riesgo inminente de ser ineficaces.  
descentralizados soliciten la convocatoria a consul-  
ta popular sobre temas que, dada su trascendencia o De otra parte, los partidarios de la teoría sustantiva –  
complejidad, consideren necesario la legitimación o que busca el imperio de la justicia– mantienen la op-  
limitación de la actuación de los órganos del poder ción argumentativa sustentada en el derecho de par-  
público, a través de una decisión de la mayoría de sus ticipación ciudadana en todos los asuntos de interés  
habitantes en ejercicio de la democracia directa. Los público, previsto en el artículo 95 de la Constitución.  
textos constitucionales anteriores dejaban abierta la Se entiende que ese derecho no tiene límites compe-  
opción de consultar más allá de los ámbitos compe- tenciales, tanto más, que la voluntad del pueblo, al ser  
tenciales atribuidos al nivel de gobierno convocante. soberana, es vinculante para todos los órganos consti-  
Así, por ejemplo, hasta el año 2000, las provincias del tuidos. En ese caso, si el legislador ordinario estable-  
Guayas, Manabí, El Oro, Los Ríos y Sucumbíos se pro- ciera límites, serían contrarios a la Constitución.  
nunciaron a favor de constituir sistemas autonómicos,  
cuya capacidad de decisión no estaba atribuida a los Cualquiera que sea el resultado interpretativo de la  
consejos provinciales. Esos pronunciamientos incidie- norma constitucional, la modificación afectará el de-  
ron en la definición de la nueva institucionalidad: los recho ciudadano a ser consultado y a participar en la  
gobiernos regionales.  
toma de decisiones trascendentes para sí y los demás  
miembros de la comunidad, a través de consulta po-  
Una interpretación restrictiva del texto constitucional pular; derecho que se vería restringido formal y ma-  
anterior a la enmienda, bien pudo llevar a concluir terialmente.  
que los gobiernos autónomos están limitados a ejer-  
cer únicamente las competencias y funciones previa- Enmienda al artículo 114  
mente atribuidas; por tanto, la convocatoria a consul-  
ta popular debía centrarse en esos ámbitos para que  
La enmienda a los artículos 114 y 144 de la Cons-  
sus resultados sean vinculantes. En consecuencia, un titución permite que todas las autoridades de elección  
llamado a pronunciamiento popular sobre temas di- popular: Presidente y Vicepresidente de la República,  
ferentes, carecería de eficacia jurídica, tanto más si se asambleístas, prefectos y viceprefectos, alcaldes, con-  
trata de aspectos que conciernen al interés nacional. cejales y miembros de juntas parroquiales rurales,  
Además, la consulta sobre tributos y la organización queden habilitadas para postularse para la reelección  
político-administrativa ya está impedida, al tratarse de una vez, siempre que cuenten con el respaldo popular.  
iniciativas privativas del Presidente de la República y En consecuencia, elimina la restricción a permanecer  
de la máxima autoridad administrativa del gobierno en el mismo cargo por dos períodos, consecutivos o  
autónomo descentralizado, en el caso de tributos loca- no.  
les. Una interpretación amplia podría concluir en un  
resultado opuesto.  
La incorporación de la segunda disposición transito-  
ria en el sentido de que el derecho de participación  
Así, los defensores de la teoría formalista, del imperio política en forma indefinida sea aplicable a partir del  
de la ley, basada en la interpretación silogística de re- 24 de mayo de 2017, deja fuera de la posibilidad de  
6
Si el Gobierno Autónomo Descentralizado Provincial de Zamora Chinchipe consultare a sus habitantes sobre si está o no de acuerdo que los yacimientos  
auríferos ubicados en la Cordillera del Cóndor sean explotados y, sus ciudadanos se pronuncian en contra de la explotación, pero, la competencia en  
materia de minería metálica está atribuida al Gobierno Central; entonces surge el problema jurídico relativo a la aplicación de los resultados del pronun-  
ciamiento popular, frente al interés o necesidad material de ejecutar proyectos mineros.  
