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EL CÓDIGO ORGÁNICO ADMINISTRATIVO:

UN COMPROMISO JURÍDICO IMPOSTERGABLE

THE ORGANIC ADMINISTRATIVE CODE:

AN UNPOSTPONABLE LEGAL COMMITMENT

O CÓDIGO ORGÂNICO ADMINISTRATIVO:

UM COMPROMISSO JURÍDICO INADIÁVEL

José Gabriel Terán*

Recibido: 07/04/2018

Aprobado: 15/06/2018

Resumen

Summary

La concepción moderna de la Administración Pública

la concibe como un servicio a la colectividad. Así, exige, por

parte del Estado, la articulación de un marco normativo en

materia administrativa que esté acorde con los principios

constitucionales, y con la imperiosa necesidad de mejorar

la relación entre la Administración y sus administrados. En

este sentido, el Código Orgánico Administrativo, que entra

en vigencia el 8 de julio de 2018, una vez que se cumpla la

vacatio legis señalada en la Disposición ﬁnal, es una alterna-

tiva novedosa y coherente con tales necesidades.

e modern conception of the Public Administration

conceives it as a service to the community. us, it demands,

from the State, the articulation of a legal framework in

administrative matters which is in accordance with the

constitutional principles, and with the imperative need to

improve the relationship between the administration and

its administrated. In this sense, the Organic Administrative

Code, which will enter into force on July 8, 2018, once the

vacatio legis indicated in its ﬁnal disposition will be fulﬁlled,

is a coherent and innovative alternative with such needs.

El Código desarrolla ampliamente los principios que ri-

gen la actividad de Administración pública, señalados en

el artículo 227 de la Constitución de la República, y otros

principios que corresponden al Derecho Administrativo ac-

tual. Esta conﬁguración de las bases de la ley ha permitido

establecer un procedimiento administrativo común, al que

están sujetos las entidades y organismos que conforman el

sector público y las empresas públicas, ha reducido la dis-

persión normativa actual, ha zanjado simultáneamente la

discusión entre el plazo y el término en el ámbito, y ha pro-

movido importantes avances cuyo desarrollo consta en el

artículo siguiente. La aprobación de este nuevo cuerpo legal

ha supuesto un hecho histórico para el Ecuador.

e Code develops widely the aphorisms that govern the

activity of public Administration, indicated in article 227 of

the Constitution, and other principles that correspond to

the current Administrative Law. is conﬁguration of the

law bases has allowed to establish a common administrative

procedure, to which the entities and organisms that make up

thepublicsectorandpubliccompaniesaresubject,hasreduced

the current regulatory dispersion, has simultaneously settled

the discussion between the term and the term in the ﬁeld,

and has promoted important advances whose development

is included in the following article. e approval of this new

legal body has been a historical fact for Ecuador.

Palabras clave: Administración pública; Principios;

Código orgánico administrativo; Dispersión normativa;

Procedimiento administrativo

Key words: Public administration; Aphorisms;

Administrative organic code; Normative dispersion;

Administrative procedure

*

Abogado por la Universidad de Las Américas. Cuenta con un Máster en Derecho de la Empresa y de los Negocios por la Universidad de Barcelona y en

Abogacía por la Universidad Pompeu Fabra (UPF) y además con una especialización superior en Contratación Pública y Modernización del Estado y

con otra en Tributación, ambas por la Universidad Andina Simón Bolívar (UASB). Profesor a tiempo completo de la Facultad de Derecho de la Univer-

sidad de las Américas.

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CÁLAMO / Revista de Estudios Jurídicos. Quito - Ecuador. Núm. 9 (Julio, 2018): 6-16

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Resumo

A concepção moderna da Administração Pública a

que correspondem ao Direito Administrativo atual. Esta

conﬁguração das bases da lei vem permitindo estabelecer um

procedimento administrativo comum, ao que estão sujeitos

as entidades e organismos que formam o setor público e as

empresas públicas, vem reduzindo a dispersão normativa

atual, y lança simultaneamente a discussão entre o prazo e o

término no âmbito, e vem promovendo importantes avances

cujo desenvolvimento consta no artigo seguinte. A aprovação

deste novo corpo legal foi considerada um fato histórico para

o Equador

concebe como um serviço a coletividade. Assim, exige, por

parte do Estado, a articulação de um marco normativo em

matériaadministrativaqueestejaemacordocomosprincípios

constitucionais, e com a imperiosa necessidade de melhorar

a relação entre a Administração e seus administrados. Neste

sentido, o Código Orgânico Administrativo, que entra em

vigência em 8 de julho de 2018, uma vez que se ﬁnda a vacatio

legis assignada na disposição ﬁnal, é uma alternativa nova e

coerente com tais necessidades.

O Código desenvolve amplamente os princípios que regem

a atividade da Administração Pública assinaladas no art.

Palavras chave: Administração pública; Princípios;

Código orgânico administrativo; Dispersão normativa;

Procedimento administrativo

2

27 da Constituição da República, e outros princípios

ANTECEDENTES DE LA MATERIA EN EL ECUADOR

En el Diccionario de la Real Academia Española, el

La Administración Pública es, en efecto, una organi-

zación cuya actividad está presente en la mayoría de

ámbitos y facetas de la vida social, y resulta fundamen-

tal para el desarrollo de las personas en la actualidad.

