RETOS JUDICIALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS CONSTITUCIONALES EN EL ECUADOR
JUDICIAL CHALLENGES FOR THE FULFILLMENT OF CONSTITUTIONAL SENTENCES IN ECUADOR
DESAFIOS JUDICIAIS PARA O CUMPRIMENTO DAS SENTENÇAS CONSTITUCIONAIS NO EQUADOR
Dunia Martínez Molina*
Recibido: 15/VI/2021 Aprobado: 15/IX/2021
Resumen
La ejecución inmediata y completa de las sentencias de garantías constitucionales es trascendental para confir- mar su efectividad y la de los derechos constitucionales. Sin embargo, sus características procesales y finalidades se ven afectadas ante el incumplimiento de sentencias constitucio- nales. Creemos que esta es una de las razones por las que se incluyó, vía jurisprudencial, reglamentaria y luego legal, la denominada acción de incumplimiento de sentencias cons- titucionales. En este contexto, se busca evidenciar las impli- caciones y retos de la acción de incumplimiento, su origen y las incertidumbres jurisprudenciales, para acercarnos a evaluar brevemente sus efectos en las garantías jurisdiccio- nes constitucionales.
Abstract
Theimmediateandcompleteexecutionofconstitutional guarantee judgments is fundamental to confirm its effectiveness and thus, the constitutional rights. However, they are affected by the breach of constitutional rulings. We believe this is one of the reasons why the so-called non- compliance constitutional judgments lawsuit, was included throughout case law, regulation and later through the law.
In this context, we seek to stand out the implications and challenges of the non-compliance lawsuit, its origin, and the jurisprudential uncertainties, in order to briefly assess its effects on the of constitutional jurisdictional guarantees.
Resumo
A execução imediata e completa das sentenças de garantias constitucionais é transcendental para confirmar suaefetividadeeadosdireitosconstitucionais. Semembargo, suas características processuais e finalidades se tornam afetadas pelo incumprimento das sentenças constitucionais. Cremos que esta é uma das razoes de porque se incluiu, via jurisprudencial, regulamentaria, e logo legal, a denominada ação de incumprimento de sentenças constitucionais. Nesse contexto, se procura evidenciar as implicações e desafios da ação de incumprimento, sua origem e as incertezas jurisprudenciais, para nos aproximar e avaliar brevemente seus efeitos nas garantias jurídicas constitucionais.
En cualquier Estado auto reconocido como consti- tucional es indiscutible la relevancia de las garantías constitucionales de los derechos. Hans-Peter Schnei- der indicó que la necesidad de protección y la garantía jurídico-positiva de los derechos fundamentales es un principio del Estado constitucional (Schneider 1979, 7).
En este contexto, el Estado constitucional ecuatoriano no es la excepción y está caracterizado, adicional y si- multáneamente, por la existencia de una Constitución viva, eficaz y de directa aplicación (CRE, art. 11), y un sistema de administración de justicia que debe garan- tizar y efectivizar los derechos constitucionales.
Difícilmente los actos estatales pueden pugnar con estos principios, particularmente con la obligación de protección de los derechos fundamentales, que es fruto de un desarrollo histórico simbióticamente rela- cionado con el desarrollo del concepto mismo de los derechos fundamentales.
Sin embargo, al verificar el cumplimiento práctico de los derechos y garantías, se evidencia que su efec- tividad es relativa; debido a la estructura procesal de las garantías constitucionales, la cultura jurídica en la administración de justicia y la relación de super- posición–desnaturalización entre garantías consti- tucionales. En definitiva, la garantía de los derechos fundamentales está sometida irrefutablemente a una búsqueda constante de perfeccionamiento que no sólo depende de instrumentos procesales, sino que incluye a la misma organización y división del poder público y al desarrollo de instituciones estatales para su cum- plimiento. Por tanto, es indiscutible la necesidad de analizar los mecanismos de protección de derechos como un conjunto inseparable e interconectado de elementos que incluyen la correcta estructuración de las competencias de los órganos del Estado, la emisión de jurisprudencia constitucional clara, la apropiada construcción procesal de las garantías y su adecuada interrelación con otras garantías.
Así, cualquier caso que amerite la aplicación de una garantía constitucional confirma, a través de su activa- ción, resolución y especialmente cumplimiento, una de las manifestaciones de la existencia de este Estado constitucional, que, para cumplir su finalidad princi- pal, procura el real ejercicio de los derechos y la limi- tación del poder estatal cuando las garantías primarias no se respetan. Por tal motivo, el fin de las garantías no es de poca importancia, si se considera que de ellas depende el grado de efectividad de los derechos y, de esta, la existencia de un Estado constitucional. En este sentido, como se ha señalado, el Estado constitucional y las garantías constitucionales parecen condiciones indisolubles. Pero ¿por qué realizamos esta afirma- ción? La explicación está en la siguiente formulación lógica: si por Estado constitucional entendemos aquel que maximiza la protección de derechos constitucio- nales, esta maximización depende 1) del respeto de los derechos constitucionales, y 2) de la existencia de ga- rantías y su efectividad. Este planteamiento no quiere decir que tenga que ver todo o nada la efectividad de las garantías con la existencia del modelo de Estado constitucional, pero tampoco podemos desconocer que, si el grado de efectividad de las garantías es mí- nima, el concepto de Estado garantista es ilusorio si el ineficaz cumplimiento de fallos judiciales de garantías no permite el pleno acceso a la tutela judicial efecti- va. Sin embargo, el problema del incumplimiento de sentencias de garantías aún no se ha ubicado entre las prioridades de los estudios constitucionales en el Ecuador, razón por la cual, este breve estudio preten- de vislumbrar y brindar elementos iniciales que per- mitan ulteriores análisis y llamar la atención sobre la necesidad de repensar los mecanismos procesales de ejecución de sentencias que construyan un sistema de justicia constitucional más eficiente.