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postulación inmediata al Presidente y asambleístas en  
funciones, que permanecen en esos cargos durante dos  
períodos consecutivos y, deja abierta la opción de pos-  
tularse después de un período.  
constitucional, está implícito en el principio democrá-  
tico expresado en el artículo 1 de la Constitución, y,  
por tanto, no parece apropiado soslayarlo. El principio  
democrático abarca dos grandes postulados: la demo-  
cracia representativa bajo la forma de elecciones perió-  
dicas, separación de poderes, pluralismo político; y la  
democracia participativa, que comprende la estructu-  
ración de procesos para facilitar la participación activa  
de las y los ciudadanos en las decisiones, fiscalización  
y control ciudadano, en un Estado democrático.  
A decir de los legisladores que apoyaron la modifica-  
ción constitucional, la sola inscripción de la candida-  
tura no asegura la reelección para un cargo de elección  
popular. Afirman que se debe garantizar el ejercicio  
democrático, libre y voluntario del derecho al voto, sin  
discriminar a quienes se encuentran en el ejercicio del  
poder político, así entonces, quedaría en la voluntad  
de las y los electores la decisión de ratificar o no la con-  
fianza para permanecer en el ejercicio del poder políti-  
co tantos períodos cuanto apoyo popular conserve un  
dignatario.  
En este breve estudio se trata de analizar la modifi-  
cación constitucional en el Ecuador, que incidirá ex-  
clusivamente en los gobiernos autónomos descentra-  
lizados, si bien afecta a todos los cargos de elección  
popular; sin embargo, los efectos políticos de la segun-  
da, tercera o cuarta reelección de quien ejerza la Presi-  
dencia de la República, no son, ni pueden ser, similares  
a los casos de prefecturas provinciales, alcaldías o pre-  
sidencias de juntas parroquiales rurales.  
La Corte Constitucional fundamentó su decisión de  
apoyo a la modificación en el concepto de democracia  
procedimental de Bobbio, entendida como: “…con-  
junto de reglas de procedimiento para la formación de  
decisiones colectivas, en el que es prevista y facilitada  
la más amplia participación posible de los interesa-  
dos” (Bobbio 1986, 15). Con ello, acude al espíritu del  
constituyente de Montecristi sobre los mecanismos de  
participación ciudadana como elemento sustancial de  
la democracia y a la eliminación del principio de al-  
ternancia que contempló la Constitución Política de la  
República de 1998 (Corte Constitucional del Ecuador  
Ninguna autoridad provincial, cantonal o parroquial  
alcanza tal poder político que le permita incidir de  
manera decisiva en el conjunto de las funciones del Es-  
tado como para anular su necesario equilibrio, subor-  
dinar a los órganos de control administrativo y judicial  
o para imponer una tendencia ideológica en toda la  
República. En otras palabras, es improbable que un lí-  
der o lideresa local anule el equilibrio del poder políti-  
co o elimine el pluralismo ideológico.  
2
014).  
El concepto de democracia esbozado por Bobbio se re-  
fiere a las reglas de procedimiento puramente formal  
para la toma de decisiones, pero nada dice sobre lo sus-  
tancial, su contenido o el resultado de las decisiones.  
La Corte Constitucional aplica la estrategia de las omi-  
siones selectivas al fundamentar su argumentación en  
el debate de las y los constituyentes de Montecristi so-  
bre el derecho a la participación ciudadana directa en  
la toma de decisiones trascendentes, complemento de  
la democracia representativa, como la iniciativa legis-  
lativa, definición de políticas públicas, formulación de  
la planificación, presupuestos o el control social, pero  
no desarrolla ninguna argumentación de los consti-  
tuyentes sobre la limitación de la permanencia en el  
mismo cargo de elección popular, únicamente por dos  
períodos, consecutivos o no.  
