Facultad de Derecho  
ENTRE LAS BUENAS INTENCIONES Y LA REALIDAD: REFUGIADOS EN LA CAN  
GOOD INTENTIONS AND REALITY: REFUGEES IN THE CAN  
ENTRE AS BOAS INTENCOES E A REALIDADE: REFUGIADOS NA CAN  
Alejandra Cárdenas*  
Universidad de las Américas  
Enviado: 02/03/2016  
Aceptado: 16/05/2016  
Resumen:  
El texto analiza el rol de la Comunidad Andina (CAN) como  
espacio de promoción y protección de derechos de las per-  
sonas refugiadas y discute dos elementos fundamentales. El  
primero, un contexto jurídico y político regional que apues-  
ta por una integración supranacional centrada en los ciu-  
dadanos. El segundo, un fenómeno social, identificado en  
personas de la región desarraigadas de manera forzosa que  
cruzan las fronteras, principalmente colombo-ecuatorianas,  
en busca de seguridad y bienestar. La combinación de estos  
dos aspectos haría presumir un escenario favorable al ejer-  
cicio de derechos a favor de estas personas. Sin embargo, el  
análisis da cuenta de la debilidad de la CAN para asumir  
esta problemática. Sus avances alcanzan el plano normativo  
sin establecer obligaciones concretas, organismos ni proce-  
dimientos que materialicen derechos en la cotidianidad.  
the exercise of rights. Nonetheless, the analysis showcases  
the shortcommings the CAN has had in dealing with this  
problem. e advances made relate to the creation of norms  
but no concrete obligations, organisms or procedures that  
would make the daily exercise of those rights possible, exist  
at the moment.  
Key words: Integration; Asylum; Integration Law;  
International Protection; Human Rights.  
Resumo:  
O texto analisa o rol da Comunidade Andina (CAN) como  
espaço de promoção e proteção de direitos de pessoas refu-  
giadas e discute dois elementos fundamentais: o primeiro,  
um contexto jurídico e político regional que aposta pela in-  
tegração supranacional centrada nos cidadãos. O segundo,  
um fenômeno social, pessoas da região desarraigadas de  
maneira forcada que cruzam as fronteiras, principalmente  
colombo-equatorianas, em busca de segurança e bem estar.  
A combinação destes dois aspectos presume um cenário fa-  
vorável ao exercício de direitos. Sem embargo, a análise dá  
conta da debilidade da CAN para assumir esta problemáti-  
ca. Seus avances alcançam o plano normativo sem estabele-  
cer obrigações concretas, organismos nem procedimentos  
que materializem direitos no cotidiano.  
Palabras clave: Integración; Refugio; Derecho Comunita-  
rio; Protección Internacional; Derechos Humanos.  
Summary:  
is article analyzes the role the Andean Community  
(
CAN) must have as a space to promote and protect the  
rights of refugees. Two key elements are aproached: a judicial  
and political regional context which seeks supranational  
integration centered on the citizens; and a social phenomena  
evidenced by people forced to cross borders in search of  
security and a better livelihood. e combination of these  
elements would lead to presume a favorable scenario for  
Palavras chaves: Integração; Refúgio; Direito comunitário;  
Proteção internacional; Direitos humanos.  
*
Doctora en Jurisprudencia de la Universidad Central del Ecuador. Máster en Estudios Latinoamericanos de la Pontificia Universidad Javeriana de Bo-  
gotá. Máster en Relaciones Internacionales con mención en Seguridad y Derechos Humanos de FLACSO, Sede - Ecuador. Profesora - Investigadora de  
la Universidad de las Américas. Sus líneas de investigación incluyen sistemas internacionales de protección de derechos humanos, género, personas en  
movilidad humana, discriminación, de la naturaleza y derecho internacional humanitario.  
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INTRODUCCIÓN  
El siglo XXI ha evidenciado la consolidación de un internacional. Este hecho ha sido una constante en la  
sistema internacional basado en la interdependencia. historia de la subregión; prueba de ello es la deman-  
Las problemáticas actuales superan la capacidad de da por el derecho de asilo político de Haya de la To-  
los Estados para resolverlas e invitan a la comunidad rre, propuesta por el Estado colombiano en contra del  
de países a proponer respuestas y acciones conjuntas. Estado peruano en 1951 ante la Corte Internacional  
Así mismo, la globalización ha evolucionado de ma- de Justicia. Sin embargo, esta situación se recrudece  
nera vertiginosa y hoy por hoy se mueve en un amplio a partir de la década de 2000, cuando por varias cir-  
espectro que deja atrás las dimensiones económicas cunstancias de orden político y social el Estado colom-  
y comerciales como únicos elementos para generar biano protagoniza una de las emigraciones humanas  
alianzas.  
más fuertes de la historia mundial. A partir de esta  
problemática, caben las siguientes preguntas ¿cómo le  
Entre las temáticas que cobran importancia en el mar- corresponde a la Comunidad Andina abordar la pro-  
co internacional está la protección de la dignidad hu- tección de las personas refugiadas y por qué debe in-  
mana. De hecho, son cada vez mayores los elementos corporar esta protección a través de qué mecanismos?  
que evidencian que el Derecho Internacional está de-  
jando atrás su clásica visión centrada en la protección El texto se desarrolla sobre la base de que el proceso de  
del Estado y sus intereses, para establecer lineamientos integración andina ha superado el nivel económico y  
de protección en favor de las personas, los pueblos, las comercial y se propone consolidar una unión total que  
colectividades y la humanidad en general.  