Por otro lado, es bien conocido que una de las caracte- rísticas del lenguaje normativo es su ambigüedad. De ahí que sea necesario hacer un esfuerzo por precisar el concepto del término garantía como dato básico con- ceptual y previo que conlleva a determinar asimismo su alcance, para ubicar la acción de incumplimiento en el conjunto de garantías.
Se debe advertir que existe diversidad de enfoques y ámbitos de actuación de las garantías constitucionales. Y esta amplitud se evidencia y justifica en su finalidad, la protección de la diversidad de derechos y sus desti- natarios. En este contexto, podemos ir de la definición más amplia a la más específica de garantías. Como in- dica Javier Pérez Royo, el Estado es por sí mismo una garantía de seguridad, pero al no ser suficiente por sí mismo, requiere de la Constitución (Pérez Royo 2018, 443 y ss.). A su vez, la Constitución también debe ser garantizada a través de instituciones como los pro- cedimientos de reforma y el control constitucional, que protegen la rigidez y supremacía constitucional. Por otro lado, frente a garantías más amplias, como las de la Constitución, tenemos las más específicas o especializadas, dirigidas a proteger a la ciudadanía frente a la vulneración de sus derechos; pero las dos buscan la consagración de un Estado auténticamente constitucional.
En este marco amplio de la definición de garantías en- contramos las diversas clasificaciones que se originan en el concepto que de ellas se adopte. Por nuestra par- te consideramos más acertados los criterios que sos- tienen que las garantías no son sinónimo de derechos; y resaltamos la postura de autores como Guastini, que aclararon que es incorrecto confundir la atribución de un derecho con los métodos de su protección (Guasti- ni 2011, 33). Así, la garantía de un derecho va más allá de su proclamación en el texto constitucional. Tan evi- dente es la distinción, indica, que la protección de un derecho se realiza a través de una norma diferente a la que lo proclama, es decir a través de una norma se- cundaria (Guastini 2011, 220). En el caso de la Cons- titución ecuatoriana (CRE), esta idea se confirma, ya que las garantías se incluyen en el texto constitucional (título III) y se ubican en un título diferente al que de- sarrolla la clasificación de los derechos constituciona- les (título II).
Otro autor fundamental para comprender el actual alcance y carácter instrumental de las garantías es Ge- rardo Pisarello (2007), quien diferencia los derechos de las garantías, a las que define como “mecanismos
o técnicas” para la protección de los derechos. Las ga- rantías serán un puente que permitirá regresar de la vulneración a la restauración y plena vigencia de un derecho constitucional. Aquí, la finalidad de la garan- tía apoya, con un criterio adicional, a la diferenciación que enunciamos.
Sin embargo, la relación no es baladí; ya que, en efecto, derechos y garantías tienen una sinergia obvia. Como bien señala Guastini, un derecho requiere, para ser considerado verdadero, entre otras, la característica de ser susceptible de tutela jurisdiccional, y así condicio- na la existencia práctica del derecho a la posibilidad de acceder a la tutela o protección (Guastini 2011).
Si tomamos este análisis para nuestro objeto de estudio, nos podríamos preguntar si la falta de cumplimiento de la Constitución por los jueces o por otros funcio- narios públicos de garantías implica que los derechos constitucionales no existen. Aunque la respuesta obvia es no, pues por esa causa no se derogan, la realidad es que el mal funcionamiento de una garantía conduce a la conculcación y negación de derechos, más aún si está involucrada una de las garantías más amplias de derechos, como la acción de protección.
En este contexto, negar el mal funcionamiento de una garantía genera un resultado más grave, que consiste en ser cómplice por omisión de la necesidad de repen- sar críticamente el funcionamiento de las garantías en Ecuador, para mejorarlo. En definitiva, la existencia de derechos no puede ser formal, sino útil para cambiar la realidad social y alcanzar su real vigencia.
Para conseguirlo, uno de los primeros pasos será acercarnos a la acepción jurídica constitucional de la expresión “garantías” en nuestra Constitución. Y la definición más completa es la que engloba también sus diferentes clasificaciones, en virtud de los sujetos obligados: garantías primarias y secundarias (Grijalva 2011, 240-1). Así, las garantías son un conjunto de me- canismos, procedimientos y principios que permiten el aseguramiento y los medios de protección de derechos constitucionales. El conjunto incluye diferentes ele- mentos o manifestaciones jurídicas, a los que podemos añadir también diferentes fases de actuación de los ór- ganos obligados y los diversos objetos de protección.
Como consecuencia, la idoneidad de la garantía debe responder a la necesidad del derecho a proteger. A pe- sar de la diversidad de tipos de garantías, todas conflu- yen en la finalidad de eliminación de la arbitrariedad del poder público, de forma preventiva o reparatoria, para asegurar la efectividad de los derechos.
Esta diversidad de mecanismos, procedimientos y principios fueron incorporados en la Constitución ecuatoriana de 2008, que amplió la clasificación tradi- cional y reconoció expresamente tres tipos diferentes de garantías constitucionales: normativas, de políticas públicas y jurisdiccionales.