Este argumento, que guarda coherencia con el princi-  
pio de igualdad sustantiva “tratar de manera diferente  
a las personas que están en situaciones diferentes para  
tener en cuenta la desigualdad de sus situaciones”  
(Tamanaha 2011, 144), se opone al argumento de los  
defensores de la tesis de la reelección indefinida, ba-  
sada en el principio de igualdad formal –tratar igual  
a todos, sin adaptarse a las diversas circunstancias–,  
que sirve de fundamento para plantear un tratamiento  
desigual a la reelección presidencial, con respecto de  
otras dignidades de elección popular.  
Sobre el tema, la Corte Constitucional de Colombia,  
señaló:  
De tornarse efectiva la segunda reelección  
del Presidente de la República, descono-  
cería la regla de alternancia en el ejercicio  
del poder político, preservaría por un lap-  
Si bien el principio de alternancia o alternabilidad no  
se encuentra incorporado explícitamente en el texto  
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Facultad de Derecho  
so prolongado las tendencias ideológicas  
propugnadas por el gobierno, así como los  
equipos encargados de desarrollar las polí-  
ticas y propiciaría la continuidad de la ma-  
yoría dominante, con notable retraso de la  
renovación, fuera de lo cual la posibilidad  
de designar, postular e influir en la com-  
posición de los órganos públicos destruiría  
la coordinación constitucional de los dis-  
tintos períodos y tendría por resultado el  
acrecentamiento del poder presidencial y  
la pérdida de eficacia de los controles sobre  
la actuación del Presidente. (Corte Consti-  
tucional de Colombia 2010)  
hacerlo, siempre que cuenten con la autorización del  
ente rector de la política pública en esas áreas.  
El análisis a la invocada enmienda, se realizan desde  
dos perspectivas: a) la aplicación –poco visible en el  
Ecuador– del principio de competencia; y b) el man-  
dato constitucional de gobierno descentralizado.  
Uno de los objetivos ineludibles del Derecho es el  
control y limitación al poder. Para obrar, la autoridad  
pública debe estar facultada por una norma de compe-  
tencia. No son normas de conducta, sino enunciados  
constitutivos de potestad para actuar. Así entonces,  
una norma de competencia anterior es la que deter-  
mina quién es titular de una competencia y de qué  
manera se accede a ella. Se trata de “determinar por  
adelantado los rasgos y caracteres que va a tener quien  
ejerza una competencia, por injustos y parciales que  
pudieran ser esos rasgos” (Laporta 2007, 98). Es un  
límite formal que exige una razonable precisión para  
saber si la actuación administrativa o la norma expe-  
dida, encuadran en los límites definidos o se ha extra-  
limitado al invadir materias extrañas a la competencia  
atribuida.  
Esto justifica los sistemas electorales que permiten la  
reelección ilimitada de parlamentarios y autoridades  
locales y que; sin embargo, restringen la reelección  
de quien ejerza la presidencia de la República. Así, a  
partir de la enmienda XII de la Constitución estadou-  
nidense de 1951, la reelección presidencial está per-  
mitida por una sola vez (antes era indefinida). Alema-  
nia, Argentina, Brasil, determinan una sola reelección  
inmediata; Chile, Costa Rica, El Salvador, Panamá,  
Perú, República Dominicana, Uruguay la prevén des-  
pués de un período; México, Honduras, Guatemala y  
Paraguay no permiten la reelección presidencial; Ve-  
nezuela y Nicaragua permiten la reelección indefinida  
Se puede definir a la competencia, en tanto norma que  
regula la acción de la autoridad pública, como el dere-  
cho que tienen las autoridades para conocer, procesar  
y resolver los asuntos que les han sido atribuidos cons-  
titucional y legalmente, en razón de la materia, territo-  
rio u otro aspecto de especial interés público previsto  
en la Constitución y la ley; o, como el mecanismo por  
medio del cual se distingue e individualiza a cada au-  
toridad pública, ya que a cada órgano se le distribu-  
yen funciones específicas. La competencia nace de la  
Constitución o la Ley y es de orden imperativo, no es  
discrecional cumplirla o no (Secaira 2004, 129).  