En efecto, ella tiene como misión cumplir funciones

económicas, sociales, culturales, etc., y garantizar –me-

diante la llamada “regulación económica”– la provisión

de bienes y servicios indispensables tales como los de:

seguridad, sanidad, educación, infraestructura, trans-

porte, suministro de energía eléctrica, etc., y pone a los

ciudadanos en el centro de la atención brindada desde

las instituciones públicas. Justamente, la Constitución

de la República del Ecuador, promulgada en el año

2008, concibe a la AP como una estructura orgánica y,

más adelante, como un servicio a la colectividad

verbo administrar –del latín administrāre– se reﬁere a

Ordenar, disponer, organizar, en especial la hacienda o

“

los bienes” (RAE, 2014). El mismo Diccionario se reﬁe-

re a la Administración Pública, en adelante AP, como

al conjunto de organismos de gobierno de una nación

(

RAE, 2014).

Para el autor español Luciano Parejo, la AP tiene una

doble peculiaridad que se reﬂeja en las deﬁniciones re-

cogidas anteriormente: por un lado, reviste a todos los

bienes públicos pertenecientes al Estado –entendido

este como la suma de las instituciones públicas de un

país–, y por otro, su objeto es el desarrollo de tareas al

servicio del bien común y de la ciudadanía en general

(

Parejo 2011, 8).

Art. 225

En este sentido, señaló que el Derecho Administrati-

vo –también llamado Derecho de la Administración

Pública– apareció como resultado de las necesidades

del Estado de gestionar y lograr la realización de los

intereses generales de su población; intereses a los que

caliﬁcó de “[…] variables y progresivamente complejos

en directa relación con las funciones asumidas por el

Estado en cada momento para la garantía del mínimo

existencial (vinculado a la idea de dignidad) de la per-

sona, considerada fundamentalmente en su dimensión

social […]” (Parejo, 2011, 18).

–

El sector público comprende:

1. Los organismos y dependencias de las funcio-

nes Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral y

de Transparencia y Control Social.

2. Las entidades que integran el régimen autó-

nomo descentralizado.

3. Los organismos y entidades, creados por la

Constitución o la ley para el ejercicio de la po-

testad estatal, para la prestación de servicios

públicos o para desarrollar actividades econó-

micas asumidas por el Estado.

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. Las personas jurídicas creadas por acto norma-

tivo de los gobiernos autónomos descentraliza-

dos para la prestación de servicios públicos.

de 1825 y, en particular, a la Ley de Régimen Político

de los Departamentos, en cuanto a la organización

administrativa se refería y que a la fecha se aplicaba en

la Gran Colombia, de la cual, el territorio ecuatoriano

formó parte hasta su independencia.

Art. 227

La administración pública constituye un servicio

a la colectividad que se rige por los principios de

eﬁcacia, eﬁciencia, calidad, jerarquía, desconcen-

tración, descentralización, coordinación, partici-

pación, planiﬁcación, transparencia y evaluación.

Así, los principios que ahora rigen la actividad ad-

ministrativa son los de eﬁcacia, eﬁciencia, calidad,

jerarquía, desconcentración, descentralización,

coordinación, participación, planiﬁcación, trans-

parencia y evaluación; pues el Estado ha asumido,

en su Carta Magna, el ﬁel compromiso que man-

tiene respecto de la provisión de servicios óptimos

La Ley sobre Organización y Réjimen Político y Econó-

mico de los Departamentos y Provincias, implementada

en Ecuador, rezaba, tal como lo hacía a su vez la ley co-

lombiana, que “[…] siendo pocas las variaciones que ha

hecho en lo concerniente al réjimen, ó gobierno interior

de las provincias de su distrito, i habiendo manifestado

la esperiencia que las innovaciones y la multiplicidad de

leyes reglamentarias solo causan confusión, inquietud i

disgusto de los pueblos […]” (Pérez 2009, 32).

Aquí aparece quizás la primera nota referente al deseo

de los legisladores, a la época, de mermar cualquier po-

sibilidad de dispersión normativa, porque la múltiple

reglamentación genera confusión en los ciudadanos.

(

CRE, Art 225, 227, 2008).

Esta estructuración legal se halla en amplia concor-

dancia con el artículo 1 de la misma Ley Suprema,

conforme al cual, la soberanía radica en el pueblo

cuya voluntad es el fundamento de la autoridad–, y

se ejerce a través de los órganos del poder público y

de las formas de participación directa previstas en la

Constitución.

Pérez, en su ulterior reﬂexión sobre la época y la ca-

rencia nacional de una identidad socio jurídica pro-

pia, pues el Ecuador apenas nacía como República

independiente, concluye que posiblemente se pensó

que la Ley de Régimen Político de los Departamentos

encajaría perfectamente en la sociedad naciente. Sin

embargo, dicha imposición puede haber tenido rela-

ción con el hecho de que los ecuatorianos no hayan

marcado y construido su propia historia en materia

administrativa.