Cada tipo de garantía establecido constitucionalmente requiere ser ubicado dentro de clasificaciones teóricas para comprender de mejor forma su alcance. La más amplia clasificación será aquella que considera todos los actores obligados a prestarlas. 1) Las garantías ins- titucionales son obligaciones dirigidas a los poderes públicos y se dividen en: 1a) políticas, que son obli- gaciones confiadas a los órganos políticos del Estado (funciones ejecutiva y legislativa); 1b) semi políticas, o semi jurisdiccionales, que son responsabilidad de órganos independientes de los órganos políticos; y, 1c) jurisdiccionales, que son obligaciones dirigidas a
los jueces. Finalmente, 2) otras garantías son extra- institucionales, llamadas por diversos autores garan- tías sociales en manos de los propios titulares de los derechos.
De todas ellas son de especial interés para esta inves- tigación las garantías jurisdiccionales, su objeto de protección y sus especiales características procesales. Esta obligación judicial se inicia con la acción, incluye el estricto respeto del procedimiento constitucional, legal y jurisprudencial constitucional, continúa con la emisión de la decisión que debe contener la declara- ción de la vulneración de derechos y las medidas para su reparación integral, y sólo concluye con la ejecución de la decisión que las declara. Cada una de estas son actividades judiciales fundamentales. Así, sin alguna de ellas, como el cumplimiento integral de la senten- cia, el objeto de protección –derechos constitucionales reparados– no alcanzará eficacia, asunto central de la acción de incumplimiento en la que la sentencia ad- quiere importancia medular para el cumplimiento de las finalidades de las garantías. Esta responsabilidad judicial incluye varios ámbitos: primero, la adecuada motivación; luego, que las medidas ordenadas sean adecuadas al derecho vulnerado; y, finalmente, que sea factible su cumplimiento o ejecución.
En el caso ecuatoriano, las garantías jurisdiccio- nales se encuentran determinadas en el artículo 86 numeral 2 de la Constitución, que indica que son competentes los jueces en virtud del lugar en el que se origine el acto u omisión, o el lugar en el que se pro- ducen los efectos de este.
Para la apelación, son competentes los jueces de la Corte Provincial (art. 86.3). Sin embargo, no todas las garantías jurisdiccionales son conocidas por los jueces ordinarios. En efecto, las garantías indicadas en los artículos 93 y 94 de la Constitución, entre ellas la acción por incumplimiento y la acción extraordinaria de protección, son conocidas y resueltas por la Corte Constitucional.
El objeto de protección de las garantías jurisdicciona- les son todos los derechos constitucionales vulnera- dos por actos administrativos de carácter particular, pero ciertos derechos constitucionales tienen garan- tías específicas de protección. Por este motivo, a cada objeto de protección (derecho) corresponde una ga- rantía específica que se encuentra claramente deter- minada en la Constitución. El Título III, Capítulo I de la Constitución, denominado Garantías Consti- tucionales, incluye, desde el artículo 86 hasta el 94, las garantías jurisdiccionales constitucionalmente reconocidas, entre ellas: la acción de protección (art. 88), la acción de hábeas corpus (art. 89), la de acceso a la información pública (art. 91), la de hábeas data (art. 92), la acción por incumplimiento (art. 93) y la
acción extraordinaria de protección (art. 94). Como se evidencia, este articulado no incluye la acción de incumplimiento, su objeto de protección, finalidad, el procedimiento, ni la autoridad competente.
Muchos trabajos de investigación publicados inme- diatamente después de la entrada en vigencia de la Constitución daban cuenta del avance no sólo en el alcance conceptual del término garantía, que se evi- dencia en una clasificación más amplia que considera a los sujetos obligados, sino también en la inclusión de garantías constitucionales tales como la acción de protección, la acción extraordinaria de protección, la acción de acceso a la información pública y la acción por incumplimiento. Ninguna de estas investigaciones evidencia la inclusión de la acción de incumplimien- to como garantía constitucional. Es más adelante, cuando entró en funcionamiento la Corte Constitu- cional de Transición, que se indicó, jurisprudencial y doctrinariamente, que el numeral 9 del artículo 436 de la Constitución de la república tiene “dos facetas, tanto como competencia privativa de la Corte Cons- titucional de verificar el cumplimiento de sus propias sentencias y dictámenes, como también la acción de incumplimiento de sentencias constitucionales como herramienta clave para dotar de efectividad a las ga- rantías dispuestas por la Constitución de la República” (Uribe 2012, 254).
Ahora bien, esta lectura no considera que, a su vez, el artículo 86 numeral 3 último inciso, expresa que los procesos judiciales de garantías constitucionales sólo finalizan con la ejecución integral de la sentencia o resolución, y que el numeral 4 de dicho artículo indi- ca que, en caso de incumplimiento de la sentencia de garantías por parte de los servidores públicos, el juez puede ordenar su destitución del cargo. Así mismo, respecto de las sentencias emitidas por la Corte Cons- titucional, el artículo 436 de la Constitución indica, en el numeral 9, similar competencia, consistente en que la Corte debe conocer y sancionar el incumplimiento de sus sentencias y dictámenes constitucionales. Así pues, la norma constitucional es clara en atribuir la facultad de sancionar al funcionario público que no dé cumplimiento a una sentencia constitucional, pero la atribución del cumplimiento de las sentencias de ga- rantías se encuentra, obviamente, en manos del juez
de garantías constitucionales en el primer caso, y bajo la competencia del juez de la Corte Constitucional en el caso de sentencias y dictámenes que esta emita. Por lo tanto, desde nuestra lectura, los jueces que cono- cen garantías y los jueces de la Corte Constitucional tienen la facultad de hacer cumplir las sentencias que cada uno emite, sin que el juez constitucional pueda participar o exigir la ejecución de la sentencia de un juez de garantías, ni viceversa.