(
Serrafero 2011). Colombia, por su parte, tramitó una  
modificación constitucional para evitar la reelección  
presidencial.  
Como consecuencia del presente análisis, puede en-  
tenderse que la reelección ilimitada de quien ejerza la  
presidencia de la República es contraria al principio  
democrático por el riesgo inminente de la concentra-  
ción del poder, lo que no ocurre con las demás digni-  
dades de elección popular. En tal virtud, en aplicación  
del principio de igualdad sustancial, la Constitución  
bien puede diferenciar la pretensión de reelección in-  
definida.  
La potestad consiste en la facultad de querer y de hacer,  
otorgada por el ordenamiento jurídico a una autoridad,  
ejercida por sujetos en forma individual o colectiva.  
Es siempre una derivación de la Constitución y la ley,  
por lo cual es ineludible la existencia de disposiciones  
jurídicas previas que, además de configurar, atribuyan  
una potestad, en concreto (García de Enterría 2005,  
449). Esta concepción conduce al principio de legali-  
dad, según el cual la administración actúa sólo en el  
ejercicio de las competencias y facultades que le han  
sido otorgadas en forma previa. En consecuencia,  
los actos administrativos y normativos expedidos sin  
Enmiendas a los artículos 261.6 y 264.7  
La modificación de los artículos 261.6 y 264.7 de la  
Constitución, consiste en trasladar la competencia ex-  
clusiva de los gobiernos municipales y metropolitanos  
para planificar, construir y mantener la infraestructura  
física y los equipamientos en materia de salud y educa-  
ción, al gobierno central. Las entidades locales podrán  
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competencia, adolecen de nulidad absoluta, carecen  
de valor jurídico.  
El artículo 1 de la Constitución ecuatoriana prescri-  
be que “…se gobierna de manera descentralizada”. En  
concordancia, el artículo 105 del Código Orgánico de  
Organización Territorial, Autonomía y Descentraliza-  
ción define a la descentralización como la “transferen-  
cia obligatoria, progresiva y definitiva de competen-  
cias” (COOTAD, artículo 105) en cuyo propósito está  
creado el Consejo Nacional de Competencias como  
órgano público encargado de implementar el ejercicio  
de las competencias constitucional y legalmente atri-  
buidas a los GADs, bajo la consideración de que el go-  
bierno local conoce mejor sus problemas y soluciones.  
El Ecuador es un Estado unitario, cuenta entre otros  
con un órgano ejecutivo, uno legislativo y uno judicial  
con capacidades para incidir en toda la nación ecuato-  
riana. La administración es descentralizada a través de  
los gobiernos autónomos descentralizados que gozan  
del privilegio de la autonomía política, administrativa  
1
1
7
y financiera (CPRE, artículo 238) uno de cuyos efec-  
tos el ejercicio de la facultad legislativa en el ámbito de  
8
sus competencias y jurisdicción (CPRE, artículo 240) ,  
a través de ordenanzas que forman parte del orden  
9
jerárquico definido por el constituyente, las que tie-  
Al definir catálogos de competencias descentralizadas,  
consideradas exclusivas para cada nivel de gobierno,  
el constituyente originario pretende, de una parte, que  
cada órgano o autoridad asuma la responsabilidad po-  
lítica y las consecuencias jurídicas de sus acciones u  
omisiones; y de otra parte, que los ciudadanos distin-  
gan las instituciones encargadas de atender sus nece-  
sidades o expectativas según sus competencias y, por  
tanto, a quien corresponde exigir cuentas. La articula-  
ción necesaria entre los gobiernos descentralizados y  
el central, opera por virtud de la definición de políticas  
públicas generales, orientadoras, pero no determinan-  
tes de la gestión local, dado que la autonomía política  
les permite adecuar la política pública general a sus es-  
pecíficas realidades.  
nen prevalencia conforme al principio de competencia  
(
CPRE, artículo 425).  