Por tal motivo, y en alusión a las palabras del acadé-

mico Parejo, la AP sería un poder público constitui-

do, dado que la Administración tiene una potestad a

partir del poder de actuación otorgado por el ordena-

miento jurídico para el cumplimiento de una ﬁnalidad

previamente determinada por el propio ordenamiento

jurídico positivo: de ahí la estrecha relación entre el

Derecho Constitucional y el Derecho Administrativo.

Recién en el año de 1843, el Ecuador contó por vez

primera con una ley administrativa –con pocas varia-

ciones– que mantuvo a los gobernadores, estableció

un concejo provincial para asistirlos, y designó a co-

rregidores y tenientes parroquiales para los cantones y

parroquias (Pérez 2009, 3).

Sin embargo, sucede que, a lo largo de la historia re-

publicana del Ecuador, la Administración Pública no

ha sido regulada integralmente, por los reveses que

los legisladores han encontrado en su camino, como

por ejemplo las normas internas de procesos o pro-

cedimientos, en las distintas entidades públicas, y

la franca decisión de no modiﬁcarlos en pro de una

ley única, que deba reverlos y conjugarlos en un solo

instrumento.

Para el académico ecuatoriano Marco Morales, el De-

recho Administrativo nace con la independencia de

los Estados Unidos de Norteamérica de Gran Bretaña

y de la Revolución Francesa, como un medio para po-

ner límites al poder monárquico (Morales 2011, 1)

El Derecho Administrativo es, en efecto, un límite le-

gítimo al poder, una herramienta para evitar la arbitra-

riedad y el totalitarismo de los gobiernos, y se traduce

en una rama del Derecho Público que protege a los

ciudadanos frente a la Administración Pública.

El tratadista ecuatoriano Efraín Pérez señaló que

el Congreso Constituyente de 1830, que estableció

el Estado del Ecuador y dictó su primera Ley

Fundamental, se remitió a la legislación colombiana

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LA NECESIDAD DE CODIFICAR LA NORMATIVA ADMINISTRATIVA

El concepto de código ha cambiado con el tiempo.

Miguel Marienhoﬀ recuerda que el código antiguo te-

nía un carácter general, pues abarcaba la totalidad del

derecho; mientras que, en la actualidad, el código mo-

derno comprende una rama determinada del derecho,

o una parte de esa rama (Marienhoﬀ 1964, 333). Una

de las ventajas que tiene la codiﬁcación es que facilita

el conocimiento y la aplicación del derecho y permite

obtener de él ciertos principios generales, que sirven

de base para la orientación jurídica del pueblo.

paralela de las reglas jurídicas” (Marienhoﬀ 1964,

333), es decir, lograr una codiﬁcación concatenada

y sistematizada de la normativa administrativa –al

estilo del Derecho Privado– sería casi imposible, que

implicaría olvidar los cambios que se presentan en las

relaciones que regula el Derecho Administrativo.

Si bien la compilación de toda la actividad de la AP en

un único texto puede constituir un reto lleno de di-

ﬁcultades. Con todo, dados los distintos objetivos de

cada cuerpo legal particular y la complejidad de redu-

cir los ﬁnes públicos, no es menos cierto que la ausen-

cia de un desarrollo normativo de los principios que

rigen a la AP, así como la falta de un procedimiento

administrativo que es un problema común para todos

los órganos que conforman el sector público, exigen

plantear una alternativa real de codiﬁcación.

El Derecho Público regula las relaciones entre el Es-

tado y los particulares, y abarca, así, a la rama del De-

recho Administrativo, que engloba la regulación del

ejercicio de la Función Administrativa, y la protección

judicial del administrado. El Derecho Privado regula

las relaciones entre particulares, fundamentalmente

en lo referente a su patrimonio.

Aquí, nos referiremos solo a la facultad con que cuen-

tan las distintas instituciones públicas –de mayor o

menor jerarquía, centralizadas, descentralizadas o des-

concentradas, provinciales o municipales– para emitir

El Derecho Público está compuesto de un sinnúmero

de códigos y leyes que regulan situaciones especíﬁcas,

por ej., la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Con-

tratación Pública, la Ley Orgánica de la Contraloría

General del Estado, la Ley Orgánica de la Procuradu-

ría General del Estado, el Código Orgánico de Organi-

zación Territorial, Autonomías y Descentralización, el

Código Orgánico Monetario y Financiero, etc., y esta

realidad, para cierto sector de la doctrina, hace que la

codiﬁcación sea imposible, por la abundancia y ampli-

tud de la materia.

1

su propia reglamentación.

Si bien la ley no nace con la intención de generar ca-

minos que evadan los controles, la excesiva regla-

mentación puede generar este problema, dado que

las distintas instituciones públicas ecuatorianas han

logrado, con su reglamentación propia, construir ﬁ-

guras jurídicas que las han alejado de los controles y

garantías del procedimiento administrativo, y que han

vulnerado reiteradamente el derecho constitucional a

la seguridad jurídica:

El Derecho Privado está compuesto básicamente por

dos Códigos, el Civil y el de Comercio.