tiene como eje central la protección de los derechos de  
las personas. Además, esto se consolida con la apues-  
Es relevante también la consolidación de espacios de ta del derecho internacional público contemporáneo  
integración sólidos que procuran alternativas multipo- que, por lo menos en el discurso, propone la centra-  
lares y de contrapesos a la clásica hegemonía interna- lidad de las personas y la protección de sus derechos  
cional. Desde esta perspectiva, cobra vital importancia en el marco de la comunidad internacional. En este  
la protección internacional que ofrecen los procesos sentido, los procesos de integración no pueden estar  
de integración regional a las personas que, por una o desligados de la protección de los derechos humanos  
varias circunstancias, ven su vida, su integridad, sus de las personas en general, y específicamente de las  
libertades y derechos humanos amenazados en sus personas refugiadas. Para despejar la interrogante, en  
países de origen o residencia.  
un primer momento se recurre a la revisión y análisis  
de la institucionalidad de la Comunidad Andina, para  
La Comunidad Andina y Ecuador han vivido de cerca posteriormente analizar su rol frente a la protección  
el fenómeno del refugio, tanto con países que expulsan de los derechos humanos en la región en general, y los  
personas como con países que ofrecen esta protección derechos de las personas refugiadas en particular.  
LA COMUNIDAD ANDINA: UN PROCESO DE INTEGRACIÓN  
SUPRANACIONAL  
A partir de la segunda mitad del siglo XX y coin- marco del sistema internacional surgen varias inicia-  
1
cidente con el fin de la Segunda Guerra Mundial, en el tivas de integración estatal con el objetivo de actuar  
1
Entre los procesos más importantes de integración constan el europeo, que surge en 1951 con la creación de la Comunidad Económica del Acero y el  
Carbón CECA, y tras un proceso de consolidación en 1992 se convierte en la Unión Europea. En el marco latinoamericano, la literatura da cuenta de  
que los procesos de integración se inician en las décadas del 50’ y 60 ’. Así, en 1951, se crea el Mercado Común Centroamericano (CECA). Cuarenta años  
más tarde, en 1991, se instaura un nuevo proceso jurídico político que crea el Sistema de Integración Centroamericano (SICA). En tanto, en 1960 se crea  
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, que en la década del 80’ se convierte en la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Y  
en 1969, se conforma el Pacto Andino, el cual en 1996 se transformaría política y jurídicamente en la Comunidad Andina (CAN). Finalmente, en 1991,  
se conformó el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La realidad africana da cuenta de procesos de integración como la aparición de la Comunidad  
Económica de Estados de África Occidental que se funda en 1975; y la Unión Económica de África Austral, que data de 1980. Finalmente, el continente  
asiático ha sido un poco más reticente a los procesos de integración, pues se tiende a considerar que la idea del Estado-nación es muy fuerte en la región.  
Vio nacer a un solo proceso de integración, Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), que surgió en 1967.  
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de manera conjunta para alcanzar objetivos comunes  
que van desde el logro de metas de carácter económico  
hasta la concepción de fines políticos. Estos procesos,  
en el siglo XXI, son explicados y analizados a partir de  
dos enfoques que se denominan el intergubernamen-  
trascender la integración económica y alcanzar la uni-  
dad política y la ciudadanía andina de cara a lograr  
6
una integración total. Son varios los documentos que  
dan cuenta de esta intencionalidad. Por ejemplo, el  
Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, suscrito  
en 1997, en su artículo 11 establece como propósito de  
este órgano la búsqueda de una integración que incor-  
pore elementos sociales y políticos. Otro instrumento  
es la Carta Social Andina, de 1994, que se perfecciona  
en 1999, y que propone la aprobación de una política  
2
3
talismo liberal y la gobernanza supranacional (Mala-  
mud 2011, 224).  
La integración andina responde al nivel supranacional,  
es decir, propone una agrupación que crea una organi-  
zación institucional propia, de carácter autónomo. Po-  
see tres órganos que actúan en función de los intereses  
del Sistema de Integración: La Secretaría General, el  
Tribunal Andino de Justicia y el Parlamento Andino.  
Sus funciones y atribuciones constan descritas en el  
Acuerdo de Cartagena y en el Tratado de Creación del  
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Ade-  
más, el objetivo del proceso se centra en alcanzar una  
unidad política y social, fundamentada en el desarro-  
llo de las personas y no solo de los Estados miembros  
7
andina de movilidad humana. Cabe mencionar que  
este objetivo aún no logra materializarse.  
En este sentido, la Comunidad Andina creó el Siste-  
ma Andino de Integración (artículo 6 del Acuerdo de  
Cartagena) el cual está conformado por órganos de  
8
dirección y decisión; de carácter político, ejecutivo,  
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10  
legislativo y jurisdiccional ; además cuenta con ins-  
tituciones consultivas, instituciones financieras e ins-  
1
1
tancias sociales (Gómez 2010, 33), que buscan mate-  
rializar el objetivo propuesto.  
(
Art. 1 del Acuerdo de Cartagena). Finalmente, cuenta  
con un derecho comunitario, que se desarrolla sobre la  
base de los principios particulares que ha establecido  
Finalmente, la integración supranacional se efectiviza  
a través de la creación de un derecho comunitario pro-  
pio. Su consolidación proviene de dos vertientes, a las  
12  
que la doctrina denomina como derecho originario y  
13  
4
la doctrina para esta rama jurídica.  
La década de los 90, y con ella la presencia de crisis  
en el desarrollo del modelo de integración; así como  
vicisitudes de carácter político, económico y social de  
la región latinoamericana, marcan la transformación  
del proceso andino. Se adoptan acciones y decisiones  
derecho derivado; y posee dos principios fundamen-  
tales: la aplicación directa y la primacía. Para Monta-  
ño, estos principios dan cuenta de la importancia que  
los Estados le han dado al derecho de integración o co-  
munitario (Montaño 2003, 218). Este se ha consolida-  
5
que plantean propósitos más amplios, y que buscan  
2
3
Esta teoría explica la voluntad de integración regional de los Estados a partir de la agrupación limitada a una cooperación que busca alcanzar acuerdos  
de intercambio comercial.  