Es importante destacar la intención del constituyente  
de Montecristi de reforzar la capacidad de obrar de los  
gobiernos autónomos descentralizados. Si se tiene en  
1
0
cuenta el artículo 226 de la Constitución (CPRE, artí-  
culo 226), más el catálogo de competencias exclusivas  
definidas en el título V de la misma Constitución, el  
reconocimiento de la autonomía política, la facultad  
legislativa y la prevalencia normativa por efectos del  
principio de competencia, bien podríamos concluir  
que, si en efecto no cumple las condiciones de un go-  
bierno federal, sí supera los tradicionales principios  
del Estado unitario.  
Conforme al artículo 260 constitucional, la atribución  
de competencias exclusivas no implica que los demás  
órganos de la administración estén impedidos absolu-  
tamente para intervenir en otros niveles de gobierno,  
pero no pueden prescindir del nivel cuya titularidad  
sea exclusiva; esto, en coherencia con el artículo 226  
ibídem, determina la necesaria coordinación inter e  
intra-institucional y complementariedad a través de la  
cooperación y colaboración de otros niveles de gobier-  
El Estado moderno se sustenta en el principio de uni-  
dad orgánica, considerado como un conjunto cohe-  
rente, estrechamente vinculado, solidario e interde-  
pendiente, dentro del cual la atribución a los gobiernos  
locales de una plena y autónoma capacidad de gestión  
y la división de las competencias, tiene el propósito de  
garantizar la forma de Estado unitario, territorializado  
y segmentado pero articulado (Chevallier 2011, 145).  
7
8
9
El artículo 238 constitucional prevé: “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y se regirán  
por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de la auto-  
nomía permitirá la secesión del territorio nacional”.  
El artículo 240 de la Constitución del Ecuador atribuye facultad legislativa en el ámbito de sus competencias y jurisdicciones territoriales a los gobiernos  
autónomos descentralizados de las regiones, distritos metropolitanos, provincias y cantones; mientras a las juntas parroquiales rurales les reconoce  
facultad reglamentaria.  
Conforme al orden jerárquico definido en el artículo 425 de la Constitución del Ecuador, las ordenanzas distritales son superiores a los decretos y  
reglamentos, en tanto las ordenanzas municipales están sobre los acuerdos y las resoluciones; pero el tercer inciso dispone como regla para la solución  
de controversias que: “La jerarquía normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en especial la titularidad de las compe-  
tencias exclusivas de los gobiernos autónomos descentralizados”.  
1
1
0 El artículo 226 de la Constitución ecuatoriana prevé que: “Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores  
públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la  
Constitución y la ley .” En el marco del Estado constitucional, este mandato imperativo hace parte de los límites y vínculos al obrar público.  
1 El artículo 105 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización define que “La descentralización de la gestión del  
Estado consiste en la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias, con los respectivos talentos humanos y recursos financieros,  
materiales y tecnológicos, desde el gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados”.  
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no por medio de convenios. Todo esto en función de  
alcanzar la eficacia, eficiencia y calidad de los servicios  
reconocidos como un derecho de los destinatarios de  
la acción pública: las y los ciudadanos.  
tructura en un nivel básico; argumentos que sirvieron  
para incorporar entre las competencias exclusivas de  
los gobiernos municipales y metropolitanos, en un  
marco de coordinación con los órganos rectores res-  
pectivos, la construcción de la infraestructura y el  
equipamiento en materia de educación y salud pública.  
El nuevo paradigma de Estado constitucional de de-  
rechos y justicia establece límites y vínculos al poder.  