Marienhoﬀ señala que, entre las desventajas de la

codiﬁcación, se encuentra que “algunas veces el derecho,

concentrado en códigos queda estancado, en tanto que las

transformaciones sociales exigirían una transformación

“Art. 82.– El derecho a la seguridad jurídica se funda-

menta en el respeto a la Constitución y en la existencia

de normas jurídicas previas, claras, públicas y aplicadas

por las autoridades competentes” (CRE, Art 82, 2008).

1

“Art. 7.– Marco normativo general.– Para regular el funcionamiento del sistema, la Contraloría General del Estado adaptará, expedirá, aprobará y actuali-

zará, según corresponda.

1

2

3

4

5

.– Normas de control interno [...]

.– Políticas de auditoría gubernamental;

.– Normas de control y ﬁscalización sobre el sector público [...]

.– Normas de auditoría gubernamental [...]

.– Reglamentos, regulaciones, manuales generales y especializados, guías metodológicas, instructivos y más disposiciones necesarias para la aplicación del

sistema y la determinación de responsabilidades.

En el marco de las normas, políticas, regulaciones, reglamentos, disposiciones y más instrumentos indicados, cada institución del Estado, cuando considere

necesario, dictará las normas, las políticas y los manuales especíﬁcos para el control de las operaciones a su cargo. La Contraloría General del Estado veriﬁ-

cará la pertinencia y la correcta aplicación de las mismas.”

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El derecho a la seguridad jurídica, consagrado en el

artículo 82 de la Constitución de la República, está

fundamentado en el respeto a la Constitución, y en la

existencia de normas jurídicas previas, claras, públicas y

aplicadas por la autoridad competente, conforme lo ha

señalado la Corte Constitucional en varias sentencias.

“Art. 132.– La Asamblea Nacional aprobará como leyes

las normas generales de interés común. Las atribucio-

nes de la Asamblea Nacional que no requieran de la ex-

pedición de una ley se ejercerán a través de acuerdos o

resoluciones. Se requerirá de ley en los siguientes casos:

Tipiﬁcar infracciones y establecer las sanciones corres-

pondientes (C.R.E, Art.132).

Se trata de un derecho que permite crear un ámbito de

certeza y conﬁanza ciudadana respecto de las actua-

ciones de los poderes públicos, pues su función es la de

garantizar a las personas que toda actuación pública se

realizará de acuerdo con la Constitución, así como con

la normativa previamente establecida, que será apli-

cada por parte de las autoridades competentes: “Esta

garantía constitucional debe ser entendida, por tanto,

como uno de los deberes fundamentales del Estado y, en

consecuencia, corresponde a los jueces brindar, en todo

momento, la certeza al ciudadano respecto de las actua-

ciones que, en derecho, se efectúan en cada momento

procesal” (Corte Constitucional del Ecuador, 2014).

En el mes de diciembre de 2015, el asambleísta Ve-

thowen Chica Arévalo, presentó a la Comisión Es-

pecializada Permanente de Justicia y Estructura del

Estado de la Asamblea Nacional, el proyecto de Có-

digo Orgánico Administrativo (COA), con el objetivo

principal de buscar la homogeneización de la norma-

tiva administrativa dictada en el ámbito público ecua-

toriano, en pro de un procedimiento administrativo

único y eﬁciente.

Con fecha 09 de agosto de 2016, la Comisión, tras co-

nocer, analizar el proyecto y debatir sobre él, aprobó

por unanimidad el informe para primer debate, y lo

envió al Pleno de la Asamblea. El primer debate del

COA en el Pleno tuvo lugar los días 25 y 30 de agos-

to de 2016; y se discutió en segundo debate el 5 y 19

de enero de 2017; se aprobó el 10 de mayo de 2017; y,

la Asamblea Nacional se pronunció sobre la objeción

parcial del ex Presidente Constitucional de la Repú-

blica el 20 de junio de 2018. Finalmente, se publicó en

el Registro Oﬁcial Segundo Suplemento N° 31, el 7 de

julio de 2017. A modo de conclusión, la idea del Códi-

go Orgánico Administrativo no consiste, entonces, en

regular toda la materia administrativa; sino que, con

este, se busca uniﬁcar los asuntos fundamentales que

encarnan la base del actuar administrativo, y que cons-

tituyen, en palabras de Miguel Marienhoﬀ, un todo

orgánico de vigencia constante. En nuestro caso nos

referimos, por ej., a los principios, al procedimiento

administrativo y a la responsabilidad extracontractual

del Estado.