Estos proponen una integración que supera la integración comercial e incluyen en sus procesos de agrupación temas políticos y sociales, llegando  
incluso a lo que se denomina como integración total (Granillo 2007). Para Montaño (2003) este tipo de integración refleja la intención de fortalecer la  
interdependencia que se genera en la región. Para alcanzar estos fines crean una institucionalidad compleja, con jurisdicción y autonomía propias que  
consolida una supranacionalidad.  
4
5
6
El Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, en los artículos del 1 al 4 establece las normas que conforman el ordenamiento  
jurídico de la Comunidad Andina, el alcance que poseen y la obligación de los Estados parte, de asegurar el cumplimiento de las normas comunitarias.  
Principalmente se hace relación a las Resoluciones del Consejo Presidencial Andino, por ejemplo la Declaración de Tarija de 2007 y la Declaración de  
Guayaquil de 2002.  
En 1996 se firma el Protocolo de Trujillo que crea la Comunidad Andina y se sustituye el capítulo II del Acuerdo de Cartagena. Posteriormente, en el  
año 2007, los Presidentes de los países miembros emiten la Declaración de Tarija, en la cual establecen su compromiso por profundizar y renovar la  
integración. Esta propuesta se centra en “[…] lograr la igualdad en la diversidad al servicio del vivir bien de nuestros pueblos y de la armonía con la  
naturaleza. Es necesario forjar una integración integral más equilibrada entre los aspectos sociales, culturales, económicos, ambientales y comerciales”  
(
Declaración de Tarija 2007)  
7
8
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Decisiones 503 y 504 de 2001; y 525 de 2002.  
A este carácter representa el Consejo Presidencial Andino, máximo órgano de la CAN.  
Potestad legislativa con carácter obligatorio que incrementan el acervo comunitario Andino, consta del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores  
y la Comisión Andina.  
1
1
0 Esta labor la desempeña de manera privativa el Tribunal Andino de Justicia.  
1 Es preciso mencionar que el proceso de integración andino ha sufrido varios cambios, lo cual ha significado una transformación en su institucionalidad.  
Así, en su momento fundacional, el Pacto Andino contó con dos instituciones y tuvo como órganos principales a la Comisión y a la Junta como entes  
de decisión; al Comité Económico y Social como órgano consultivo y dos instituciones de soporte financiero y económico Corporación Andina de  
Fomento y el Fondo Andino de Reservas (Gómez 2010, 32).  
2 Conformado por los Tratados constitutivos que establecen la creación, objetivos, competencias y organismos de los procesos de integración regional.  
3 El acervo jurídico que surge de los organismos de la integración para cumplir con su misión.  
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do en la CAN, no solo en la parte normativa (Tratado  
Constitutivo del Tribunal de Justicia de la Comunidad  
Andina), sino también en los fallos jurisprudenciales  
del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Si  
bien los elementos presentados en esta sección dan  
cuenta de un proceso de integración supranacional  
institucionalizado en el marco formal, en el plano real  
este no se ha materializado; ya sea por falta de voluntad  
política o por carencia de mecanismos coercitivos, lo  
que ha producido su debilitamiento y estancamiento.  
LA CAN Y LA PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS  
Tanto la academia como el activismo han definido  
los derechos humanos desde diferentes perspectivas.  
Sin embargo, para efectos operativos estos constituyen  
do éste no asume su rol, la comunidad internacional  
está legitimada para hacerlo. Desde esta lógica, cabe  
preguntarse cómo los procesos de integración se rela-  
cionan con la protección de los derechos humanos. La  
literatura especializada da cuenta de que al momento  
de su nacimiento ningún modelo integracionista in-  
corporó una agenda de protección y promoción de  
derechos humanos, sino que esta se ha construido  
paulatinamente. En el caso de la CAN varios autores  
proponen que los procedimientos de defensa de estos  
derechos está en un proceso embrionario (Casal 2006,  
“… pretensiones o expectativas que un sujeto, de ma-  
nera fundada, tiene de que otros sujetos hagan o dejen  
de hacer algo en relación con sus intereses o necesi-  
dades” (Aparicio y Pisarello 2008, 141). Este concepto  
pone en relieve tres elementos fundamentales. El pri-  
mero evidencia que los derechos son facultades reales  
ya sean materiales o inmateriales de las personas. El  
segundo señala que estas facultades significan obli-  
1
4
15  
gaciones del Estado o de particulares. Y finalmente,  
propone que el objetivo de estos derechos es alcanzar  
las necesidades que se dan en el marco de la dignidad  
humana.  
11).  
La academia ha propuesto que la inclusión de los dere-  
chos humanos en los procesos de integración se da en  
cuatro dimensiones: a) como fundamento de la inte-  
gración; b) como principios que deben ser observados  
para ingresar y permanecer en el proceso integracio-  
nista; c) como valores que deben ser promovidos; y,  
d) como exigencias que deben ser respetados por los  
órganos del ordenamiento comunitario (Rincón 2013;  
Hummer y Frischhut 2004, Casal 2006).  
1
948 marcó la internacionalización de estos derechos,  
y con ello, el establecimiento de un sistema interna-  
cional para su promoción y protección. Los Estados,  
basados en un nuevo orden mundial, se auto obligaron  
a procurar la dignidad de las personas. Así se articu-  
ló el derecho internacional de los derechos humanos.  
Este está conformado por un catálogo de derechos,  
procedimientos y organismos que consolidan los sis-  
temas internacionales de protección. El catálogo de  
derechos se refiere al conjunto de principios y reglas  
que positivizan el conjunto de derechos fundamenta-  
les. Los procedimientos, son los procesos creados en el  
marco internacional para exigir el cumplimiento de las  
obligaciones de respeto y garantía de los Estados. Fi-  
nalmente, los organismos, son la institucionalidad que  
asume la promoción y protección de derechos.  