Así, el principio de competencia constituye uno de  
esos límites que tanto el legislador, cuanto el Presiden-  
te de la República, tienen el deber jurídico de obser-  
var, al expedir normas legales o reglamentarias, según  
el caso. Si el constituyente atribuyó una competencia  
exclusiva a un determinado nivel de gobierno, ningún  
otro órgano del poder público puede interferir en su  
ejercicio, a excepción de la actividad de control sobre  
el uso de los recursos económicos y materiales, así  
como a la legalidad de sus actuaciones.  
Sin embargo, el Ministerio de Educación Intercultural  
impidió que los gobiernos municipales y metropoli-  
tanos construyeran y equiparan planteles educativos.  
Como consecuencia, la definición constitucional en-  
cara un problema de eficacia competencial: el órgano  
rector, además de definir la política y prestar el ser-  
vicio, considera necesario un determinado tipo de  
infraestructura y equipamiento para responder a las  
exigencias del proceso formativo o de sanación, mien-  
tras el órgano que planifica y ejecuta la dotación de  
infraestructura y equipamiento define características  
técnicas diferentes o no dispone de recursos econó-  
micos y tecnológicos apropiados, o el órgano rector se  
opone. Esta situación puede conllevar a la inmovilidad  
de tal competencia.  
En el caso específico de la enmienda constitucional,  
los proponentes sostuvieron que existe una necesaria  
relación entre la definición de la política pública, con  
la dotación de infraestructura y equipamiento para  
asegurar el permanente mejoramiento de la calidad  
y la ampliación de la cobertura en materia de educa-  
ción y salud, sectores definidos para la inversión como  
prioritaria del Estado, y que, por tanto, es deber del  
gobierno central garantizar la materialidad integral  
de esos derechos sociales y asegurar la realización del  
buen vivir.  
Esta recentralización de la competencia objeto de en-  
mienda, implica un evidente retroceso en el proceso  
de descentralización del poder. Sin embargo, si se tiene  
en cuenta que la garantía del efectivo goce del dere-  
cho a la educación y salud es un deber primordial del  
Estado, desde el punto de vista sociológico, lo que in-  
teresa es que las instituciones del Estado generen con-  
diciones apropiadas para asegurar el acceso a la salud  
y la educación en condiciones y términos de calidad,  
independiente del órgano público responsable de su  
prestación.  
La Corte Constitucional atribuye al régimen de com-  
petencias el objetivo de garantizar la realización efec-  
tiva de los derechos y garantías constitucionales, en  
un marco de colaboración y complementariedad in-  
ter-institucional. En consecuencia sostiene que, al  
atribuir al Estado central la definición de la política, la  
prestación del servicio, además de la construcción de  
la infraestructura y dotación del equipamiento en ma-  
teria de educación y salud, deja abierta la posibilidad  
de que los gobiernos locales construyan y mantengan  
esa infraestructura y equipamiento, previa autoriza-  
ción de las respectivas entidades rectoras.  
La responsabilidad en la prestación de servicios so-  
ciales en materia de educación y salud corresponde al  
nivel de gobierno central, en cuyo caso la construcción  
de infraestructura y dotación de equipamiento, resul-  
tan complementos esenciales para asegurar el acceso  
ciudadano en condiciones adecuadas. En este sentido,  
la modificación constitucional resulta coherente con el  
objetivo fundamental de garantizar a las ciudadanas y  
ciudadanos, el acceso gratuito a la educación y salud.  