La dispersión normativa ha ocasionado, en el Ecua-

dor, una vulneración a la seguridad jurídica, porque

promueve incertidumbre y desconﬁanza frente a las

actuaciones de la AP, en la medida en que existen dis-

posiciones de ciertos reglamentos que contrarían la

propia ley. A modo de ejemplo, se puede traer a cola-

ción la Resolución RPC–SO–21–N.°244–2015, dictada

por el Consejo de Educación Superior, CES; mediante

la cual se dictó el Reglamento de Sanciones, cuyo ob-

jeto es: regular la potestad sancionadora del Consejo,

reglamentar las infracciones, establecer las sanciones

aplicables por su cometimiento cuando la responsa-

bilidad sea atribuida a las Instituciones de Educación

Superior (lES) y/o a sus máximas autoridades, etc. Este

último asunto, en rigor, contravendría el artículo 132

de la Constitución de la República, conforme al cual

se establece la reserva de ley, pues las infracciones y

sanciones correspondientes solo podrían establecerse

mediante la ley:

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La versión inicial del proyecto de Código Orgánico

Administrativo estaba estructurada por cuatro libros, 1)

Las Personas y la Administración Pública, 2) El Proce-

dimiento Administrativo, 3) Procedimientos especiales,

y 4) Responsabilidad extracontractual del Estado.

Lo primero que hizo la Comisión fue incluir un Li-

bro Preliminar de Normas Rectoras, que, entre otras

cuestiones, incorpora los principios que regirán la AP,

desarrollados previamente tanto por la doctrina como

por el Derecho europeo.

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En atención a que el artículo 227 de la Constitución,

por una parte, establece que la AP constituye un ser-

vicio a la colectividad y, por otra, determina los prin-

cipios que la regirán, más no los desarrolla; el libro

preliminar antedicho hace un trabajo de profundiza-

ción sobre el contenido de cada uno de ellos, porque

se trata de una fuente del Derecho en general. Por su

parte, la Constitución Política de Colombia, señala en

su artículo 209, al referirse a la función administrati-

va, que “está al servicio de los intereses generales y se

desarrolla con fundamento en los principios de igual-

dad, moralidad, eﬁcacia, economía, celeridad, impar-

cialidad y publicidad, mediante la descentralización, la

delegación y la desconcentración de funciones” (C.P.C.

Art.209).

generales del Derecho público difícilmente exigibles al

comportamiento de los particulares, como el principio

de proporcionalidad” (Ribero y Granda 2017, 59).

La incorporación de principios rectores en materia ad-

ministrativa es, pues, un compromiso legislativo, que

evitará redundancias jurídicas como las que aparecen

a continuación:

“Para la aplicación de esta Ley [Ley Orgánica del

Sistema Nacional de Contratación Pública] y de los

contratos que de ella deriven, se observarán los prin-

cipios de legalidad, trato justo, igualdad, calidad,

vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia,

transparencia, publicidad; y, participación nacio-

nal” (LOSNCP, Art 4, 2008).

En igual sentido, el artículo 103.1 de la Constitución

española de 1978 señala que “La Administración Pú-

blica sirve con objetividad los intereses generales y ac-

túa de acuerdo con los principios de eﬁcacia, jerarquía,

descentralización, desconcentración y coordinación, con

sometimiento pleno a la ley y al Derecho.”

“El ejercicio de la autoridad y las potestades públi-

cas de los gobiernos autónomos descentralizados se

regirán por los siguientes principios: a) Unidad […]

b) Solidaridad […] c) Coordinación y corresponsa-

bilidad […] d) Subsidiariedad […] e) Complemen-

tariedad […]” (COOTAD, Art 3, 2010).

Para el autor Patricio Secaira los principios de una

disciplina son los presupuestos lógicos que –escritos

o no– ponen de maniﬁesto el alcance de las institucio-

nes; en el caso presente, de las instituciones jurídico

administrativas. Los principios son anteriores a la ley,

nacen de la actividad social, de las convenciones socia-

les, y su aplicación debe fungir como una barrera de

protección para los administrados, frente a los abusos

y la arbitrariedad legislativa, administrativa y judicial

Estos ejemplos nos permiten concluir que los princi-

pios que rigen la aplicación de estas leyes son trans-

versales, y deberán observarse no porque se hallen

tipiﬁcados y repetidos en cada ley administrativa, sino

por su naturaleza misma, y porque ya han sido estable-

cidos en la Ley Suprema.

En base a las consideraciones antedichas, el Libro I

Normas Rectoras del COA desarrolla los principios

que rigen a la AP, y que han sido contemplados en la

Constitución de la República –así como otros princi-

pios recogidos del Derecho Administrativo actual– y

los categoriza del modo siguiente:

(

Secaira, 2004).

Para Diego Younes, abogado y sociólogo colombiano,

los principios del Derecho Administrativo “constituyen

una importantísima fuente del derecho, y por supuesto

del derecho administrativo”, y también se reﬁere a la ac-

tual y trascendente “principiología del derecho adminis-

trativo” (Younes, 2007).

Capítulo I. Principios generales: eﬁcacia, eﬁciencia,

calidad, jerarquía, desconcentración, descentraliza-

ción, coordinación, participación, planiﬁcación, trans-

parencia, evaluación, juridicidad, responsabilidad,

proporcionalidad y buena fe.