En cuanto a la Comunidad Andina, esta ha conso-  
lidado un espacio propicio para la protección de los  
derechos humanos de los ciudadanos de los Estados  
parte. Su misión va más allá de temas económicos y  
comerciales, buscando la protección general de las  
personas. La CAN posee una institucionalidad sólida,  
que abarca las esferas de toma de decisiones adminis-  
trativas, políticas y judiciales autónomas. Finalmente,  
posee un ordenamiento jurídico comunitario, supra-  
nacional, con primacía sobre el derecho nacional y  
de aplicación directa. Estas características convierten  
a la CAN en un espacio de protección inmediata de  
Así, la protección de los derechos de las personas le co-  
rresponde, en primera instancia, al Estado, pero cuan-  
1
1
4 Los instrumentos internacionales han establecido que a los Estados les corresponden las obligaciones de respeto y garantía. La primera, es una obliga-  
ción negativa, de abstención. La segunda, es una obligación positiva que incluye las labores de prevención, investigación, sanción y reparación (Melish  
2
003).  
5 Entre las razones que se presentan para justificar la tibia incorporación de la protección y promoción de los derechos humanos en el acervo andino  
constan, la debilidad del proceso de integración andina, la falta de iniciativa del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina en esta temática (Casal  
2
006), así como la falta de exigibilidad por parte de los ciudadanos de los Estados miembros, en tanto, miran al proceso andino como algo lejano a sus  
derechos e intereses legítimos (excepto en materia económica y comercial).  
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los derechos humanos, cuando los Estados miembros  
no cumplan con sus obligaciones en esta materia. Sin  
embargo ¿qué ha hecho la Comunidad Andina para  
alcanzar estos objetivos?  
NORMAS DE DERECHOS HUMANOS EN EL MARCO DE LA CAN  
Varios autores coinciden en señalar que el ins-  
trumento clave en el establecimiento del catálogo de  
derechos en el marco de la CAN es la Carta Andina  
de Promoción y Protección de los Derechos Humanos  
e integralidad. Así, reconoce derechos civiles y políti-  
cos (artículos 19-23); económicos, sociales y cultura-  
1
7
les (artículos 24 al 27), incorpora el reconocimiento  
de los derechos al desarrollo y al medio ambiente.  
(
Benavides y Chávez 2014; Rincón 2013; Casal 2006;  
Hummer y Frishutt 2004). A esta norma se suman la  
Carta Social Andina y el Protocolo Adicional al Acuer-  
do de Cartagena “Compromiso de la Comunidad An-  
dina por la Democracia”.  
También establece la titularidad de derechos en clave  
individual y colectiva, reconociendo facultades a las  
personas y pueblos, entre ellos indígenas y afrodes-  
cendientes. Incluye también el reconocimiento espe-  
cífico para “grupos de sujetos de protección especial”  
(artículos 42 al 59) como las mujeres, personas con  
discapacidad y personas en contextos de movilidad  
humana.  
La Carta Social Andina, que hace referencia a derechos  
de mujeres, niñez y adolescencia, jóvenes, pueblos ne-  
gros y afro-indios, marcó la intención de los Estados  
de establecer un lineamiento de acción en materia de  
derechos humanos, principalmente económicos, so-  
ciales y culturales. Este documento vincula la erradi-  
cación de la pobreza con la atención a grupos sociales  
estructuralmente discriminados (Rincón 2013, 15).  
Por tanto, aunque no sea vinculante, es un instrumen-  
to que contiene fuertes estándares de aplicación de los  
derechos humanos en el marco interno e intercomu-  
nitario.  
La Carta Andina de Promoción y Protección de Dere-  
chos Humanos, fue aprobada por el Consejo Presiden-  
cial Andino en 2002 en la ciudad de Guayaquil. Al ser  
emitida por dicho órgano carece de poder vinculante  
y no forma parte del acervo del derecho comunitario,  
conforme lo establece el artículo 1 del Tratado Cons-  
titutivo del Tribunal Andino de Justicia. Esto consti-  
tuye un límite muy fuerte para la obligatoriedad de la  
incorporación de la protección de los derechos huma-  
nos en el seno de la CAN.  
Cabe mencionar que en varios artículos de la Carta,  
los Estados expresan su voluntad de renovar los com-  
promisos asumidos en los Tratados de Derecho Inter-  
nacional de los Derechos Humanos, tanto del Sistema  
Universal como del Sistema Interamericano. Estas  
referencias ponen de manifiesto la decisión de no esta-  
blecer obligaciones concretas, sino de remitirse a otros  
instrumentos internacionales.  
1
8
1
6
Ha de recordarse que en el marco del derecho interna-  
cional de los derechos humanos, el goce y ejercicio de  
estos derechos demanda el cumplimiento de las obli-  
gaciones estatales de respeto y garantía.  
La Carta Andina de Promoción y Protección de Dere-  
chos Humanos, es muy potente en cuanto a contenido  
1
6 La literatura que ha analizado la creación de la Carta Andina de Derechos Humanos evidencia un debate sobre el carácter vinculante del documento así  
como sobre la justiciabilidad de los derechos contenidos en ella. Por un lado, existían posturas que apoyaban que la Carta Andina de Derechos Humanos  
hiciera parte del acervo del derecho comunitario y que el Tribunal Andino de Justicia asumiera el rol para monitorear el cumplimiento de los derechos.  