Para abundar en razones, si leemos las competencias asignadas a la Corte Constitucional en el artículo 436 de la Constitución, no se establece expresamente que el conocimiento y la sanción del incumplimiento de la sentencia y dictamen constitucional sea una garantía constitucional. Sin embargo, cuando la Corte tiene la facultad de conocer y resolver una garantía, esta atri- bución se indica claramente en el texto constitucional; por ejemplo, en los artículos 94 y 437, que regulan la acción extraordinaria de protección, o en el artículo 93, en el que se regula la acción por incumplimiento.
Los fundamentos de la atribución de esta competen- cia nacieron de la jurisprudencia de la Corte a través de una interpretación de la Constitución y de las Re- glas de Procedimiento para el Ejercicio de las Compe- tencias de la Corte Constitucional para el período de Transición, publicadas el 13 de noviembre de 2008 en el Registro Oficial, Suplemento 466.
En este contexto, la sentencia 001-09-SIS-CC, pre- sentada el 17 de noviembre de 2008 y resuelta el 19 de mayo de 2009, fue la primera emitida por la Corte Constitucional sobre la acción de incumplimiento. El caso trata sobre la adjudicación de varios bienes in- muebles. El registrador de la propiedad de Guayaquil de ese entonces canceló la inscripción de su auto de adjudicación. La Segunda Sala de la Corte Constitu- cional (ex Tribunal Constitucional) avocó conoci- miento del recurso de apelación de lo resuelto por la Cuarta Sala de la Corte Superior de Justicia de Gua- yaquil, que negó el recurso de amparo constitucional planteado por la accionante concerniente a la protec- ción del derecho a la propiedad y al debido proceso. La Segunda Sala resolvió a favor de la accionante (caso N.° 2-98-RA, de 7 de mayo de 1998). Sin embargo, esta resolución fue incumplida por el registrador de
la propiedad y la accionante presentó una acción de incumplimiento, diez años después y ante la Corte Constitucional de Transición.
En esta sentencia, la Corte Constitucional consideró como fundamento de esta competencia el artículo 436, numeral 9, de la Constitución de la República, y los artículos 82, 83 y 84 de las Reglas de Procedimien- to para el Ejercicio de las competencias de la Corte Constitucional, para el Periodo de Transición. La sen- tencia indica que, si bien la garantía presentada por los accionantes es una acción por incumplimiento, en vir- tud del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo procesal la acepta como acción de incumplimiento.
En la primera sentencia de acción de incumplimiento en el Ecuador, la Corte emplea argumentos, más que para la admisión de la acción, para justificar la existen- cia jurídica de esta acción y su finalidad de ejecución de sentencias. Entre ellos establece resolver problemas jurídicos, pero no los plantea. Los temas realmente tratados son los que se explican a continuación.
Se indica que el bloque de constitucionalidad permi- te interpretar el texto constitucional: “El bloque de constitucionalidad nos permite interpretar las nor- mas constitucionales; pero, además, los tratados de derechos humanos orientan al Juez constitucional a identificar elementos esenciales que definan la fiso- nomía insustituible de la Constitución” (sentencia 001-09-SIS-CC, 7).
Para lograrlo utiliza tanto disposiciones como las de la Convención Americana de Derechos Humanos, que en su art. 25 señala: “Que se reconoce el dere- cho de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo1 ante los jueces y tribunales competentes”, como sentencias de la Corte Interamericana, que resaltan la necesidad de garanti- zar la eficacia material de las sentencias por sobre su existencia formal (sentencia 001-09-SIS-CC, 7): “La efectividad de las sentencias depende de su ejecución.
Énfasis de la autora.
Énfasis de la autora.
El proceso debe tender a la materialización de la pro- tección del derecho reconocido en el pronunciamien- to judicial mediante la aplicación idónea de dicho pronunciamiento”.
Las normas constitucionales invocadas se encuentran en la categoría de derechos de protección, específica- mente en el art. 75, en el que se establece que la ejecu- ción de las sentencias es parte del derecho de acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos. Este artículo advierte que el incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley; por tanto, la ejecución de las sentencias es parte del derecho de acceso a la justicia.
La Corte señala, además, que los procesos constitu- cionales tienen una finalidad doble: la subjetiva, que permite una protección de derecho, y la objetiva, que busca la defensa de la supremacía constitucional e in- dica: “En relación con el caso que nos ocupa, El Esta- do cumple con su función de proteger los derechos de las personas2, deber primordial del Estado. La Corte Constitucional no solo llega a desvirtuar los posibles obstáculos en un inicio, sino también los posteriores, aquellos presentados por un desacato, un desafío”.
A diferencia de los argumentos señalados anterior- mente, que buscaban justificar la existencia de esta garantía, este problema jurídico sí es pertinente, ya que desarrolla la importancia de la propiedad privada como un derecho constitucional amparado tanto en la Constitución como en instrumentos internacionales de protección de derechos. Aunque aún resulta curio- so que la primera sentencia que originó y el primer precedente jurisprudencial que desarrolló esta garan- tía (sentencia 001-10-PJO-CC) se refieran al derecho a la propiedad. En este caso se buscó determinar si el registrador de la propiedad, al cancelar de manera arbitraria e ilegal la inscripción del registro inmobi- liario de los inmuebles de la actora, originó el incum- plimiento de la sentencia dictada por el ex Tribunal
Constitucional Caso N.° 29-98-RA del 7 de mayo de 1998. Por tanto, enuncia la Corte, se debe exigir el cumplimiento del art. 86 numeral 4, que señala: “Si la sentencia o resolución no se cumple por parte de los servidores o servidoras públicas, la jueza o juez orde- nará su destitución del cargo o empleo, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal a que haya lugar”.