Es más, en virtud del objeto de estudio del derecho

administrativo, que es el ejercicio de la función admi-

nistrativa, no todos los principios del Derecho son de

aplicación en el derecho administrativo. Ricardo Ri-

vero Ortega y Víctor Granda Aguilar señalan que “no

todos los principios generales recibidos por el Derecho

privado tienen perfecta cabida en el Derecho público. Si

bien muchos de ellos son perfectamente aplicables, otros

no los en modo alguno. De igual modo, hay principios

Capítulo II. Principios de la Actividad Administra-

tiva en relación con las personas: interdicción de la

arbitrariedad, imparcialidad e independencia, control,

ética y probidad, seguridad jurídica y conﬁanza legíti-

ma, racionalidad y protección de la intimidad.

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Capítulo III. Principios de las relaciones entre ad-

ministraciones públicas: lealtad institucional, corres-

ponsabilidad y complementariedad, subsidiariedad,

colaboración.

Los principios mencionados tienen la calidad de

informadores e interpretativos, adquieren un valor

trascendental en la aplicación de las disposiciones

contenidas en el COA, y cumplen, además, con la

función de limitar la actuación administrativa y

asegurar el cumplimiento de los derechos de las

personas.

Capítulo IV. Principios del procedimiento adminis-

trativo: tipicidad e irretroactividad

LA REGULACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN EL COA

Según el profesor argentino Carlos Balbín, el pro-

cedimiento es un modo de elaboración de las decisio-

nes estatales, y constituye, a su vez, un límite al ejerci-

cio del poder estatal.

determinados, y que es coordinada con miras a un ﬁn.

En el ámbito jurídico administrativo, dicha actividad

está compuesta por una sucesión de actos concatena-

dos y yuxtapuestos, orientados a garantizar al ciudada-

no la vigencia de sus intereses legítimos: “[…] es lo que

se denomina también Justicia Administrativa o Procedi-

miento Administrativo .” (Morales 2011, 86).

Por su parte, el profesor Agustín Gordillo, también

de nacionalidad argentina, deﬁne al procedimiento

administrativo como “[…] la parte del Derecho Admi-

nistrativo que estudia las reglas y principios que rigen

la intervención de los interesados en la preparación e

impugnación de la voluntad administrativa .” (Gordillo

En rigor, el procedimiento administrativo consiste en

el cauce formal de la serie de actos en que se concreta

la actuación administrativa, una vez que se ha accedi-

do al logro de un ﬁn irrenunciable y a la consecuente

satisfacción del interés general.

2010, 396)

Para Marco Morales, en cambio, el procedimiento ad-

ministrativo contempla la actividad a la cual el orde-

namiento jurídico ha conferido previamente efectos

Ahora, aclaremos la diferencia entre los términos pro-

cedimiento y proceso, pues suelen confundirse entre sí:

Cuadro N.°1: Diferencias entre procedimiento y proceso

Procedimiento

Proceso

El órgano que resuelve el conﬂicto es un tercero imparcial

e independiente llamado juez

El órgano que resuelve el conﬂicto es el poder Ejecutivo

La decisión administrativa puede ser revisada por un juez

La decisión legal tiene carácter deﬁnitivo.

El proceso tiene relación con el ámbito judicial, que es,

por antonomasia, rígido, formal, y perentorio; mien-

tras que el procedimiento tiene relación con el ám-

bito administrativo, que es más ﬂexible, exige menos

formalismos y compromete –en palabras de Efraín

Pérez– a los servidores públicos en el despacho de los

asuntos a su cargo, sea en las dependencias del Estado

o en sus entidades.

personas buscan, por un lado, hacer valer sus dere-

chos –mediante el cumplimiento del debido proceso

reconocido en la Constitución– y, por otro, cerciorarse

de la legitimidad, racionalidad, acierto y eﬁcacia de las

resoluciones estatales que les competen. En este sen-

tido, Ricardo Rivero Ortega y Víctor Granda Aguilar,

han señalado que “Dialécticamente suele presentarse

en doble faz el procedimiento administrativo: por un

lado, incrementaría la eﬁcacia; por otro, garantizaría la

posibilidad de defensa de derechos. Sin la maquinaria

procedimental, la Administración en ocasiones no po-

dría pronunciarse; sin la oportunidad de defensa del

El procedimiento administrativo tiene como ﬁnalidad

el garantizar los derechos de las personas que man-

tienen una relación con el Estado. A través de él, las

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procedimiento, algunos derechos podrían verse grave-

mente dañados” (Ribero y Granda 2017, 169).

Administración pública competente, a instancia ya sea

de la persona interesada ya de una parte no interesada.

En la misma línea, y toda vez que el procedimiento

administrativo tiene relación directa con las garantías

básicas del derecho al debido proceso, deﬁnido en el

artículo 76 de la Constitución de la República del Ecua-

dor, el legislador decidió dedicar el Libro II del COA a

regular el procedimiento administrativo. Según el pro-

fesor Balbín, el órgano competente para regular este

procedimiento es el Poder Legislativo (Balbín, 2011).