Por otro lado, tanto la sociedad civil como los Estados andinos presentaron una posición contraria, que proponía que la Carta tuviera un nivel de de-  
claración a ser implementada por los órganos de la integración y que no tuviera el carácter de vinculante. Esta última tesis se sostuvo en el argumento  
de que dotar de mecanismos coercitivos y vinculantes al SAI sería debilitar el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos y duplicar  
esfuerzos (Zorrilla 2004, 48; Rincón 2013, 422).  
1
1
7 Es uno de los primeros instrumentos internacionales que positiviza integralmente los derechos humanos. En el Sistema Universal la brecha entre  
derechos civiles y políticos y derechos económicos, sociales y culturales, se ve plasmada en la existencia de dos Pactos separados y con mecanismos  
de protección diferentes. Así mismo, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, contempla la Convención Americana de Derechos Humanos,  
la cual básicamente, incorpora derechos civiles y políticos. Esta última fue complementada con el Protocolo de San Salvador que incluye los derechos  
económicos sociales y culturales. Igualmente, los sistemas universal e interamericano se han visto en la obligación de crear instrumentos separados para  
proteger a diferentes grupos humanos, víctimas de discriminación estructural.  
8 Artículos 22 y 27 de la Carta.  
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PROCEDIMIENTO PARA PROMOCIONAR Y PROTEGER LOS DERECHOS  
HUMANOS CONSAGRADOS EN LA CARTA ANDINA DE PROMOCIÓN  
Y PROTECCIÓN DE DERECHOS HUMANOS  
Entre los procedimiento que se han establecido en  
el marco internacional constan los cuasi judiciales y  
los judiciales. Los primeros se refieren a procesos cu-  
yas resoluciones no tienen efecto vinculante, aunque  
en muchos casos pueden significar un proceso con-  
tencioso de investigación. En este tipo de mecanismos  
están las peticiones individuales llevadas por los Co-  
mités de Naciones Unidas o las investigaciones de la  
Comisión Interamericana de Derechos Humanos.  
nacional público general y del derecho internacional  
de los derechos humanos, en particular.  
La falta de establecimiento de obligaciones concretas  
en materia de promoción y protección de los derechos  
humanos consagrados en la Carta Andina, conlleva a  
que esta no posea procesos especiales para prevención  
y tutela de los mismos.  
Así, el artículo 63 de la Carta, que se encuentra en-  
marcado en la Parte XII, Mecanismos de Promoción  
y Protección de los Derechos Humanos, señala que la  
Carta Andina es un documento complementario a la  
normativa nacional, e internacional, interamericana  
y universal. Además limita las acciones de los países  
miembros, en esta materia, a las actividades nacionales  
o de cooperación internacional.  
En tanto, los mecanismos judiciales son aquellos en los  
que se presentan denuncias individuales que conllevan  
una investigación jurídica que concluye con una reso-  
lución de carácter vinculante. Esta resolución recono-  
ce la existencia o no de una vulneración de derechos,  
la responsabilidad del Estado y los mecanismos de re-  
paración, establecidos en el marco del derecho inter-  
ORGANISMOS ENCARGADOS DE LA PROMOCIÓN Y PROTECCIÓN  
DE LOS DERECHOS HUMANOS  
A pesar de la institucionalidad fuerte y sólida que  
posee la Comunidad Andina, esta no tiene competen-  
cias especiales en materia de promoción y protección  
de Derechos Humanos. Como se mencionó anterior-  
mente, los instrumentos que reconocen estos derechos  
establecen la obligación interna de los Estados dejan-  
do a la potestad facultativa de los mismos el aceptar o  
reconocen que el Consejo Andino de Ministros de Re-  
laciones Exteriores es el máximo órgano comunitario  
encargado de dar cumplimiento a las iniciativas que  
establece el documento. Por otra parte, dispone que  
este mismo Consejo determinará cómo se vinculará  
el Parlamento Andino para materializar y contribuir  
a la ejecución y seguimiento de la Carta. El rol del Tri-  
bunal Andino de Justicia amerita un análisis particu-  
lar. Son varios los autores (Rincón 2013; Casal 2006;  
Hummer y Frischhut 2004) que coinciden en afirmar  
que el papel de este organismo ha sido incipiente en la  
materia. Por otro lado, Vargas (2014) encuentra que  
a partir del año 2003 dicho órgano incorpora en sus  
fallos la protección de derechos humanos y que, desde  
2008, recurre a la Carta Andina de Promoción y Pro-  
tección de Derechos humanos como una herramienta  
1
9
no las normas de la integración.  
La Carta no establece de manera expresa a qué orga-  
nismos del nivel ejecutivo, judicial, legislativo y polí-  
tico de la CAN les corresponde desarrollar acciones  
concretas para promover y proteger los derechos hu-  
manos. Si bien la parte XIII establece el seguimiento  
de la Carta Andina de Promoción y Protección de  
Derechos Humanos, los ocho artículos se centran más  
en buenos propósitos que en acciones concretas. Así,  
2
0
argumentativa para sus resoluciones.  
1
2
9 La Parte XII de la Carta referente a los mecanismos de protección y promoción de los derechos humanos, establece mecanismos nacionales entre los  
que se refiere a la administración de justicia, a las defensorías del Pueblo, a los defensores de derechos humanos, a los planes y programas de derechos  
humanos.  
0 Entre los fallos que evidencian la voluntad del Tribunal Andino de Justicia por actuar en procura de los derechos humanos de los ciudadanos andinos  
constan la Sentencia expedida el 27 de enero de 2007, proceso de incumplimiento 5-AI-2008; el Auto expedido el 23 de junio de 2010 en el proceso de  
incumplimiento 01-AI-2001, en el proceso electoral en Ecuador; el Caso seguridad social de los migrantes andinos, interpretación prejudicial, expedida  
el 8 de febrero de 2012 en el marco del proceso 100-IP-2011; el Caso consulta previa de los pueblos indígenas; y la Interpretación prejudicial expedida  
el 24 de octubre de 2012, en el marco del proceso 60-IP-2012.  