La decisión de la Corte aceptó parcialmente la deman- da y declaró el incumplimiento de la Resolución Cons- titucional N.° 29-98-RA del 7 de mayo de 1998 por parte del registrador de la propiedad de Guayaquil, le concedió un término de tres días para que cumpla con lo dispuesto por el Ex Tribunal Constitucional e infor- me del cumplimiento y, además, la Corte previene al registrador de su posible destitución. En esa sentencia inicial, la Corte asumió la competencia de destitución del funcionario remiso.
Estos argumentos nos permiten evidenciar que la acción de incumplimiento no nace por disposición constitucional alguna, sino por una decisión judicial que interpreta las competencias de la Corte Constitu- cional y, con este fin, expide un Reglamento de Sus- tanciación, vigente desde el 13 de noviembre del 2008, es decir, un año y un mes antes de la entrada en vigen- cia de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC). Dicha interpreta- ción es una clara mutación constitucional. Por tanto, tal competencia se ejerce incluso antes de la entrada en vigencia de la LOGJCC, razón por la cual, en esta y otras sentencias, la Corte Constitucional no funda- menta su competencia en un artículo constitucional ni legal expreso.
La acción de incumplimiento, como competencia de la Corte Constitucional, fue incluida posterior- mente en la LOGJCC, en el Título VII denominado Otras Competencias, y se regula en un solo artículo, el 84. No se explica por qué esta garantía se regula en la LOGJCC fuera del capítulo relativo a las garantías constitucionales.
Ahora bien, debemos preguntarnos si una competen- cia jurisdiccional puede nacer de una sentencia de la Corte Constitucional o de un reglamento. Claramen- te, el enunciado del artículo 436 de la Constitución
indica que las competencias de la Corte nacen de la Ley y de la Constitución. Podemos incluso aceptar como correcta la creación, vía legal, aunque sin funda- mento constitucional, de una garantía constitucional, siempre y cuando su resultado sea la protección eficaz de derechos constitucionales. Pero si la garantía con- centra atribuciones constitucionalmente atribuidas a un juez ordinario y si, además, atenta contra las ca- racterísticas de las garantías constitucionales también claramente establecidas (garantías directas y eficaces de protección de derechos constitucionales), esta ga- rantía se tornaría en contra de la Constitución.
En conclusión, como habíamos indicado, el artículo 86, numeral 3, último inciso de la Constitución, se re- fiere a una de las características centrales de las garan- tías constitucionales, que consiste en el cumplimiento obligatorio e inmediato de sus sentencias; y en el nu- meral 4, a los medios de los que dispone el juez para asegurar este cumplimiento. Así también lo indica la LOGJCC en los artículos 22, 163, y 164.
Esta es una característica propia de todas las garantías constitucionales, no una razón para crear una nueva garantía de competencia de la Corte Constitucional. Así también, consideramos que el artículo 436. 9 de la Constitución no establece la competencia de la Cor- te Constitucional de conocer y resolver una garantía, sino una competencia de ejecutar sus propias senten- cias, que también la tienen los jueces de garantías. En concreto, los artículos 86.3 y 436.9 de la Constitución indican una obligación de los jueces constitucionales, de garantías el primero y de control constitucional el segundo, respecto de sus fallos.
En este contexto, la naturaleza jurídica de las garantías constitucionales suele confundirse con sus caracterís- ticas procesales, temas que se complementan, pero son diferentes. Las características del procedimiento co- mún de las garantías jurisdiccionales –sencillo, rápido y eficaz– (CRE, art. 86.2.b) fueron afectadas al crear la acción de incumplimiento, y, a su vez, la naturaleza jurídica de la acción de protección y otras garantías jurisdiccionales perdieron, todas ellas, su naturaleza eficaz y directa para depender de la participación de la Corte Constitucional. La acción de incumplimiento, por su insuficiente regulación legal y jurisprudencial,
ha obstaculizado que las características procesales sean complementarias y coherentes con la naturaleza jurídica de las garantías.
Ahora bien, la acción de protección es una garantía constitucionalmente definida como directa y eficaz,
que, al requerir de una nueva garantía, como la acción de incumplimiento, para cumplir su finalidad de repa- ración integral, claramente deja de ser directa, aunque no respecto del inicial vínculo con el juez de garantías con la acción, sino al momento del cumplimiento de la sentencia.
Al respecto se debe reconocer que, en la actuali- dad, la acción de incumplimiento en el Ecuador tiene naturaleza constitucional por la fuerza de los aconte- cimientos y decisiones judiciales y legislativas, más no constitucionales. Como hemos determinado, en el caso de la acción de incumplimiento, la competencia de la Corte Constitucional para conocerla y resolverla no tiene un origen constitucional, sino jurisdiccional, re- glamentario y luego legal. Sin embargo, la naturaleza de una institución jurídica requiere analizar su fi alidad.
Ahora bien, la acción de incumplimiento tiene por fi- nalidad la ejecución de sentencias constitucionales, y, aunque ni la Constitución ni la Ley establecen de modo expreso el derecho constitucional vulnerado, es claro que se persigue el derecho constitucional de acceso a la justicia. Sin embargo, existe otro debate al respecto, que consiste en considerar a la acción de incumpli- miento como un proceso inicialmente administrativo
–control de la inactividad judicial– transformado en un proceso constitucional, y que sólo se puede justi- ficar cuando el funcionario remiso es un juez cons- titucional. Solo la verificación de la inacción judicial justifica la intervención de la Corte Constitucional.
Debemos anotar que en Colombia y Perú, la ejecu- ción de sentencias no se persigue a través de una nue- va garantía, sino a través de una acción puramente administrativa.