Antes de la vigente Constitución, los gobiernos pro-  
vinciales, municipales y metropolitanos, los órganos  
regionales y nacionales construían y mantenían loca-  
les escolares y puestos o sub-centros de salud. Además,  
existen experiencias comparativas con otros países –  
como Colombia– donde sus gobiernos municipales  
prestan esos servicios sociales y construyen la infraes-  
Para el caso de sectores aledaños a las ciudades o de  
sectores rurales, queda abierta la posibilidad de que  
los gobiernos municipales que cuenten con capacidad  
financiera, construyan la infraestructura y equipen los  
locales bajo las condiciones técnicas que establezca el  
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órgano rector. En esta parte, se precisa destacar un uso  
inapropiado de la terminología jurídica, al prever que  
requieran de autorización del órgano rector. La auto-  
rización es un acto administrativo unilateral, otorgado  
por un órgano superior. Los gobiernos municipales y  
metropolitanos son niveles de gobierno, autónomos,  
no subordinados al nivel de gobierno central. Lo que  
procede, por tanto, es la celebración de convenios de  
cooperación, en los que consten los compromisos y  
responsabilidades de cada parte interviniente.  
provinciales y municipales. Además, corresponde apli-  
car el principio de competencia cuando los actos nor-  
mativos regulen sus competencias exclusivas (CPRE,  
artículo 425). La voluntad del constituyente radica en  
que ningún otro órgano del poder público tenga capa-  
cidad jurídica para dictar normas de conducta o po-  
testativas en esas materias; por tanto, si se producen  
antinomias, prevalece la voluntad del legislador local,  
de quien presupone un mejor conocimiento de la rea-  
lidad regulada.  
Enmienda a la primera disposición transitoria  
La Constitución sienta las bases de lo que podría lla-  
marse gobierno regional, con similares competencias  
entre las que destacan el sistema vial regional; políti-  
cas de investigación e innovación del conocimiento,  
desarrollo y transferencia de tecnologías; actividad  
productiva y seguridad alimentaria; a los que pretende  
instituir como gobiernos intermedios, cuyos goberna-  
dores formen parte de un gabinete territorial, como es-  
pacio para discutir, definir o articular con el ejecutivo,  
los grandes temas territoriales de interés nacional.  
Los proponentes de la eliminación del plazo de  
ocho años para conformar los gobiernos autónomos  
descentralizados regionales, argumentaron que el  
tiempo previsto es insuficiente para garantizar el cum-  
plimiento de factores tales como: equilibrio interregio-  
nal, afinidad histórica y cultural, complementariedad  
ecológica y productiva y, el manejo integrado de cuen-  
tas.  
Por su parte, la Corte Constitucional justifica que la  
Constitución de Montecristi modifica la organización  
territorial del Estado, entre otros modos, por regiones;  
que la eliminación del plazo para su conformación  
Una condición para que se produzca la proporciona-  
lidad en la asignación de escaños en elecciones plu-  
ripersonales, consiste en que las circunscripciones  
electorales sean grandes (elección de más de diez esca-  
ños). En consecuencia, la conformación de gobiernos  
regionales favorecería a la descentralización y permiti-  
ría superar problemas de desproporción resultante de  
elecciones legislativas en circunscripciones electorales  
pequeñas (Torres 2014, 28).  
“
permitiría dar cumplimiento al objetivo de fortalecer  
el proceso de autonomías y descentralización, como  
uno de los deberes primordiales del Estado” en la me-  
dida que requiere la intervención de una serie de ac-  
tores, de la instauración, planificación, cumplimiento  
y ejecución de actividades y procedimientos estableci-  
dos por el legislador (Corte Constitucional del Ecua-  
dor 2014).  
A pesar de las ventajas que ofrece el gobierno regional,  
no se evidencia interés de sectores políticos, académi-  
cos, productivos o ciudadanos por debatir la creación  
de regiones como nivel de gobierno intermedio. El país  
está acostumbrado a la división territorial por provin-  
cias. Los ciudadanos sentimos identidad provincial.  
Subyace la amenaza –no prevista en la Constitución–  
de que desaparezcan los gobiernos provinciales en la  
medida en que los gobiernos regionales alcancen po-  
sicionamientos relevantes. Estas y otras son las causas  
del desinterés.  