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Si bien el acervo jurisprudencial no es amplio, existen  
evidencias de que el Tribunal Andino, al igual que su  
homólogo europeo, podría generar acciones funda-  
mentales para la protección de derechos de los ciudada-  
nos andinos, así como en la creación de precedentes que  
guíen el accionar en la materia de los Estados miembros.  
LAS BUENAS INTENCIONES DE LA CAN Y EL REFUGIO  
La situación narrada en la sección anterior da  
cuenta de que la CAN, a pesar de tener el camino ex-  
pedito para la protección de los derechos inherentes a  
las personas, ha delegado este rol al derecho interno  
y al derecho internacional público. En este contexto  
surge la duda ¿por qué el sistema de integración an-  
dino, que ha postergado la protección de los derechos  
humanos, debe asumir el cuidado de las personas re-  
De otra parte, Benavides y Chávez (2014) dan cuenta  
de que el Instituto Nacional de Estadísticas e Informá-  
tica de Perú reporta que para el año 2010, 4.776 per-  
sonas habían solicitado refugio y 5.834 habían sido  
reconocidas como tales. Para la OIM, 5. 156 personas  
peruanas han solicitado refugio en Ecuador y apenas  
999 han sido reconocidas con tal estatus.  
21  
fugiadas en la región?  
De otra parte, Perú contaba con 105 personas con esta-  
tus de refugiadas de origen colombiano. Mientras tan-  
to, el Estado boliviano poseía 674 personas refugiadas,  
de las cuales 54% provienen de Perú y 19 % de Colom-  
bia, lo que evidencia que el 63 % de población en situa-  
ción de refugio en Bolivia proviene de la Comunidad  
Andina (Benavides y Chávez 2014, 86).  
Frente a esta pregunta es fundamental contextualizar  
que la región es la zona de América con uno de los ma-  
yores porcentajes de personas con necesidad de pro-  
tección internacional. Así, según ACNUR, en el 2011,  
4
46.443 ciudadanos andinos han salido de sus países  
en busca de protección internacional (Benavides y  
Chávez 2014, 85). De este alto número, el 98,23% co-  
rresponde a personas colombianas que requieren pro-  
tección internacional, las mismas que son recibidas en  
el seno de la CAN, principalmente en Ecuador, donde  
hasta el año 2013 vivían 54.865 personas reconocidas  
como refugiadas y 170.965, que habían presentado su  
solicitud, sin obtener una respuesta (ACNUR, 2016).  
Los datos evidencian que en la región hay un proble-  
ma de desarraigo de ciudadanos andinos los cuales, en  
un alto porcentaje, encuentran una respuesta favorable  
por parte de los Estados que actúan de manera inde-  
pendiente. A pesar de estos elementos, la Comunidad  
Andina no ha respondido de manera concertada, ins-  
titucional y unificada ante esta problemática.  
CATÁLOGO DE DERECHOS DE LAS PERSONAS REFUGIADAS  
Y SOLICITANTES DE REFUGIO EN EL SENO DE LA CAN  
En primer, lugar es fundamental señalar que la  
Carta Andina de Promoción y Protección de Derechos  
Humanos menciona específicamente los derechos de  
las personas refugiadas y apátridas. El contenido de  
estas normas se centra en reiterar el compromiso de  
los Estados de cumplir con las obligaciones que hayan  
adquirido en esta materia, en el marco del derecho  
internacional de los derechos humanos (artículo 58).  
Esto evidencia la falta de decisión de los Estados de  
complementar la definición de refugiado, atendiendo  
2
1 Para efecto de este ensayo se entiende por refugiada a la persona que cumpla con los parámetros establecidos en el artículo 1 de la Convención de Gine-  
bra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951. Y se refiere a “[…] personas que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, reli-  
gión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de  
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos,  
fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él” (Convención de Ginebra sobre  
el Estatuto de los Refugiados, 1951, Art. 1). Esta definición se ve complementada para la región latinoamericana y andina a partir de la Declaración de  
Cartagena sobre refugiados, de 1984, la misma que en su tercera conclusión señala que: “… la definición o concepto de refugiado recomendable para  
su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considera también como  
refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazados por la violencia generalizada, la agre-  
sión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden  
público”. (El resaltado es de la autora).  
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a las características propias de la región. Ni siquiera se  
el conocimiento, resolución del caso y la protección  
internacional.  
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fortalece la Declaración de Cartagena de 1984.  
Por otra parte, el artículo 59 señala que los Estados  
partes prestarán atención a tres temas relevantes con el  
fin de mejorar la promoción y protección de derechos  
humanos de las personas refugiadas. En primer lugar,  
establece la protección de las personas refugiadas y  
apátridas en contra de toda forma de discriminación  
y violencia en razón de las cláusulas sospechosas. En  
segundo lugar, exhorta a la protección de derechos  
económicos, sociales y culturales como la educación,  
la salud, la vivienda y la dotación de documentación. Y  
finalmente, la salvaguardia de los derechos de libertad,  
como la vida, la seguridad, la propiedad y la protec-  
ción judicial.  
El segundo elemento que se debería abordar desde la  
normativa andina, es la concepción uniforme del esta-  
tuto de refugiado. La Declaración de Cartagena dio un  
paso importante al establecer la “definición ampliada  
de refugiado” (Can ado 2011) e incorporar como cau-  
sales del desarraigo obligado la violencia generalizada,  
la agresión extranjera, la violación masiva de derechos  
humanos u otras circunstancias que hayan perturbado  
el orden público. Sin embargo, esta no incorpora pro-  
blemáticas propias de la región andina, relacionadas  
por ejemplo con la violación de derechos económicos,  
sociales y culturales. Una vez establecido el estatuto  
uniforme, se debería establecer el procedimiento co-  
mún para conceder, negar o retirarlo. Asumiendo una  
política integral justificada y no únicamente de cada  
Estado. Si bien esta es una regulación de carácter nor-  
mativo, la Carta Andina de Derechos Humanos podría  
derivar esta labor a uno de los órganos institucionales  
de la CAN o incluso crear un órgano específico para  
Esta disposición incurre en la misma debilidad men-  
cionada en el acápite anterior, en tanto carece de obli-  
gaciones concretas que les sean exigibles a los Estados.  