Por los motivos aducidos, se debería considerar que la acción por incumplimiento –en cuanto sentencias emitidas por organismos internacionales de derechos humanos–, así como la acción de incumplimiento de sentencias constitucionales, son en realidad incidentes administrativos no constitucionales; ya que buscan el cumplimiento de sentencias proferidas por organis- mos internacionales, la primera (LOGJCC, art. 56.2), y la ejecución de una sentencia constitucional, más no la declaración de la vulneración de un derecho subjetivo, ni la reparación integral de forma directa, la segunda.
En definitiva, estas garantías, especialmente la acción de incumplimiento, desvanecen la división necesaria entre las acciones que deben considerarse estricta- mente legales y las que son constitucionales y generan un ineficiente reenvío, centralización de la administra- ción de justicia constitucional y la consecuente rémo- ra en la ejecución de las sentencias constitucionales.
Para tener una idea general de cómo fue cambiando la naturaleza jurídica de la acción de incumplimiento,
y restando paulatinamente a los jueces el control de garantías, especialmente de la acción de protección, es decir, del poder de ejecutar sus sentencias, a con- tinuación, analizamos algunas las sentencias que nos parecen principales respecto del alcance de la garan- tía. De las 487 sentencias emitidas, analizamos las que
consideramos más relevantes. En el Cuadro 1 resalta- mos aquellas que marcan los principales cambios en la concepción y alcance de la acción de incumplimiento.
Como se constata, la regulación de esta acción y su alcance ha sido desarrollada, en primer lugar, a tra- vés de varias sentencias de acción extraordinaria de
protección sobre sentencias de acciones de protección y, luego, en la primera sentencia de jurisprudencia obligatoria a través de la revisión de dos sentencias de acción de protección contradictorias e inejecutables. Esta diversidad de vías ha creado jurisprudencialmen- te una dispersión y desorden en los criterios que guían la comprensión del alcance de esta garantía.
Tabla 1: Sentencias relevantes en el desarrollo jurisprudencial de la acción de incumplimiento | |
Identificación | Temas desarrollados |
Sentencia 001-09-SIS-CC | |
Sentencia 001-10-PJO-CC | Regla jurisprudencial: Destitución del cargo de jueces que expidan sentencias contradictorias que tornen inejecutables sentencias de acción de protección resueltas previamente. La Corte Constitucional, de conformidad con el artícu- lo 436, numeral 9 de la Constitución, se constituye en el órgano competente para conocer dicho incumplimiento y, en caso de ser necesario, dirimir el con- flicto suscitado. “La Corte Constitucional, como consecuencia del problema jurídico reflejado en el caso, establece que los mecanismos constitucionales de cumplimiento de sentencias, dictámenes y resoluciones constitucionales se constituyen en garantías jurisdiccionales. Ante la existencia de sentencias constitucionales contradictorias, o ausencia de precedente constitucional en la materia, que impidan la ejecución de la misma, la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 436 numeral 9 de la Constitución, se constituye en el órgano competente para conocer sobre dicho incumplimiento y dirimir el conflicto suscitado.” |
Sentencia 031-10-SIS-CC | Garantía de naturaleza excepcional (14). |
Sentencia 010-10-SIS-CC | |
Origen, vía interpretativa, de la acción de incumplimiento como garantía jurisdiccional.
Objeto de la acción de incumplimiento: la ejecución de las sentencias constitucionales.
No se trata de su carácter residual o subsidiario, pero indica: “El mecanismo de cumplimiento de sentencias propende a la materialización de la repara- ción integral adoptada dentro de una garantía jurisdiccional. La Corte Cons- titucional, de oficio o a petición de parte, considerando que de por medio se encuentra la materialización de la reparación integral, y sin necesidad de que comparezca exclusivamente el afectado, está en la obligación de velar por el cumplimiento de las sentencias constitucionales”.
Subsidiariedad de la acción de incumplimiento (5-6).
El incumplimiento puede ser imputable no sólo al juez que emitió el fallo, sino también a otras partes del proceso (7).
Tabla 1: Sentencias relevantes en el desarrollo jurisprudencial de la acción de incumplimiento | |
Identificación | Temas desarrollados |
Sentencia 25-12-SIS-CC | Garantías en las que es aplicable la acción de incumplimiento: El caso de las medidas cautelares: en lo referente a la petición de medidas cau- telares, si bien estas no se hallan identificadas como acciones constitucionales de protección de derechos, tienen también la finalidad de “evitar o hacer cesar la violación o amenaza de violación de un derecho”, según lo previsto en el ar- tículo 87 de la Constitución de la república y el artículo 26 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional; por tanto, las medidas cautelares constituyen, también en el ámbito constitucional, una herramienta de protección de derechos, que se halla regulada en la Ley Orgánica de Garan- tías Jurisdiccionales y Control Constitucional, cuerpo normativo al que han de sujetarse las personas que las soliciten, así como los operadores de justicia cuyo pronunciamiento respecto de la petición de medidas cautelares constitu- ye –sin duda alguna– sentencia de carácter constitucional, siendo exigible su cumplimiento mediante la presente acción. |
Sentencia 071-15-SEP-CC | La ejecución de las sentencias y el consecuente proceso de daños y perjui- cios son competencia exclusiva de la Corte Constitucional. Por tanto, la ac- ción de incumplimiento ya no es subsidiaria, sino principal, para la Corte Constitucional: “De conformidad con la regla jurisprudencial 3.1 contenida en la sentencia N.° 001-10-PJO-CC de 22 de diciembre del 2010, en el sentido que “...los mecanis- mos constitucionales de cumplimiento de sentencias y dictámenes constitu- cionales se constituyen en garantías jurisdiccionales”; y que esta competencia ha sido asignada constitucionalmente a la Corte Constitucional de manera privativa en el artículo 436 numeral 9; la declaratoria de incumplimiento de sentencia de acciones constitucionales y el consecuente proceso de daños y perjuicios por el persistente incumplimiento de la decisión constitucional es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional”. |
Sentencia 22-13-IS/20 | Sentencias objeto de la acción de incumplimiento: Excepcionalidades en me- didas cautelares para su tratamiento a través de la acción de incumplimiento. “La Corte explicó que, previo a cualquier pronunciamiento sobre el fondo del asunto, corresponde identificar si la resolución de medidas cautelares se en- marca en los dos supuestos de excepcionalidad para su tratamiento a través de la acción de incumplimiento. En el caso concreto determinó que no se verifica la existencia de decisiones constitucionales contradictorias, ni la generación de un gravamen irreparable, dado que la medida cautelar fue acatada en agosto de 2013, momento en el cual se le entregó a la accionante toda la mercadería retenida por el SENAE.” |
Este breve análisis da cuenta de que la falta de regu- lación legal de la acción de incumplimiento puede
crear una inseguridad jurídica, ya que, por un lado, limita las competencias de los jueces de garantías y,
por otro lado, no precisa la naturaleza jurídica, la pro- cedibilidad, ni el alcance de las competencias de los jueces de garantías constitucionales y de los jueces constitucionales. Sin embargo, un caso positivo y que apoya la resolución de un vacío legal es la Sentencia 001-10-PJO-CC, que tiene la ventaja de proponer una salida frente a sentencias contradictorias de acción de protección que se tornen inejecutables. En este caso es claramente justificable la intervención de la Corte Constitucional.