En términos generales, la Constitución de 2008 man-  
tiene el sistema de Estado unitario, pero fortalece a to-  
dos los niveles de gobierno autónomo descentralizado  
al dotar de facultad legislativa a los gobiernos regio-  
nales, provinciales, municipales y distritales; así como  
de facultad reglamentaria a las juntas parroquiales ru-  
rales, atribuir competencias exclusivas –además de las  
concurrentes y adicionales– y asignar recursos econó-  
micos predecibles, oportunos, y automáticos.  
En ese escenario, el argumento de eliminar el plazo  
perentorio de ocho años para favorecer la formación  
de la voluntad ciudadana, y mediante consenso deci-  
dir sobre la creación de gobiernos regionales, tiene un  
peso significativo, y se justifica porque en caso contra-  
rio correspondería al ejecutivo proponer las leyes y es-  
La facultad legislativa se expresa a través de ordenan-  
zas respaldadas por el principio de jerarquía sobre re-  
glamentos, acuerdos y resoluciones cuando sean expe-  
didas por gobiernos regionales o distritales, y sobre los  
acuerdos y resoluciones si las aprueban los gobiernos  
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tatutos de creación y funcionamiento; es decir, tiende  
a favorecer el derecho a decidir libremente y evitar la  
imposición de una división regional desde arriba. Sin  
embargo, prolonga por tiempo indefinido la creación  
de gobiernos regionales y afecta la descentralización  
del poder.  
CONCLUSIONES  
Este estudio aspira a contribuir al debate jurídico  
y político sobre un tema de actualidad: el desarrollo  
legislativo y la aplicación de las enmiendas constitu-  
cionales. Para ello toma como base la teoría de la re-  
forma constitucional, que surge con el propósito de  
promover la mayor permanencia posible del texto  
constitucional, asegurar su rigidez, evitar modificacio-  
nes como una más de las leyes existentes para evitar  
cambios circunstanciales o coyunturales; por tanto, la  
propia Constitución prevé mecanismos rigurosos para  
su reforma parcial o total.  
y educación al gobierno central, como el conjunto  
de políticas, instituciones, personal, bienes, instru-  
mentos y todo aquello que se requiera para cum-  
plir los objetivos relacionados con esos servicios  
esenciales para las personas, permitiría asegurar el  
derecho al acceso en términos de calidad.  
Los gobiernos municipales y metropolitanos po-  
drán liberar recursos para atender la prestación  
de servicios públicos de su competencia exclusiva  
como la dotación de agua potable, alcantarillado,  
recolección y procesamiento de basura; equipa-  
miento de espacios públicos de calidad, y otras  
tantas de interés general de sus habitantes.  
1
. Eliminar la facultad de los gobiernos autónomos  
descentralizados para convocar a consulta popu-  
lar sobre cualquier asunto de interés y restringirla  
sólo al ámbito de sus competencias, conlleva limi-  
tar formal y materialmente el derecho a la parti-  
cipación ciudadana y al principio de democracia  
participativa.  
4. Por último, la prolongación indefinida de la con-  
formación de gobiernos regionales autónomos  
modificaría el diseño institucional aprobado por  
el constituyente originario. Si bien pospondría  
discusiones sobre qué provincias integran qué re-  
giones y evitaría posibles desacuerdos políticos, el  
país perdería la posibilidad de cambiar la división  
político-administrativa orientada a fortalecer la  
descentralización y la articulación, al actuar como  
nivel de gobierno intermedio cuyos representan-  
tes integren un gabinete territorial; y de permitir  
la efectividad del principio de proporcionalidad en  
la representación legislativa, al constituir circuns-  
cripciones electorales grandes.  
2
3
. La permanencia prolongada del jefe de Estado y  
de Gobierno en el ejercicio del poder, encarna el  
riesgo de concentración del poder político, al pun-  
to de promover la anulación de la acción de otras  
funciones del Estado. No ocurre igual con otras  
dignidades de elección popular.  
. Atribuir la competencia para construir la infraes-  
tructura y el equipamiento de los sistemas de salud  
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