Se limita a ser una declaración de buenas intenciones,  
ya que en materia de establecimiento de deberes con-  
cretos continúa remitiéndose al marco internacional.  
2
3
asumir el tema de refugio.  
A pesar de la limitación que evidencia la Carta Andina,  
existe una fortaleza, y es que todos los Estados miem-  
bros han ratificado la Convención de Ginebra de 1951  
sobre el Estatuto de Refugiado y el Protocolo Adicio-  
nal de 1967. Sin embargo, este instrumento carece de  
un mecanismo judicial o cuasi judicial que haga exigi-  
bles sus derechos y obligaciones. Se constituye en un  
conjunto de estándares cuya aplicación depende de la  
voluntad y activismo de los órganos judiciales y admi-  
nistrativos de cada Estado (Benavides y Chávez 2014).  
Finalmente, correspondería el establecimiento de un  
sistema común de protección de personas refugia-  
das enfocado en varios elementos. El primero, sería  
el establecimiento de mecanismos que garanticen el  
2
4
derecho a la integración local, el mismo que necesa-  
riamente debe ir de la mano de políticas encaminadas  
2
5
a combatir la discriminación estatal y social. Otro  
elemento que la protección de las personas refugiadas  
debe contemplar, y que es necesaria en la región para  
actuar en comunidad, es la creación de programas de  
2
6
reasentamiento en un tercer país comunitario o no.  
La CAN, en su calidad de organismo de integración  
que busca atender de manera unánime la problemática  
del refugio, debería establecer un sistema integrado de  
respuesta de los Estados, señalando mecanismos para  
que de los cuatro Estados miembros sólo uno asuma  
No se debe olvidar la protección integral, esto es, el  
reconocer que la situación de amenaza a la vida, a la  
integridad y en sí a los derechos humanos, va acompa-  
ñada de amenazas a delitos que se cometen en contex-  
tos de movilidad como la trata y el tráfico de personas.  
2
2
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2
2
2 El corpus iuris del Derecho Internacional de las personas refugiadas incorpora: la Convención de Ginebra de 1951, el Protocolo sobre el Estatuto de  
los Refugiados de 1967 y la Declaración de Cartagena sobre el derecho de los refugiados de 1984. Cabe mencionar que la Convención Americana de  
Derechos Humanos constituye a nivel regional un instrumento fundamental para la protección de los derechos de las personas refugiadas.  
3 La creación de órganos asesores en materias específicas en la CAN no sería algo nuevo, pues actualmente la CAN cuenta con el Consejo Laboral An-  
dino, el Consejo Consultivo Empresarial Andino, Mesa Andina de Trabajo sobre la promoción y protección de los Derechos del Consumidor; Consejo  
Consultivo de Autoridades Municipales, entre otros.  
4 Uno de los principales problemas que abordan las personas refugiadas de origen colombiano en Ecuador, es la vulnerabilidad de su estatus legal. Estu-  
dios realizados en este país afirman que alcanzar el reconocimiento formal no es fácil debido a que los órganos institucionales no reconocen ni asumen  
los elementos esenciales del refugio (Schussler 2009, 48).  
5 Estudios realizados sobre la situación de las personas refugiadas en Ecuador dan cuenta de que uno de los grandes problemas a los que se enfrentan es la  
discriminación que no pasa solo por las personas sino por las instancias estatales. Así mismo, estas investigaciones académicas dan cuenta de muestras  
de solidaridad y acogida por parte de otros espacios sociales (Schussler 2009; Ortega y Ospina 2012)  
6 Datos de ACNUR dan cuenta de que 13.000 personas refugiadas colombianas fueron reasentadas en terceros países (ACNUR 2016).  
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Estos problemas tienen tintes transnacionales, por lo  
que deberían ser abordados por todos los países y con  
acciones que afronten todas las aristas que presenta el  
conflicto.  
específicas en la materia a los organismos de la CAN,  
y mucho menos se han establecido procesos de pro-  
moción y protección, que amparen el ejercicio de es-  
tos derechos. En este sentido el Tribunal Andino de  
Justicia no tiene jurisprudencia sobre la materia. Esta  
situación priva a las personas refugiadas de un espacio  
cercano que pueda garantizar su dignidad, ofreciéndo-  
les exclusivamente una instancia de protección que es  
Ninguna de estas problemáticas ha sido asumida por  
la CAN. Hay que destacar que la institucionalidad an-  
dina ha desarrollado normativa en materia migratoria,  
sin embargo esta se centra en tres aspectos: a) circula-  
3
0
el Sistema Interamericano.  
2
7
ción y control migratorio en la región; b) promoción  
de la migración laboral en el espacio intracomunita-  
Este sistema ha jugado un rol importante a pesar de  
no contar con un instrumento internacional regional  
que establezca normas y principios en la materia de  
refugio. El rol de la Comisión Interamericana ha sido  
trascendental en cuanto ha generado estándares de  
protección muy importantes en esta materia. En tanto,  
la Corte Interamericana ha abordado un caso conten-  
cioso emblemático: Caso Familia Pacheco Tineo vs Es-  
tado Plurinacional de Bolivia. Este caso vincula a dos  
países andinos: Perú, en donde se da el desarraigo de  
las víctimas y Bolivia, que rechaza la solicitud de refu-  
gio, violentado las normas del debido proceso y expul-  
sando ilegalmente a las víctimas.  