El COA prevé la posibilidad de que, antes de iniciar

el procedimiento administrativo, las administracio-

nes públicas realicen las actuaciones previas encami-

nadas a conocer las circunstancias del caso concreto,

que permitan decidir la conveniencia o no de iniciar el

procedimiento. El artículo 176 del COA determina los

casos en que proceden las actuaciones previas:

“Art. 176.– Procedencia. En los procedimientos adminis-

En este orden de ideas, uno de los objetivos funda-

mentales del COA es uniﬁcar y simpliﬁcar el procedi-

miento administrativo en la AP, que garantice no solo

la seguridad jurídica y el interés general, sino, sobre

todo, el respeto al debido proceso y el derecho de las

personas a la defensa.

trativos destinados a determinar responsabilidades de

los interesados, incluso el sancionador, las actuaciones

previas se orientarán a determinar, con la mayor preci-

sión posible, los hechos susceptibles de motivar la inicia-

ción del procedimiento administrativo, la identiﬁcación

de la persona o personas que puedan resultar respon-

sables y las circunstancias relevantes que concurran en

unos y otros” (COA, art 175, 2018).

Como es de suponer, las reglas del procedimiento ad-

ministrativo son una pieza fundamental en el ámbito

de la mejora de la gestión pública, pues ellas simpli-

ﬁcan su tramitación, pues generan mayor eﬁcacia y

eﬁciencia del sector público y, como consecuencia, be-

neﬁcian directamente a las personas.

El sentido de las actuaciones previas es determinar

si resulta conveniente o no iniciar un procedimien-

to administrativo y, para hacerlo, se deberá adver-

tir, entre otros asuntos, la competencia del órgano

administrativo.

Las reglas contenidas en el Libro II del COA se aplican

al procedimiento administrativo, a los procedimientos

especiales y a los procedimientos para la provisión de

bienes y servicios públicos, en la medida en que no

afecten a las normas especiales que rigen su provisión.

Sin embargo, estas reglas no serán aplicables cuando

se trate de procedimientos derivados del control de re-

cursos públicos y cuando se reﬁeran a procedimientos

para el ejercicio de la potestad sancionadora y la eje-

cución coactiva que están regulados en el Libro III, de

conformidad con el párrafo ﬁnal del artículo 134 del

COA.

El tratadista David Blanquer Criado pone de mani-

ﬁesto una serie de preocupaciones sobre la experien-

cia práctica de las actuaciones previas al amparo de lo

dispuesto en el artículo 55 de la Ley 39/2015, de 1 de

oct., del Procedimiento Administrativo Común de las

Administraciones Públicas:

“La experiencia práctica permite comprobar, que

sobre todo en los expedientes sancionadores, con

alguna frecuencia se utiliza esa fase para crear un

periodo de tiempo sin garantías para el interesado,

y que además retrasa el inicio del cómputo del plazo

de caducidad del procedimiento, o de prescripción

de la infracción sancionable. Como durante el desa-

rrollo de las actuaciones previas del artículo 55 de

la LPAC 39/2015, todavía no hay en rigor un au-

téntico procedimiento, en esa fase anterior no rigen

las garantías del carácter contradictorio y de la au-

diencia al interesado que son propias de la trami-

tación formal de un expediente; no tiene derecho a

presenciarlas actuaciones que se realicen; tampoco

a que se le informe sobre las irregularidades que se

le imputan (y que pudieran motivar la incoación de

La dirección, instrucción, impulso y resolución del

procedimiento administrativo están conﬁados a la

administración pública correspondiente y su inicio

puede ser de oﬁcio o a solicitud de la persona inte-

resada. En el primer caso, mediante una decisión del

órgano competente, bien por iniciativa propia o como

consecuencia de orden superior, a petición razonada

de otros órganos administrativos o por denuncia, en

los términos previsto en los artículos 184 y siguientes

del COA. Por ej., la legislación española señala que el

procedimiento administrativo inicia, de oﬁcio, por la

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un procedimiento administrativo o un expediente

sancionador). Como en rigor tampoco hay un acto

administrativo, tampoco hay nada que notiﬁcar. En

deﬁnitiva, se trata de una fase burocrática opaca y

sin garantías, que se sitúa de espaldas al Estado de

Derecho .” (Blanquer 205, 422).

En este punto, cabe recordar la regla general del dere-

cho procesal, que radica en que “quien alega tiene la

obligación de probar”. Y, en relación con la distribu-

ción de la carga, el mismo David Blanquer señala que

“el factor determinante de la distribución de la carga de

la prueba es el interés jurídicamente tutelado y su ade-

cuada satisfacción” (Blanquer 2015, 441).

Es imperativo, entonces, es que nuestra administración

pública comprenda el alcance y función que tienen las

actuaciones previas; es decir, determinar la convenien-

cia o no de iniciar un procedimiento administrativo,

mas no la de emitir una resolución, que en estos casos

implicaría una violación al derecho de defensa y al de-

bido proceso.

Sobre la carga de la prueba regulada en el COA, la re-

gla general es que la carga de la prueba le corresponde

a la persona interesada. Pero si, en el procedimiento

administrativo, la situación jurídica de la persona inte-

resada pueda verse agravada con la resolución de la ad-

ministración pública, en particular cuando se trata del

ejercicio de potestades sancionadoras o de determina-

ción de responsabilidades de la persona interesada, la

carga de la prueba le corresponde a la administración

pública.