Las garantías constitucionales, además de ser directas, rápidas, informales y con amplia legitimación acti- va, deben ser eficaces. La eficacia está referida tanto a la determinación de medidas de reparación integral adecuadas, como al cumplimiento total y preciso del contenido que se encuentra en las sentencias consti- tucionales. Por tanto, la ejecución de las sentencias constitucionales completa/culmina/cierra las caracte- rísticas fundamentales de las garantías, cuyo producto y finalidad central es la realización práctica de lo re- suelto, es decir la reparación integral del derecho.
En este contexto, las sentencias constitucionales son de inmediato y obligatorio cumplimiento. Según la Constitución, el juez resuelve la causa mediante sen- tencia, pero el proceso no puede cerrarse sino has- ta cuando la sentencia o resolución sea totalmente cumplida (art. 86.3, último párrafo). En sentencia, el juez deberá 1) declarar la vulneración de derechos, 2) ordenar la reparación integral, y 3) especificar e in- dividualizar las obligaciones, positivas o negativas del destinatario de la decisión y las circunstancias del cumplimiento (CRE, art. 86.3, segundo párrafo).
Por su parte, la LOGJCC, en los artículos 21 y 22, al regular el procedimiento común de las garantías ju- risdiccionales, indica la obligación de cada juez de garantías de ejecutar la sentencia o el acuerdo repara- torio, quien, a fin de conseguirlo, dispone de medios
suficientes, como la intervención de la Policía Nacio- nal. Adicionalmente, como herramientas para la eje- cución de la sentencia, el juez podrá: 1) expedir autos para asegurar la ejecución, 2) evaluar las medidas de reparación en las víctimas y familiares, o 3) modificar las medidas de reparación. Como se evidencia norma- tivamente, el juez tiene suficientes mecanismos para la ejecución de la sentencia de garantías.
La ejecución o cumplimiento de las sentencias requie- re de procesos de verificación y seguimiento. Para la consecución de esta finalidad, la LOGJCC incluye la posibilidad de que el juez de garantías delegue el se- guimiento del cumplimiento a la Defensoría del Pue- blo u otra instancia de protección de derechos, estatal, nacional o local (art. 21, inciso 3). Estas delegaciones no eliminan la responsabilidad del juez, ya que solo la ejecución integral de la sentencia permitirá el archivo de la causa.
Como se ha comprobado normativamente, la respon- sabilidad de la ejecución de la sentencia recae en el juez, a quien las normas constitucionales y legales le otorgan diferentes mecanismos y facultades. Por di- cho motivo debemos ser cuidadosos con los efectos que sobre estas claras competencias puede tener la ac- ción de incumplimiento. Es claro que la exclusividad en la ejecución de la sentencia no puede ser del juez de la Corte Constitucional, quien no sustanció ni cono- ció los detalles del caso (hechos).
Entre otros medios de los que dispone el juez para obtener la ejecución de la sentencia, es de gran im- portancia el que la Constitución le autoriza incluso a destituir al funcionario remiso (art. 86.4). Es un tema muy delicado, que debe ser claramente regulado para evitar decisiones arbitrarias; sin que tal decisión im- plique crear un nuevo cuello de botella en la ejecución de una sentencia.
Si bien es innegable la necesidad de la existencia de un mecanismo jurídico que reaccione efectivamente ante la inejecución de sentencias de garantías, la eviden- cia nos lleva a considerar que la estructura procesal del mecanismo elegido jurisprudencial y normativa- mente tiene vacíos y errores que se han agravado con su desarrollo práctico. La falta de orden y coherencia
en la regulación y desarrollo jurisprudencial ha sido una constante en esta institución, pero se ha logrado evidenciar que la justificación de la creación de esta “garantía” se da en caso de un actuar omisivo del prin- cipal responsable, el juez.