28  
rio; y c) protección y asistencia consular a los ciuda-  
2
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danos andinos en el espacio extracomunitario.  
En el marco normativo la Comunidad Andina debería  
establecer mecanismos de promoción y de protección  
de los derechos de las personas refugiadas que traspa-  
san las fronteras de la región. Se deberían contar con  
obligaciones concretas que demanden de los Estados el  
cumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía  
para la materialización y ejercicio de estos derechos.  
Los procedimientos y organismos establecidos para la  
protección de los derechos de las personas refugiadas,  
son igualmente débiles. Ni los órganos ejecutivos, ni  
judiciales, ni políticos han asumido el tratamiento de  
los derechos de las personas con necesidad de protec-  
ción internacional. No se han otorgado competencias  
Si bien un caso no evidencia un universo, este hecho  
abona a la necesidad de debatir en el seno de la Co-  
munidad Andina la necesidad de mirar al refugio con  
lentes regionales y no solo locales.  
CONCLUSIONES  
La Comunidad Andina es uno de los mecanismos  
de integración regional más antiguos del mundo; sin  
embargo, su desarrollo ha sido errático, pasando por  
momentos de crisis y de apogeo. Desde su creación a  
mediados del siglo XX hasta hoy, se ha transformado  
de un proceso centrado en la integración económica y  
comercial, en uno que tiene como eje el bienestar de  
las personas.  
materialización de los objetivos integracionistas. Esto  
va acompañado de una institucionalidad fuerte y de  
un derecho comunitario reforzado, que se caracteriza  
por la supremacía, el efecto directo y la aplicación di-  
recta. Estos elementos lo ponen en un nivel superior al  
Derecho Internacional común y por tanto, lo convier-  
ten en un mecanismo más potente para la materializa-  
ción de los fines de la integración, principalmente, en  
cuanto a la protección de las personas.  
Este nuevo objetivo del proceso de integración andino  
lo coloca en un nivel supranacional, caracterizado por  
una cesión de soberanía estatal hacia la consolidación  
de una institucionalidad que cobra autonomía para la  
La nueva perspectiva de la integración andina le in-  
vita y obliga a asumir la promoción y protección de  
los derechos humanos. Si bien la CAN ha dado pasos  
2
2
2
3
7 Decisiones 397; 527; 501; 502; 503; 526.  
8 Decisiones 545, 583 y 584.  
9 Decisiones 504 y 548.  
0 Básicamente se refiere al rol de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos.  
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hacia la materialización de este objetivo, como la ex-  
pedición de la Carta Andina de Derechos Humanos,  
su propuesta ha sido muy tímida. No ha aprovechado  
su institucionalidad ni su capacidad jurídica, sino que  
más bien continúa delegando esta labor a los Estados  
y al derecho internacional de los derechos humanos.  
Esto significa la limitación de un espacio fundamental  
para que los ciudadanos andinos hagan efectivos sus  
derechos a partir de mecanismos más próximos a su  
realidad.  
En virtud de todo lo analizado antes, puede afirmar-  
se que la CAN es un espacio propicio para proteger  
a las personas refugiadas, en tanto persigue un inte-  
rés común que es el bienestar de sus ciudadanos; tie-  
ne una institucionalidad sólida y su marco normativo  
conforma el derecho comunitario. Su actuación con-  
junta permitiría ofrecer garantías de protección a las  
personas que lo requieren en el ámbito internacional,  
y promover la respuesta efectiva no solo de un Estado,  
sino de todos.  
En materia de protección de personas refugiadas, la  
CAN evidencia una problemática constante, pues en-  
frenta la expulsión y acogida constante de personas  
desde hace más de una década. Sin embargo, el pro-  
blema pasa desapercibido, invisibilizado y por tanto,  
desatendido.  
En cuanto a los mecanismos idóneos para la protec-  
ción de las personas refugiadas, sería fundamental la  
construcción de un catálogo de derechos obligatorio,  
es decir, que se enmarque en el derecho comunitario,  
que provengan de una decisión. Así mismo, la dispo-  
sición debería enunciar derechos, obligaciones, defini-  
ciones concretas y la consolidación de un sistema que  
procure la atención integral a las personas refugiadas;  
así como los organismos e instituciones que asumirían  
esta temática. La CAN debería proponerse un plan de  
acción con objetivos y metas concretas y tiempos de  
ejecución.  
A pesar de la magnitud del fenómeno, la CAN no ha  
generado acciones propias para ofrecer protección in-  
ternacional. La excusa de los Estados para no imple-  
mentar sistemas de protección de derechos es su vo-  
luntad de no duplicar esfuerzos. Pero en materia de  
protección de la humanidad jamás los esfuerzos están  
de más. Se deben generar mecanismos de cooperación  
y complementariedad, de cara a obtener un bien co-  
mún.  
Finalmente, la protección de las personas refugiadas  
no pasa sólo por la acción estatal, sino también por  
el empoderamiento de los ciudadanos y ciudadanas.  
Es decir, sobre la base del principio de efecto directo  
del derecho comunitario, los residentes de los Estados  
miembros están facultados para hacer exigibles sus de-  
rechos.  
La CAN sigue derivando la protección de las perso-  
nas refugiadas al Sistema Interamericano, el cual posee  
grandes debilidades. No tiene normativa expresa en  
materia de refugio; posee un elevado nivel de causas  
pendientes de resolución, por lo que su respuesta no  
siempre es eficiente; y además enfrenta una grave crisis  
económica que pone en riesgo su supervivencia.  
Se requiere de un activismo institucional y de un ac-  
tivismo personal que conlleve a la materialización de  
los derechos.  
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