Este procedimiento administrativo contiene, como

novedad, la eliminación de la discusión latente entre

el cumplimiento de plazos o términos, que en más de

una ocasión dejó a las personas indefensas. La elimi-

nación de plazo garantiza a las personas el acceso sin

obstáculos a los órganos de la AP.

Por ende, la carga de la prueba le compete a la admi-

nistración pública cuando, con ella, se limita el dere-

cho de los ciudadanos; mientras que les corresponde

más bien a las personas interesadas cuando, al recurrir

a ella, estas ejercen potestades que les beneﬁcian.

En relación con la prueba dentro del procedimiento

administrativo, Balbín ha señalada que “[…] son las

herramientas de que intentan valerse las partes para

sustentar sus pretensiones y derechos” (Balbín 2011,

Y si partimos de que el procedimiento administrativo

es más ﬂexible en comparación con el proceso judicial,

la oportunidad para producir la prueba –cuya función

principal es que la persona interesada pueda descargar

las posibles responsabilidades que le hubieren sido im-

putadas por la AP– no se agota en un momento único.

518).

En cualquier procedimiento, la prueba es un elemento

fundamental para facilitar la averiguación de los he-

chos; en el procedimiento administrativo, permite a

la persona interesada utilizar todos los medios legales

con los que desvirtuar los cargos que la AP le impute.

La persona interesada podrá acompañar la prueba en

su primera comparecencia al procedimiento admi-

nistrativo. Además, podrá incorporar nuevas pruebas

cuando la Administración ordene la apertura a prueba

y ﬁje el término respectivo; y, ﬁnalmente, siempre se

podrá solicitar la inclusión de pruebas no anunciadas

hasta antes de la resolución por parte del órgano com-

petente; pero, en este caso puntual, su aceptación de-

penderá de la decisión del órgano competente.

Según David Blanquer Criado, “la regulación de la car-

ga de la prueba se orienta a establecer las consecuencias

jurídicas de la insuﬁciente acreditación de los hechos

controvertidos (o la falta verosimilitud de los medios

de prueba practicados en el procedimiento)” (Blanquer

2

015, 441). La carga de la prueba estimula la actividad

probatoria; porque está situada en aquel sujeto que

más beneﬁcios puede obtener y más perjuicios puede

evitar, debido a la falta de convicción sobre la existen-

cia de un hecho controvertido. En ese sentido, el ar-

tículo 195 del COA señala que “La prueba se referirá

a los hechos controvertidos” Ahora bien, consideramos

que surgen las siguientes interrogantes: ¿A quién le co-

rresponde la carga de la prueba? ¿En función de qué se

distribuye la carga de la prueba?

Los hechos sobre los que se fundamenta la decisión

en un procedimiento podrán acreditarse por cualquier

medio de prueba admisible en Derecho, con excepción

de la declaración de parte de los servidores públicos.

Es importante destacar también que, frente a las re-

soluciones emitidas por la AP, la persona mantiene el

derecho de impugnación, y podrá, por tanto, recurrir

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las decisiones dictadas por los órganos y entidades del

sector público a partir de su notiﬁcación, que, en pala-

bras del profesor Balbín, ocurre cuando se da “el cono-

cimiento de determinadas piezas o actuaciones de modo

de cierto y fehaciente en el marco del procedimiento,

dando certeza de que el particular conoce el contenido

del acto que es objeto de notiﬁcación y cuál es la fecha de

tal comunicación” (Balbín 2011, 348).

CONCLUSIONES

Es imperativo entender a la Administración públi-

ca como un servicio a la colectividad y, a su vez, com-

prender que los administrados han dejado de ser sim-

ples destinatarios de decisiones estatales y que se han

convertido en verdaderos partícipes en la formulación

de políticas públicas. El COA busca destacar la centra-

lidad del ser humano y de los derechos fundamentales

como eje para comprender el sentido de la Adminis-

tración pública, es decir, que esta tiene sentido por la

existencia del ser humano y no al revés.

trativo en todas las Administración públicas sean es-

tas centralizadas, desconcentradas o descentralizadas

para seguridad y certeza del ejercicio plenos de los de-

rechos fundamentales de los administrados.

Es importante destacar el esfuerzo del legislador al

momento de desarrollar los principios que rige a la

Administración pública en su quehacer diario. Es-

fuerzo que no se limitó al tratamiento de aquellos

principios que se encuentran previstos en el artículo

2

27 de la Constitución de la República sino de otros

El COA no pretende codiﬁcar toda la materia admi-

nistrativa. Este nuevo cuerpo normativo busca dotar

de seguridad jurídica a las relaciones entre el adminis-

trado y la Administración pública desde el punto de

vista del procedimiento administrativo, entre otros. Es

adecuado contar con un solo procedimiento adminis-

principios del derecho administrativo moderno: con-

ﬁanza legítima, lealtad institucional, interdicción de

la arbitrariedad, entre otros. Finalmente, es necesa-

rio que tanto Administración pública como los ad-

ministrados estén atentos del impacto del COA en la

sociedad.

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