Entre los yerros que requieren un profundo estudio, están: 1) La desnaturalización de todas las garantías, que el constituyente caracterizó como rápidas, sen- cillas y eficaces. 2) La interferencia en las competen- cias de los jueces de garantías en la ejecución de sus propias decisiones y, por tanto, la centralización del poder de decisión en la Corte Constitucional, que des- carta el ideal constituyente de buscar la descentraliza- ción en la interpretación y administración de justicia constitucional al trasladar la apelación de las garan- tías del entonces Tribunal Constitucional a las Cortes Provinciales; O, por lo menos, constituye una falta de
claridad en las competencias de los jueces de garantías frente a las competencias de ejecución de los jueces de la Corte Constitucional. 3) La inseguridad jurídica so- bre el alcance del objeto de protección en esta garantía.
4) La regulación vía reglamentaria del procedimiento de esta garantía. En definitiva, es urgente una reforma legal que permita aclarar los temas centrales que hoy son inquietudes más que certezas. Entre la regulación pendiente de aclaración están los requisitos de proce- dibilidad. 5) El alcance de las decisiones que adopte la Corte respecto al incumplimiento por parte del juez o de algún otro funcionario público, así como sobre el contenido material de la sentencia. En conclusión, es- tas competencias mal reguladas y luego llenas de juris- prudencia contradictoria han conseguido tergiversar la finalidad, no sólo de las garantías constitucionales, sino también de las competencias de la misma Corte Constitucional.
Las finalidades de la existencia de las garantías constitucionales son directamente proporcionales al grado de efectividad de los derechos, y esta efectivi- dad también condiciona la existencia de un Estado constitucional.
Los objetivos de la acción de incumplimiento son el cumplimiento integral de una sentencia o de dictáme- nes constitucionales definitivos y garantizar efectiva- mente el derecho vulnerado, la tutela judicial efectiva y la reparación integral. Sin embargo, esta garantía tampoco ha sido una solución real, ya que, además de desnaturalizar la esencia de las garantías constitucio- nales y la atribución de los jueces de ejecutar lo juzga- do, han deslegitimado incluso la facultad decisoria de la Corte Constitucional; pues, a pesar de su interven- ción, las sentencias de garantías siguen sin ejecutarse o tardan aún más en ser ejecutadas.
Atribuimos esta ineficacia a las fallas que se dan al interior de la construcción procesal de la acción de incumplimiento y son evidentes las consecuencias de un desarrollo jurisprudencial y normativo impro- visado. Este artículo, más allá de una crítica, intenta
una disrupción positiva con la finalidad de buscar los caminos que nos permitan viabilizar su espíritu de de- fensa de los derechos.
En este contexto, es un reto de la Corte Constitucional en funciones emitir jurisprudencia que oriente la con- figuración procesal de esta garantía, que no afecte en la práctica a su propia finalidad y que no arrastre en su camino a las otras garantías.
La inejecución de sentencias constitucionales con- lleva una consecuencia grave y un mensaje negativo, que consiste en la pérdida de autoridad real de las autoridades judiciales constitucionales a la hora de ejecutar sus sentencias frente a incumplimientos de funcionarios públicos. Por ese motivo, la ejecución de sanciones previstas constitucional y legalmente es indispensable, especialmente cuando estamos frente a derechos constitucionales que no pueden tolerar la demora en su reparación o restitución.
Estudios serios como el del Dr. Jhoel Escudero de- muestran el impacto de la falta de ejecución de las sen- tencias constitucionales en los Derechos Económicos
Sociales y Culturales (DESC); pero este impacto ne- gativo no sólo afecta a los derechos sociales, sino que, como se evidencia de las acciones de incumplimiento emitidas por la Corte, abarca todos los derechos (Es- cudero 2020, 107-10).
Esta falencia jurídica genera socialmente una sensa- ción de abandono y de irrespeto al principio de igual- dad, al existir sentencias que sí son ejecutadas frente a otras que caprichosamente no lo son. Por tal causa, la solución a la inejecución de sentencias constitucio- nales no puede ser exclusivamente casuística, sino que requiere un procedimiento general claro y eficiente en manos especialmente de los jueces. Sólo si los jueces son responsables del incumplimiento debería pasar esta competencia a la Corte Constitucional, que ten- dría que actuar ejemplificadora y claramente.
Del portal de la Corte Constitucional, la evidencia es clara; la mayoría del trabajo de la Corte Constitucio- nal está concentrado en acciones que desnaturalizan su competencia principal –el control constitucional. Así, la mayoría de causas se encuentran en dos ac- ciones: acción extraordinaria de protección y acción de incumplimiento. La importancia de la acción de incumplimiento para la garantía de derechos es in- negable en los casos de incumplimiento de sentencias
por parte de los jueces, mas no respecto de los otros funcionarios públicos. Sin embargo, al recaer en la Corte Constitucional la competencia exclusiva para su trámite, se puede producir una sobrecarga de traba- jo para la Corte y un nuevo cuello de botella para las personas afectadas. Viabilizar la correcta aplicación de este instrumento procesal es un reto que se requiere considerar como condición indispensable para cum- plir con su razón de ser.
Según conocemos, una de las características relevan- tes de las sentencias de garantías constitucionales es que son de cumplimiento inmediato, y por orden constitucional (art. 83.3 y art. 162 de la LOGJCC). Sin embargo, tal como se analizó, en un primer mo- mento la jurisprudencia de la Corte Constitucional crea la competencia de conocimiento de esta acción que busca ejecutar las sentencias y luego radicaliza su postura quitándoles la competencia de ejecución de sentencias a los jueces de garantías (sentencia N.° 071-15-SEP-CC). Parece un contrasentido del consti- tuyente incluir como características de las garantías su ejecución inmediata y, por otro lado, incluir la acción de incumplimiento como una vía para el respeto de esta característica, que se verá atada a otra garantía que inicia un nuevo procedimiento.
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